日本食品行业FCP的运行机制与功能研究——基于对我国“三鹿”、“双汇”事件的反思，本文主要内容关键词为：日本论文,运行机制论文,食品行业论文,双汇论文,事件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1672－6162（2011）04－0096－07
1 问题提出
2008年的“三鹿”奶粉事件和2011年伊始的“双汇”瘦肉精事件，严重破坏了消费者对“知名企业”和“免检产品”的食品安全信心。从品牌价值及行业排名、主要产品市场占有率的角度来衡量，三鹿、双汇集团皆在各自的行业内占据着主导地位。“三鹿”、“双汇”事件之所以能引起巨大的社会反响，不仅仅是由于近年来我国食品安全问题已经成为社会普遍关注的重点，更为重要的原因是，两家企业的社会声誉与其产品安全危机的矛盾表现，更加发人深省。
一项最新调查显示，94.5％的消费者认为当前中国的食品安全形势存在问题，超过半数（52.3％）的消费者感觉“比较不安”，另有15.6％的消费者表示“非常不安”[1]。可见，食品安全事件的频发，尤其是某些大型知名企业卷入食品安全事件，加速了消费者食品安全信心的下降，甚至使一部分消费者产生了心理恐慌。
从表面上看，“三鹿”、“双汇”事件起因于生产企业对原料来源的失控，其深层原因则主要表现为三点：（1）上下游生产者之间、生产者与零售商之间、零售商与消费者之间存在信息缺失与不对称，这必然导致市场的逆向选择行为[2]；（2）食品安全管理中政府的过度参与，形成了食品行业对政府监管的依赖，进而削弱了零售企业对生产企业的监督动力。如“三鹿”事件中，在三聚氰胺导致多例婴幼儿致病的漫长过程中，零售企业竟无一发现所销售的奶粉存在问题；（3）我国的食品安全责任机制尚不完善，《食品安全法》第九十六条规定，“销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”，该法条的缺陷在于一方面强调了零售商只有在“明知故犯”的情况下才会被问责，另一方面没有明确销售者应履行赔偿责任的具体情形。法律的缺失导致了食品安全事件产生后，社会往往仅对生产企业问责而不对销售企业问责。如三鹿、双汇集团都因问题产品而遭受重创，但是销售问题产品的零售企业仅仅是将产品下架或简单赔偿，而没有被普遍问责，这同样削弱了零售企业对生产企业进行监督的动力。
近年来，随着上世纪90年代初经济泡沫的破裂，日本经济出现大倒退，食品行业竞争加剧，相对利润降低，因此导致一向以食品安全著称的日本，也出现了一些企业受经济利益驱动，以劣质原料冒充名产地原料的现象，如用外国牛肉冒充本国牛肉、用普通肉鸡冒充名贵土鸡等，还有一些企业利用过期原料制作食品，或随意涂改产品生产日期，其中不乏一些著名企业（如石屋制果①、不二家② 等）。日本消费者向来对食品安全有高度的敏感性，类似事件的曝光严重打击了整个社会的食品安全信心。日本的食品安全体系虽然具有相对较为完善的立法、执法和市场监管制度，但是，日本政府越来越清醒地认识到，信息沟通的缺失是导致食品安全问题及食品安全信心下降的一个重要原因。供应链中信息质量的提高，会对伙伴关系、消费者忠诚度产生积极的影响[3]，为了恢复消费者的食品安全信心和对本国企业的信任，日本农林水产省（以下简称MAFF）实施了以强化食品行业相关主体之间信息交流为特征的食品安全交流工程项目（Food Communication Project，以下简称FCP）。FCP强调“以食品企业为主导”，即更加倾向以“经济性规制”③ 为主保障食品安全，同时，FCP强调的“消费者至上”原则，与日本2003年成立食品安全委员会、改组农林水产省与厚生劳动省时将焦点从“保护生产者利益”转向“保护消费者利益”的理念趋同，这种转变在当时是日本食品安全管理体制框架变革的一个重要内容。可以说，FCP是日本食品安全制度建设的一项补充和完善的内容。FCP自2008年6月在食品行业开始试行，目前已取得了良好收效。因此，在目前我国食品安全问题日趋严峻的情况下，了解和学习日本食品行业FCP的系统结构、运行机制及其功能，有助于我们发现目前我国食品行业，尤其是大型企业在食品安全控制方面存在的功能缺失问题。借鉴国际经验，从管理体制和运行机制上探讨改革思路，对于加强我国食品安全管理，规避食品安全风险，提升食品安全水平，恢复消费者的食品安全信心具有重要意义。
2 日本食品行业FCP的系统结构
信息充分是经济学市场均衡理论的前提[4]，日本政府充分认识到这一点，提倡通过推动信息的透明化从本质上解决食品安全问题。FCP即“食品交流工程”，是一项以重建消费者食品安全信心为目的，以共同交流为主要手段，由政府（主要是MAFF）推动、大型食品企业主导、食品行业企业共同参与、社会服务及科研机构提供系统外支持的大型工程。该工程从公共利益的角度出发，通过食品行业系统内外的信息交流与磋商，形成了一系列与食品安全控制相关的新的行业规范，推动了整个食品行业的自我更新与升级，提升了行业的食品安全控制水平。
2.1 FCP的参与主体
FCP主要有4类参与主体，分别是政府部门（GA－Government Agency）、食品企业（FE－Food Enterprise）、食品行业的第三方合作/服务机构，包括技术、金融、法律、营销等咨询机构或服务商（SP－Service Partner）和消费者团体（CO－Consumer Orgaraization）。其中，食品企业按照企业的业务类别可以分为生产企业（EP－Processing Enterprise）、批发与物流企业（EC－Circulation Enterprise）和零售企业（ER－Retail Enterprise）；按照企业规模可以分为大型企业（EL－Large scale Enterprise）和中小型企业（ES－Small scale Enterprise）。
如表1所示，截至2011年4月，FCP的成员已达928个，其中，食品企业共807家，占总参与企业/团体的86.97％。食品行业内的大型知名企业均已加入FCP，且不断有中小型企业自愿加入，成为FCP的新成员。
2.2 食品安全视角下的FCP系统主体交流
FCP的重点在于“交流（C－Communication）”，参与主体已就“通过信息交流提升食品安全控制水平”达成了共识。FCP的主体关系可以概括为6种交流关系（图1）。
（1）政府部门与大型食品企业的交流（GA－EL）。以MAFF为代表的政府部门是FCP的发起人，也是FCP系统形成的主要推动力量。在GA－EL交流中，MAFF最初邀请大型食品企业参与FCP，为企业诠释FCP的理念。而在企业与其他主体进行交流的过程中，MAFF尊重企业的实际需要，并不干预各个环节的交流内容，仅担任交流事务的组织者、协调者和重要信息的发布者，大型食品企业则需将阶段性成果以汇报的形式反馈给MAFF。因此，MAFF在FCP系统中更多是以服务者的姿态出现。
（2）大型食品企业的内部交流（EL－EP、EC、ER）。大型企业因在生产/经营规模、技术水平及资源运用能力等方面具有明显优势，能够对供应链全程的食品安全进行管控，可以成为中小企业的榜样。因此，大型企业在FCP系统中占有主导地位，是最重要、最具活力的组成部分。大型企业希望以参与FCP为契机，通过一系列的内部交流进一步提高食品安全控制水平，这些内部交流将围绕员工意见的搜集和反馈、内部食品安全职业教育、食品安全管理制度改革、车间（存储运输设备/店铺）生产（运输存储经营）环境的改善等方面展开，而且将随着企业的持续经营而不间断进行。
（3）大型食品企业与上下游相关主体的交流（EP－EC－ER）。日本消费者对食品安全问题极其敏感，一旦发生食品安全事件，消费者会向生产、流通和零售企业同时问责，尤其是直接面向消费者的零售企业，即使不是问题产品的生产者，也同样要受到谴责并进行赔偿④。因此，生产企业下游的批发、物流或零售企业，都愿意积极地参与制定生产企业的生产标准规范。同样，生产企业对处于下游的批发、物流及零售企业同样持有一定的要求，以保障自己的产品在下游环节被良好地储存与销售。在以往，这种企业间的相互干预是难以实现的，FCP恰好提供了平台，帮助企业间传递食品安全控制需求信息。食品生产、批发与物流、零售企业可以通过此平台展开广泛的交流，将自己的需求和能力展示给供应链中的上下游企业，从而通过FCP达成共识。EP－EC－ER交流主要围绕如何提高企业间相互监督效率和食品安全控制信息交流效率展开，同时也会共同制定食品安全危机预警与应对机制。
（4）大型食品企业与第二三方服务机构的交流（EL－SP）。FCP主张食品企业充分利用食品系统外部的观点与资源，即和食品企业的第三方服务机构展开交流。EL－SP交流的具体内容如表2所示。
（5）大型食品企业与消费者的交流（EL－CO）。恢复消费者的食品安全信心是日本食品行业发起FCP的直接动因。近年来，日本食品行业开始意识到在追求自身变革的同时，还要随时关注消费者的消费心理与消费需求，因此，食品企业越来越重视加强与消费者的交流。在FCP中，企业与消费者的交流方式是灵活多样的，企业可以通过会议形式与消费者直接对话，也可以邀请消费者到企业实地参观，加深消费者对企业业务内容、企业社会责任履行情况的了解。同时，还可以与消费者通过网络进行远程交流，获取消费者的意见、建议和疑问，并由专人负责处理消费者的相关质询信息。网络交流突破了企业与消费者的地域限制，扩大了信息流动的范围。
（6）大型食品企业与中小型食品企业的交流（EL－ES）。FCP将大型食品企业作为主导力量，一方面是由于大型食品企业具有一定的供应链优势，另一方面是中小型企业不具备树立行业典范的能力。因此FCP的最初阶段并不邀请中小型企业参与，而是由大型食品企业通过企业内部与企业间的交流，形成一系列行业通用的食品安全控制最低标准，供中小型企业参考学习。这样，中小企业既不会因为大型企业做得过好而产生压力，又找到了自己有能力执行的行业标准。该最低标准必须要通过大型企业与中小型企业的不断交流才能在行业内逐渐普及，因此，EL－ES交流实际上是大型企业示范、中小企业学习的过程。
3 日本食品行业FCP的运行机制
FCP起因于政府对社会食品安全信心下降的感知，以重建消费者的食品安全信心为最终目标，调用整个食品行业及第三方合作者的资源、信息，结合消费者的意见、建议，展开各方之间的沟通与交流。FCP中，不同主体间的交流着眼点有所不同，最终形成的应用成果也不同，如表3所示，通过FCP中的4种交流关系，系统最终形成了四项交流成果，每一个新加入FCP系统的食品企业都可以根据自身的实际情况，对这些成果进行选择应用。
供应链中的安全控制问题是非常复杂的，而食品本身所具有的特殊属性又加深了这种复杂程度，建立一个能够被消费者信赖的食品系统也将是非常漫长的过程。因此，13本政府及食品行业都将FCP视为一个持续性的系统工程。FCP并不强制要求食品企业加入，但是受消费者选择行为的影响，越来越多的企业开始自愿加入FCP，因此，上述交流成果也将不断地被改进与更新。可以说，FCP是一个不断循环和演进的系统工程，其最终效果是提升整个社会的食品安全信心。FCP的运行机制如图2所示。
对于FCP实施过程中不容回避的资源约束问题，MAFF也有明确的规定。首先在经费保障方面，MAFF将负担FCP组织、协调、信息发布的相关经费和企业参与FCP共同讨论的活动经费，企业自行负担在FCP实施过程中发生的内部改造费用和与其他合作主体、消费者的外部交流费用。对于一些表现优异的企业，在确实需要外部资助的情况下，可由企业申请，以项目的形式争取政府资金扶持或带有优惠政策的金融贷款，政府或金融机构将对其申请项目进行评估，决定是否支持。
此外，FCP的实施还存在一个难点，即如何令不同的企业遵循统一的信息交流制度。食品企业以从事实业为主，虽然具有加入FCP的强烈意愿，但难以主动、持续地进行信息交流。因此，在以信息交流为主的FCP中，MAFF主动发挥了监督人与协调人的作用，培养企业之间的信息交流习惯，并形成《FCP项目信息交流规范》，加入FCP的成员企业必须严格遵守该《规范》要求进行定期、定向的交流，并及时反馈信息。
4 日本食品行业FCP的功能
（1）FCP形成了行业交流平台，保障了信息传递的对称性，提高了企业相互监督的效率。
FCP从供应链全程视角出发，搭建了行业内外不同企业、团体之间的交流平台，重视通过沟通了解各方需求，并提供相应解决方案，打破了食品企业“各自为政”的传统格局。通过FCP这个平台，与食品安全相关的各方——政府部门、供应链上下游企业、消费者、第三方服务机构与食品企业本身，均可以自由表达自己的需求、障碍与期望，通过不断磋商，在利益相关主体之间达成共识。同时，FCP还实现了信息成果在行业内企业间的有效传递。信息传递的高度对称保障了企业间的充分了解，从而提高了企业相互监督的效率。
（2）FCP形成了新的行业规范，使优秀企业的食品安全控制行为能够逐渐被中小型企业学习复制。
FCP的最初参与者均是行业内的大型知名企业，这类企业本身已经拥有相对完备的技术与流程管理制度，产生食品安全事故的风险较小，然而，这些大型企业的食品安全控制行为并不统一，使一些实力相对较弱的中小型企业寻找不到模仿和学习的依据。FCP形成了适用于食品生产、批发与物流、零售三类企业的《共通工场监查项目标准》，该标准虽然由大型、知名企业参与制定，但是以中小企业的视角作为出发点，换言之，该标准是行业内在保障食品安全的前提下的“最低标准”，因此，对那些已经具备一定实力但规模尚小的食品企业，该标准的门槛较低。通过实践该《标准》，优秀企业的食品安全控制行为正被中小型企业所学习和复制。
（3）FCP规避了政府监管的不足，将社会监督成本转移到了食品行业系统内部。
FCP的所有成果均可视为一种不具强制性的行业规范，食品企业是否加入FCP完全自愿，但是随着日本消费者对FCP了解与认可程度的加深，“参与FCP”将成为食品企业的另一张名片。因此，在市场竞争的隐性压力下，越来越多的食品企业选择加入FCP，FCP的成果在食品行业中的覆盖面逐渐增大，以食品安全控制为出发点的企业自律行为也越来越明显。在社会对食品安全监管成本总量不变的前提下，食品行业内部自我约束的加强，规避了政府监管的不足，同时释放了一部分政府监管成本，并将这部分监管成本转化为食品行业系统内部的努力成本，从而改变了以往食品行业利益分配失衡的现象，在收益与成本的配置方面显得更加合理。
（4）FCP缩短了企业与消费者的信息鸿沟，有助于重建全社会的食品安全信心。
FCP的第一目标是提高消费者的食品安全信心，因此，企业与消费者的沟通被看作是所有交流中的重点，食品企业对于加强与消费者的信息沟通也尤为重视。很多企业都在尝试创新与消费者沟通的方式，从而获得消费者的真实意见、有价值的建议或对消费者的疑问做出反馈。在沟通的过程中，企业不仅能通过消费者的视野发现业务、产品的不足，不断自我完善，还能让消费者更深刻地了解企业的食品安全理念与生产、经营业务流程。因此，FCP中的企业与消费者交流过程也为重建消费者的信任与信心提供了良好的契机。
5 FCP对我国食品安全管理体系的启示
食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，关系到政府和国家的形象。当前，我国食品安全问题已不容乐观，尤其是“三鹿”、“双汇”事件的爆发，更揭示出我国食品行业中的大型知名企业尚未发挥其应有作用，未对供应链全程进行食品安全控制的问题。日本食品行业的FCP为我们展示了一种食品系统的有效运行模式，同时也反映了作为大型食品企业，应该如何为行业内的其他企业树立典范。目前的中国与日本相比，在食品安全管理的标准体系、检测检验体系、认证体系、法律法规体系、执法与监督体系等方面均存在一定的差距，这是制度安排上的差距，也是社会发展阶段差异所致。但是，在我国目前的国情下，仍有可能通过借鉴先进的国际经验，逐步完善食品安全管理体系，进而实现制度上的创新。因此，对FCP给我国食品安全管理体系的启示进行挖掘，具有重要的意义。
FCP对我国的食品安全管理体系具有如下重要启示：
（1）明确政府在食品安全管理中的角色定位。政府所具有的公共管理职能、垄断性的强制力、在信息获取上的优势与充足的财政保障为政府对食品质量安全监管提供了可能[5]，但是我国的食品安全监管体系分割严重，职能分散，监管职能散布于农业部、卫生部等九个职能部门，各部门的执法标准不一，很容易出现重复检查，却无法进行追溯，缺乏风险评估的现象。最后形成“谁管谁都不管”的怪圈[6]。因此，我国的食品安全监管体系存在监管主体不清导致的政府失灵。以政府为主导的食品安全控制体系必将向以企业为主导的食品安全保证体系方向发展[7]。日本的政府食品安全管理工作仅集中在食品安全委员会、农林水产省和厚生劳动省三个部门，监管分工十分明确。在FCP中，日本对政府在食品安全监管中的作用与态度则体现得更为明显，即在完善的法律保障的前提下，政府不应过多干预食品行业系统内部的企业行为，而应通过正确引导，利用由消费者权利主张的市场竞争对企业施加压力，让食品供应链的利益主体承担相应的责任。日本政府在食品安全管理中的角色定位值得我国学习和借鉴。
（2）重视通过信息沟通挖掘消费者的食品安全管理潜能。消费者满意是企业战略的重要组成部分[8]。企业与消费者之间的信息交流活动能够正向提高消费者的食品安全意识和对企业的满意度、忠诚度[9]。同时，政府监管不可能绝对保护公众的食品安全利益[10]。而消费者对企业社会责任行为的认知，也将直接影响企业的社会声誉[11]和市场价值[12]。也就是说，消费者对企业的食品安全行为具有巨大的监督潜能。而目前，我国消费者和农业生产环节、食品企业之间都存在巨大的信息鸿沟，消费者对供应链上游主体的食品安全行为并未充分了解，阻碍了消费者监督作用的发挥。FCP中，企业通过加强与消费者的信息沟通，保障了消费者对食品安全管理的直接参与程度，促使消费者在食品安全管理中发挥应有作用。因此，FCP对企业与消费者间交流的推进值得我国学习和思考。
（3）形成食品安全控制的利益主体主导机制。日本食品行业FCP推动了由加工、流通企业等利益主体主导的食品安全控制机制的形成，政府对企业的食品安全要求迫使企业不敢侵占农民利益，制度调节首先保障了农业生产环节的利益，同时实现了企业食品安全利得与食品安全监督成本的匹配。而目前，我国食品行业仍存在明显的供应链环节利益分配不均现象，以我国奶业产业链为例，从成本投入来看，奶源供应环节、加工环节、流通环节的比例是“7∶2∶1”，而从利润分配来看这三个环节的利润分配比例为“2∶7∶11”[13]。再以北京市猪肉产业链为例，利润在供应链不同主体之间的分配从绝对量上来看，由高到低依次为零售、批发、屠宰、收购和养殖，但是生猪养殖户的成本投入均高于下游各环节主体[14]。加工、流通环节对原奶生产环节、猪肉养殖环节利益的过分挤压也是导致奶农、猪肉养殖户添加有害物质的一个重要原因。
与农业发达国家相比，我国农民专业合作组织在数量、运行效果和带动能力等方面依然存在较大差距[15]。这意味着在未来相当长一段时间内，我国都无法改变生产企业从分散农户购进原料的产业格局。因此，作为获得利益分配相对较多的加工和流通环节，必须付出与高收入相匹配的食品安全控制成本，包括将部分利润转化为对农户的激励成本。也就是说，食品安全控制要靠利益主体来主导。不可否认的是，新的利益分配机制和安全控制机制的形成都要以完备的制度保障作为前提，然而，2011年4月24日，国务院食品安全委员会等九部门联合发布的公告中，仍然将“严厉打击食品非法添加行为，严格规范食品添加剂生产经营使用”作为重点，我国尚未建立完善的供应链利益分配调节机制，去约束企业对农业生产环节的利益挤压行为，在这一方面，日本FCP的做法对我国有重要的启示。
收稿日期：2011－05－05
注释：
① 石屋制果公司是日本北海道著名糕点公司，其主要产品是北海道著名特产“白色恋人”夹心饼干。2007年8月，公司内部职员检举，一部分“白色恋人”夹心饼干的商品食用期限被篡改，延长了一个月，且在生产过程中。原料加热杀菌不够充分，未能达到《食品卫生法》的标准，可能会引起食物中毒。
⑦ “不二家”是日本蛋糕糖果业巨头之一。2007年1月，媒体披露“不二家”公司的一家工厂在2006年10月至11月间，8次使用已过食用期限的牛奶制作奶油泡芙，共有1.6万个问题产品出厂，且公司内部早就知道卫生条件不合格，但为了获得利益，一直试图坚持隐瞒。
③ 吉林大学的刘畅博士在其博士论文《日本食品安全规制研究》中指出，日本的食品安全规制模式包括行政性规制、经济性规制和社会性规制三种。这里提到的经济性规制主要是指食品的生产者、经营者等通过市场价格、信誉、信用、产权、服务水平和消费者购买指数等经济手段进行规制，具有规制动力强和效果持久的特点。
④ 该结论得自于作者与日本生协综合研究所研究人员粟本昭、日本永旺超市集团管理人员藤井滋生的两次访谈。
⑤ 《FCP共通工场监查项目》在整体框架上同时适用于食品生产、批发与物流、零售企业，但个别项目会根据企业类型的不同而有所差异，如“现场从业人员的卫生管理”同时适用于以上三种企业，而“食品加工器具表面清洁度”则仅适用于生产企业。
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