新时期中国农村贫困的特征、扶贫机制及政策调整，本文主要内容关键词为：新时期论文,中国农村论文,贫困论文,特征论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
消除农村贫困，实现城乡协调发展是中国政府的长期奋斗目标，也是构建社会主义和谐社会的重要途径。自20世纪80年代中期以来，中国政府正式承担起帮助贫困人口摆脱贫困的历史责任，专门成立了国务院扶贫开发领导小组，并在省、地、县三级设立相应的政府机构。通过专项资金和项目，进行了政府主导下的有组织、有计划、大规模开发式扶贫实践和努力，先后提出并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》和《农村扶贫开发纲要(2001-2010)》，从而形成政府主导、多部门参与的反贫困模式。这种政府主导的自上而下反贫困模式，其优势可以动员全社会的力量进行扶贫，增强了反贫困的政治性和社会性。但是，这种模式在实践中也暴露出一些突出的问题：第一，在很大程度上忽视了受助者——贫困人口对反贫困的参与作用；第二，弱化了市场机制对贫困地区经济发展的调节作用；第三，中央政府承担了反贫困的主要投入，地方政府承担了反贫困的组织责任。由于二者存在目标的不一致，削弱了农村反贫困的实际效率；第四，政府各部门由于存在职责不清和扶贫资金管理上的分割，极大影响了资金的合力和使用效率的提高；第五，随着农村反贫困政策和措施的推行，现行农村贫困呈现出新的特征。因此，需要根据新时期农村贫困的新特征和反贫困政策存在的问题，及时调整反贫困运行机制，实现反贫困政策上的制度创新。
一、新时期中国农村的贫困现状
1978年以前，中国农村贫困人口总量约为2.5亿人。经过家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革，到1985年农村贫困人口减少到1.25亿人。20世纪80年代以来，中国政府开始大规模扶贫开发和贫困人口能力培育扶贫战略，中国贫困人口由1993年的8000万人下降到2006年的2148万人，中国农村贫困规模和贫困发生率发生了巨大变化，其变化趋势，见图1和图2。
根据2005年绝对贫困人口（绝对贫困人口的标准为低于683元）和低收入人口（低收入人口的标准为低于944元）的计算标准，2005年底，农村绝对贫困人口的数量2365万人，比上年减少245万人，减少9.5%，贫困发生率为2.5%，同比下降0.3个百分点；低收入人口数量为4067万人，比上年减少了910万人，减少18.3%。农村低收入人口占农村总人口的比重为4.3%，同比下降1个百分点。从农村绝对贫困的发生率和农村低收入人口的比重来看，这两方面的数据虽然已下降到很低的水平，但是由于中国农村总人口的基数较大，因而农村绝对贫困人口的规模和农村低收入人口的数量仍然是一个相当大的数字。从中国政府在农村反贫困的成效来看，图1和图2中国农村贫困整体变化趋势和贫困发生率的下降趋势呈明显的水平状态，说明中国政府反贫困政策成效呈递减的趋势，以及中国农村反贫困的难度越来越大。这些情况表明，中国政府在农村反贫困方面依然面临着十分严峻的挑战。
图1 中国农村贫困规模变化整体趋势
资料来源：中国农村贫困监测报告
图2 中国农村贫困发生率变化趋势
资料来源：中国农村贫困监测报告
二、新时期中国农村贫困的特征
进入新世纪以来，在“国家八七扶贫攻坚计划”和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》指导下，农村贫困规模和贫困发生率呈明显下降的趋势。但是，随着反贫困战略的实施，尤其近年来中国政府反贫困所取得的成效呈递减的趋势。这种变化趋势与新时期农村呈现的贫困特征具有密切联系。
（一）从宏观视角上分析，农村贫困人口分布呈总体分散性和局部集中性并存
全国农村贫困发生率虽然降到较低水平，但国家扶贫开发工作重点县贫困发生率仍高达7.1%，而低收入人口比重高达10.8%。农村贫困人口及低收入人口在全国和重点贫困县分布情况（表1）。
从表1分析，可以发现农村贫困人口和低收入人口在重点县所占的比例超过一半以上，如2004年和2005年重点县贫困人口占全国贫困人口的比重分别为61.8%和60.6%，而贫困发生率高于全国平均水平为1.9倍和1.8倍，可见贫困人口和低收入人口很大程度上集中在国家重点贫困县。从农村贫困人口空间分布上来看，贫困人口主要分布在中西部地区，西部地区的贫困发生率明显高于中部和东部地区。中国农村东、中、西的贫困人口规模、贫困发生率及贫困人口呈明显的递增趋势（表2）。
从贫困人口空间分布来看，中国农村贫困人口规模从东到西呈递增的趋势，贫困发生率也呈现出西部最为严重，尤其西部地区农村贫困人口所占比重超过50%。很明显，中国农村贫困人口主要集中在西部地区。从西部地区贫困人口所处的地势、地形来看，贫困人口主要集中于山区和边缘地带。2005年底，山区贫困人口1228万，贫困发生率为5.5%，占农村贫困人口总数的51.9%。从贫困人口的省际分布看，西部省份贫困发生率相对较高，其中，青海贫困发生率在10%以上。内蒙古、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、新疆等7个省区贫困发生率在5%-10%之间。因此，农村贫困人口的分布呈明显的集中性与分散性并存的特征。
（二）从中观视角上分析，贫困地区产业结构和收入结构呈单一性特征
我国贫困地区的经济结构体系具有三个特征：①产业结构单一。第一产业比重高达90%以上，而且种植业约占第一产业的70%。其中，粮食作物约占65%的比重；②生产投资结构不合理。一是生产投资资本不足，人均投资少；二是投资构成不合理，长期投资少；三是产业投资结构不平衡，第一产业投资比重占85%以上；③投入产出的低效率。由于贫困地区产业结构的单一性也决定了其收入结构的相对单一。收入主要来源于家庭第一产业，尤其是种植业。据2005年统计数据，贫困地区人均纯收入中来源于第一产业的比重为61.5%，高于全国平均水平16个百分点。因此，贫困地区产业结构和收入结构的单一性特征，说明农村反贫困的长期性与脱贫的不稳定性并存。
（三）从微观视角上分析，贫困人口家庭负担重和劳动力素质低并存
国家统计局农村社会经济司(2005)调查发现：农村贫困及低收入人口的每个劳动力负担人数为1.6人，高于全国1.4的平均水平。同时，农村贫困和低收入农户中家庭结构为“一对夫妇及三个以上孩子”和“三代同堂”的比重明显高于全国平均水平。在劳动力素质上，贫困和低收入人口中劳动力人均受教育年限分别为6.5年和6.8年，比全国平均水平低1.5年和1.2年；文盲发生率分别为16.8%和14.4%，比全国平均水平高9.9个和7.6个百分点。由于贫困人口的家庭负担重和劳动力素质低，进而导致了贫困人口收入与其他农户收入差距进一步拉大。贫困人口收入上限与全国农民人均收入差距从2001年的1∶3.6上升到2005年的1∶4.8。用五等份分布法，2005年农村居民最高收入的20%占全部农村纯收入的43.6%，而最低收入的20%只占全部收入的6.3%。这些说明，从微观视角上农村贫困人口与其他农户收入差距正在不断扩大，发展性贫困（或者相对贫困）特征凸显。
三、新时期农村扶贫开发机制存在的问题
新时期农村贫困呈现的特征说明，农村扶贫工作具有综合性、复杂化和难度性加大等特征，由此也暴露出了政府在农村扶贫开发政策和机制上所存在的一些问题。
（一）从宏观运行机制上看，农村扶贫开发管理体制和瞄准机制不完善
首先，从农村扶贫开发目标上分析，中央政府与地方政府之间目标不一致。中央政府目标是实现既定脱贫目标，而地方政府更倾向于发展地方经济，增加地方财政收入。实际上，二者在贫困资金使用方面构成了委托代理关系。在信息不对称的情况下，地方政府更倾向于按照自身利益最大化来使用扶贫资金。因而，出现中央政府扶贫资金常被地方政府挪作他用，如发展县办工业、乡镇企业，导致扶贫开发战略偏离了既定方向。学者黄承伟(2001)认为，中央政府与地方政府之间存在目标偏差，但我国扶贫战略却忽视了这一点。
其次，从农村扶贫资金的管理体制上，中央政府的扶贫信贷资金（贴息贷款）管理权隶属于中国农业银行。中国农业银行作为商业机构有自身的商业利益诉求，对扶贫贷款和扶贫项目选择往往会从银行利益出发，但扶贫项目的选择权却在各级扶贫办。这必然带来资金管理权与资金使用选择权以及目标主体的矛盾，而这一矛盾会导致扶贫资金无法及时到位，削弱了政府扶贫资金的运作效率。从扶贫资金使用来看，中国扶贫资金支出包括三大项：一是用于生产性项目投资的扶贫贷款；二是用于改善生产条件项目的以工代赈资金；三是用于提供社会化服务项目的发展基金。国家审计署(2001)通过对592个国家重点扶贫县中央财政资金使用审计表明：地方财政部门用于发工资或其他支出4.4亿元，用于主管部门行政经费、建房购车、公款私存等6.6亿元，用于贫困地区基础设施建设和人力资本投资所占比例较少，严重影响了扶贫资金的使用方向和使用效率。
再次，从农村扶贫目标瞄准机制上，由于扶贫管理体制诸多问题以及以县为单位扶贫开发，实际上造成扶贫资金不能有效惠及贫困人口，而是一部分非贫困人口享受了信贷扶贫资金的好处，这是因为32%的信贷资金以项目形式下达，而且要求抵押或担保，而贫困农户无法满足担保或抵押条件，从而使扶贫瞄准机制出现了较大偏差。
（二）从中观运行机制上看，农村区域性开发扶贫模式有待于完善
改革开放以来，我国推行的制度创新促进经济增长扶贫战略和区域性开发式扶贫模式，极大缓解和减少了农村绝对贫困人口。但是，区域开发式扶贫模式始终不能很好解决瞄准机制的问题。长期以来，区域性瞄准的基本单位都是贫困县。每年中央政府都向这些贫困县拨付扶贫资金，以支持这些地区的经济发展。但是，贫困县的选择过程将直接影响到扶贫资金的使用效率。Park等人(2002)研究表明，一些非经济因素使得贫困县的选择不甚合理。同时，处于贫困县以外的贫困人口，也会因为项目只瞄准贫困县而得不到帮助。从2001年开始，中国政府开始强调瞄准到村，甚至到户，确定了14.8万贫困村，覆盖了大约83%的农村贫困人口（国家统计局农调队，2004）。但由于县一级政府是决定扶贫资金分配的基本单位。因此，县域经济差异贫困标准仍然是贫困瞄准偏差的重要原因。
（三）从微观运行机制上看，农村贫困人口民主参与机制没有建立
政府扶贫可以看作是政府向社会提供公共物品行为，但这种行为必须建立在公共物品需求者的参与机制上，否则，容易造成政府提供公共物品的低效率，甚至提供的公共物品并不是社会所需要的或者贫困者所需要的。农村扶贫的决策和规划程序自上而下，缺乏贫困人口的参与，往往也会出现三种情况：一是扶贫项目不符合贫困户的需求，致使贫困户无法参与或者没有积极性和主动性，导致扶贫资源排斥了真正的贫困人口和家庭；二是项目虽然符合贫困户的需求，但是项目的实施方式不适合农户，最终导致扶贫规划缺乏可持续性；三是信贷扶贫资金的获取需要抵押或担保，排斥了真正需要信贷资金的贫困农户。农村扶贫决策和规划没有建立贫困人口参与机制，造成在扶贫项目的选择、资金分配、投资机制等缺乏贫困人口自身的声音，从而导致参与主体积极性、主动性无法发挥，极大影响了农村扶贫项目和资金使用的效率和效益。
四、新时期中国农村扶贫政策调整的对策建议
在国外的扶贫实践中，发达国家与发展中国家截然不同。发达国家通常的做法是：一方面中央政府采取一系列的政府措施帮助贫困地区开发，另一方面建立福利制度（如社会保险制度和救助制度）保障每个人基本生活条件，如美国对西部和南部地区的开发政策；发展中国家则更多地采取经济增长——直接进攻战略的轨迹来进行反贫困的。国内学者于洋、戴篷军(2004)认为，政府应制定一个综合性的反贫困战略体系以消除贫困。唐海英(2000)认为，农村扶贫机制是一个由社会保险机制、社会服务机制、生态保护机制和心理培育机制等组成的有机系统。借鉴国内外扶贫开发实践和国内专家学者的观点，新时期需要进一步完善中国农村扶贫政策和机制。
（一）从宏观层面上，以科学发展观为指导实现扶贫政策和机制的创新
国内外反贫困实践证明，政府在反贫困中的角色和职能不仅会影响到扶贫绩效，而且会影响到以贫困人口为主体的持久反贫困机制的形成。因而，从宏观层面上，首先必须转变政府在扶贫中的角色和职能，把以政府为主体的反贫困机制转变为政府引导下的贫困人口为主体的反贫困机制。政府在反贫困中的主要职能体现在：制定贫困线标准，准确识别贫困目标群体，并进行贫困监测；制定反贫困战略，保持宏观经济的稳定和持续快速增长，实现财政转移支付；提供公共物品和公共服务，并对贫困人口进行培训等等。
其次，完善扶贫资金管理体制，提高扶贫资金使用效率。中央财政扶贫资金应由国务院扶贫开发领导小组根据各省、自治区贫困人口数量、贫困状况和资金使用效益，统一协调和统筹安排，合理确定资金使用的目标、范围、用途。然后，由省、自治区扶贫开发领导小组根据国家扶贫攻坚总规划、贫困人口分布状况和资源优势，按区域、按产业，统一规划项目并确定扶贫开发项目的优先顺序，分期分批的开发实施。
再次，就扶贫政策的设计来说，应根据不同的贫困群体特征，设计不同的反贫困政策。对于具有自然资源开发优势的地区，应采用利用自然资源优势进行合理开发的扶贫策略；而对于具有劳动力资源优势的地区应采用鼓励劳务输出的扶贫政策；对于缺乏自然资源优势和生存环境恶劣的地区，应采用异地搬迁或者异地开发式扶贫政策。
最后，建立和完善农村社会保障机制。新时期农村贫困的性质和特征说明，过去以经济增长为目标的扶贫方式已经不再适应边缘化的贫困人口，区域性开发式扶贫的效果也呈递减趋势。因此，需要借鉴发达国家的反贫困实践经验，逐步建立和完善农村社会保障体系，构建中国农村反贫困的安全网，它是新时期农村扶贫机制创新的重要着力方向。
（二）从中观层面上，调整和改善农村贫困地区的产业结构
从农村贫困地区的调查资料来看，贫困地区的单一产业结构是导致农户收入低下和无法脱贫的重要原因。要实现贫困人口的真正脱贫，必须改变贫困地区的产业结构，加快贫困地区农业的产业化、工业化进程，拓宽贫困人口的增收渠道。在政府财政、税收、信贷等优惠政策扶持下，发展农副产品加工工业，建设区域性的龙头产业，用公司加农户的方式，推进农业产业化经营，形成产业稳定增长、增收、增资自我良性循环的脱贫机制。
（三）从微观层面上，提高贫困人口素质，形成民主参与式的扶贫机制
在以往的扶贫开发中，扶贫完全是一种政府行为，而贫困人口只是政府扶贫福利的被动接受者，无任何渠道来表达需求意愿。这样，贫困人口的自身积极性和主动性被忽视，容易造成贫困人口“等、靠、要”的思想和行为，无法从根本上消除贫困。因此，从微观层面上来说，政府应一方面重视贫困人口的人力资本投资，加强贫困地区人力资源开发，培养和提高他们参加农业生产、获取资源和参与市场竞争的能力和素质；另一方面应引导贫困人口建立自我服务和自我发展的合作组织，激发贫困人口的主体意识，通过各种渠道使贫困人口参与到影响他们生活的反贫困实践中，使贫困人口成为有效反贫困治理的主体力量，从而才能真正实现贫困人口自我脱贫的战略目标。
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