从美国的外交政策辩论看布什第二任期的政策，本文主要内容关键词为：布什论文,外交政策论文,任期论文,美国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，由于布什政府在国际上推行单边主义政策，特别是发动对伊拉克的战争，引起国际社会普遍对美国外交政策的强烈不满和批评。这种情绪也反映到美国国内对外交政策的激烈争论中。本文将通过分析伊战后美国舆论的一些典型观点来探讨布什政府在第二任期的外交政策。
一、美国舆论对外交政策的辩论
在外交政策辩论中，批评布什政府的文章非常多。如最引人注目的批评当属美国及其欧洲盟国650位外交官和专家学者们的联名公开信。信中称美国以伊拉克战争为中心的对外政策是美国自越战以来最大的政策失误，这一政策破坏了打击极端恐怖分子的事业，并对美国利益产生重大负面影响。麻省理工学院的学者乔姆基斯发表了《布什学说的后果》一文，他写道：“我们这个时代最有威胁性的文件或许就是2002年9月发表的《美国国家安全战略》报告。美国在伊拉克的军事行动已夺走了无数生命，甚至还动摇了国际秩序的基础。 ”美国外交学会副会长林赛和对外政策高级研究员达尔德在一篇合写的文章中概括了布什“外交革命”的3个要素，即“依靠美国单方面行使权力”、“支持先发制人理论”、“采用政权更迭”而摈弃谈判。他们认为美国的错误政策导致许多美国长期以来的盟友如今认为自己所扮演的角色已不再是美国的伙伴， 而是制止美国滥用权力的“刹车”；“如此一来，美国不得不提供90％的兵力、承受90％的人员伤亡和支付90％的经费”[1][2][3]。卡内基国际和平基金会的访问学者朱迪斯将布什的政策与历史上多任美国总统的政策进行比较后针对新保守主义的政策指出：“帝国主义从没有生下过民主。”“与麦金利政府曾经在菲律宾的所作所为一样，布什政府在伊拉克入侵、占领和试图支配一个他们宣称要解放的民族。”[4]
众多前高级官员也反对布什的对外政策。老布什总统的国家安全事务助理斯考克罗夫特在接受英国《金融时报》采访时猛烈抨击小布什政府的外交政策，指责布什在“9·11”恐怖袭击事件后采取蔑视北约和欧洲的行动，最终在伊拉克和阿富汗陷入困境。他说，布什政府采取的“单边主义”政策直接导致美国和欧洲关系恶化[5]。在卡特时期曾担任过这个职务的布热津斯基在CNN的节目中同样批评入侵伊拉克战争“不值得”。
然而，支持布什强硬政策的人也不少，甚至比其更激烈。这股力量的主要成员是新保守主义分子，他们主张政府采取更主动、更进取的对外政策。作为新保守派主力的《华盛顿邮报》专栏作家查尔斯·克劳塞墨十分活跃，积极主张把美国建成21世纪的帝国。他指出：无论是在经济上、技术上、军事上、文化上，自罗马帝国以来没有一个国家能像美国这样强大。《旗帜周刊》的编辑克里斯托尔主张要重建中东，并在全球清除专制者，在必要的时候使用压倒一切的力量对付任何潜在的威胁。《新共和》杂志的高级编辑卡普兰主张美国不仅必须也有能力在世界上推行民主制度，只有这样美国才是安全的。他认为现实主义政策会使美国更多地受到恐怖主义的威胁。
还有其他相当数量的学者支持布什的政策。如极端保守的企业研究所的研究员穆拉维奇克认为，应努力向欧洲盟友和其他人说明我们要如何使用我们的力量，因为联合国根本不可能起到消灭恐怖主义的作用。另一位研究员、朝鲜问题专家尼克尔斯·艾弗斯塔特发表了一篇题为《推翻朝鲜政权》的文章，为美国政府出谋划策。
前高级官员中也有不少人支持布什的政策。著名的外交战略家、以现实主义政策著称的基辛格认为在伊拉克战争决策上，“他们做出的参战决定是基本正确的。”[6] 在克林顿总统任内曾担任过国家安全事务顾问的伯格在布鲁金斯研究所的讲演中同样支持美国的对伊战争，他指出：“我相信我们在伊拉克做的事情是对的。”[7]
二、舆论的倾向性
虽然美国人之间对布什外交政策的看法大相径庭，或批评或支持，但在舆论中还是可以看出一些共同点。
1.一致支持反恐。“9·11”事件后，反恐成为美国人民最关切的问题。美国政府坚持反对恐怖主义的斗争，并把反恐作为首要任务。对此，即便是最激烈批评布什的文章都不持异议。上文提到的林赛的批评文章就指出，美国面临的主要任务是打败恐怖主义、反对武器扩散、促进经济繁荣和保证政治自由。哈佛大学教授、前助理国防部长艾利森强调反对核恐怖，建议作到三不：“不准放任对核武器的控制，不准有雏形核武器，不准有新的核国家”。他认为布什政府在这方面做得还不够[8]。
2.对推翻萨达姆政权的肯定和对伊拉克战争的批评。虽然很多人批评美国的伊拉克战争，但多数并不否认推翻萨达姆的必要性。他们重点反对单边的战争手段，如林赛的文章。他指出，推翻萨达姆政权是1998年以来美国政府的既定政策，并“不是布什政府的创举”。事实上，美国公众对这场战争给予了最大的支持。2003年4月9日，民意支持率高达76％。几乎两年后的今天，在民意调查中仍有48％的人不认为这场战争是个错误。朝鲜战争和越南战争时期的民意支持率都无法与其相比。1952年，美国人对朝战的支持率只有37％；而1971年，美国人对越战的支持率只有28％[9][10]（P109）。实际上，美国的许多盟友同美国一样希望解除萨达姆的武装，甚至把这个专制者赶下台，只是它们不想通过战争手段。如果不是美国公众的这种支持，在美军面临严重伤亡的今天，很难想像美国政府还会让其军队呆在伊拉克。然而，对于这场战争的处理，即便是支持者，也提出了各种各样的批评。如基辛格讲：“他们低估了在处于军事占领下的伊拉克重建一个民主社会的复杂性。”[6] 《国家利益》杂志刊登了弗格森的一篇文章，他在支持伊战的同时指出美国政府犯了7点错误，包括对和平重建计划不周、外交努力互相矛盾、过早把政权转交伊政府等等[11]。
3.主张美国的领导作用。自冷战结束以来，美国领导人多次提出“美国领导下的世界”这一说法。在各种媒体上，有关“美国主导的世界”、“美国世纪”的言辞随处可见。连续10年，美国《时代》周刊的世界年度风云人物都是美国人，而2004年又是争议最多的布什。从2000年布什参加竞选起，他就不断地以不容置疑的口气重申美国要在世界上发挥领导作用。他在2000年就已成为《时代》的风云人物，这是他第二次当选。当选的原因是他“立场坚定、坚持武力手段，改变政治规则以适应他西部牛仔式的领导风格，并说服大部分选民他值得在白宫再待4年”。 布什自己认为他能再次赢得选票“应该归功于他的对外政策和在阿富汗和伊拉克发动的战争。”《时代》周刊执行主编吉姆·凯利说：“即使是那些没有给布什投票的人也不得不承认，他确实是过去50年来最具影响力的总统之一。”[12] 无疑，多数美国人喜欢美国继续领导世界。支持伊战的伯格强调“美国必须坚定不移地进行领导。”[7] 而反对伊战的林赛在其文中也指出：“为了迎接我们现在所面对的挑战，我们今天的任务就是使用我们的力量和领导权来塑造国际机制与合作。”[3]
4.强调不能完全靠单边主义。许多美国人，无论是布什政策的支持者或反对者，都指责布什政府奉行单边主义，破坏了与盟国的关系。纽约大学国际合作中心主任福尔曼2002年出版的《多边主义与美国外交》一书中指出单边主义既不明智也无法持久。伯格批评说：布什的政策使“我们削弱了长期的结盟关系。”[7] 林赛同样指出要想成功地迎对重大挑战，美国就“只有与其他国家进行积极合作”[3]。艾利森指出：“美国无法通过单边行动来承担并坚持反对核恐怖的斗争。”“华盛顿有时可能仍然需要采取单边行动。但美国不能靠吓唬别人，让它们采取所有必要的措施。成功的反恐需要多边的情报和加强当地警察力量。”[9][10]（P111）弗格森从历史的角度指出：“近代帝国主义历史留下的一个最显著的教训是帝国不能仅靠威胁进行统治。它首先要具备在所有臣民眼中和在所有其他大国眼中的合法性。”[11]
虽然单边主义的政策遭到普遍的批评，但一些文章也指出单边主义并不是布什的创造，美国在必要时候不得不采用单边行动。如弗吉尼亚大学的莱弗勒教授一方面批评布什的单边和先发制人行动会强化对美国的不满和“培育更多的恐怖主义分子”；另一方面也指出：单边主义不是新东西，许多美国前总统也不排斥单边主义，美国在越南和在第三世界许多地方的行动都是单边主义的，“克林顿政府就预见到要单方面地、甚至是先发制人地使用军事力量。”早在1995年6月，克林顿就签署了总统第39号令。从其公开的内容看，总统同意采用先发制人的手段来对付恐怖主义。克林顿的国家安全委员会指出：“我们将采取我们必须采取的行动来保卫这些（关键性的国家）利益。这可能涉及在必要的或适当的地方使用军事力量，包括单边的行动。”[13]
5.关心的外交重点是伊拉克、伊朗和朝鲜。在整体讨论布什政府外交政策的文章中，主要援引的问题包括伊拉克战争、伊朗和北朝鲜的核计划、阿以冲突，以及与欧洲盟国的关系，对其他地区或国家很少涉及。克林顿时期负责中东事务的助理国务卿指出：对布什第二任来说，伊拉克、伊朗和阿以冲突是最有希望成为“和平、稳定和民主的外交政策遗产的问题”，但也是最有可能导致动荡、流血和战争的地方。布鲁金斯研究所高级研究员戈登讲，“在限制伊朗和北朝鲜的核野心这两个关键问题上，没有较好的军事选择，需要同盟友合作”[14]。美国外交学会2003年的民意测验也表明美国人最关心的国际问题是北朝鲜和伊朗的核问题、伊拉克的和平问题与中东问题。3/4的人认为在这些问题上美国应与盟友及联合国合作。
总之，批评布什外交政策的声音虽然很响亮，但从整体上看美国民众基本上认可布什的对外政策。根据2005年1月初盖洛普民意测验的结果，对他的外交政策、反恐政策和伊拉克现状表示满意的人分别为58％、65％和53％。从以往相关民意测验的结果测算，4年内对布什第一任期工作平均满意程度为62％。布什成为近几十年来美国总统中获取认可率最高者之一，超过里根、老布什和前任克林顿。虽然多数人认为他没有完成总统任期的全部目标，但他在反恐方面做出了卓越的成绩，改善了美国的军事安全[15]。去年美国选民再度选举他为总统也是一个明证。
三、布什对外交政策的调整
美国总统布什成功连任后，根据一些迹象美国内外的舆论一度普遍认为，布什新内阁在制定和执行对外政策方面将比过去更为强硬。11月，鲍威尔对英国《财经周刊》也讲：布什会继续推行进攻性的外交政策[16]。但另一些人则有不同的看法。 在共和党政府中任职多年的哈尔帕指出：布什在许多重大问题上可能重心倾向于新保守主义，但这不意味着他不会对一些政策进行重新评估和调整，因为他可能希望留下的遗产是在中东培育民主与实现和平，而不是挑起世界大战[17]。作为民主党思想库的布鲁金斯研究所的学者们在2004年11月的一次研讨会上基本认为布什第二任期不会对外交政策作出重大改变，但会采取措施改善同欧洲的关系，而欧洲也会接纳布什，因为美欧具有共同的利益和相互间的需要。在伊拉克，布什政府会采取一系列稳定形势的措施，加强对伊安全力量的培训，逐步落实重建，“最终实现选举和民主化”[18]。克林顿时期的助理国防部长约瑟夫·奈则认为“会有重大的不同”。例如在伊朗和朝鲜问题上，布什会采取多边的方法，入侵这两个国家的可能性微乎其微，但不排除袭击核设施[17]。
实际上，从竞选开始，布什就已注意对外交政策的调整。他在同克里的辩论中没有表现出更强硬的态度。二人的政策主张没有根本性的差异，只是策略的不同。如布什宣称他仍将坚定不移地推进美国的全球反恐行动，同时在中东和其他地区继续建设自由社会的努力。克里也谈反恐，但强调推进当地政府的“民主化”不应成为对外政策的着眼点，白宫应更多将自己的目标放在保护美国国家安全不受损害这个最重要的问题上。在以色列和巴勒斯坦问题上，布什支持沙龙从加沙地带单方面撒军，克里主张重启部分路线图计划，建立巴方也能接受的安全基准。在朝鲜半岛问题上，布什主张进行更多六方会谈，反对双边会谈，并从韩国撤出12500美军官兵。克里愿意进行双边会谈，反对从韩国撤出美军。
布什当时的态度无疑是在争取舆论。而在他当选之后，尽管选票不再重要，但舆论的批评和建议仍然是他不得不考虑的实际问题，因为他面临着严峻的外交困境：美国在伊拉克驻军135000人，伤亡不断；美国还要继续同以本·拉登为代表的恐怖主义势力进行斗争；美国要防止伊朗和北朝鲜获得核武器；美国要抓紧时机解决以巴问题，避免发生新一轮的冲突等等，而美国政府解决这些棘手问题的能力有限：财政预算高额赤字、大量军队已驻伊、同盟国关系紧张等。在布什第一任初期担任国务院政策计划司司长、现任对外关系委员会主席的哈斯指出：极少有美国总统在一个时期内要面对如此众多的挑战[14]。作为一个政治家，布什总统会期望给后人留下一些令人称赞的业绩。为此，他必须设法扩大自身力量，其中包括舆论的支持和盟友的合作。正如莱弗勒教授所说：“如果美国想形成真正有效的大战略，它就必须重新平衡它的目标与手段”，而不能“醉心于道德清白和受制于巨大的军事力量”[13]。美国卡托研究所外交室主任普雷贝尔认为美国在对外政策中应该采取现实主义的态度。现实主义既希望有一个更自由的世界，又充分认识美国力量的局限性。当前的美国对外政策不仅超出了美国的能力，而且使世界上越来越多的人与美国离心离德[19]。
从布什总统近期的表现看，他显然在努力接近公众对他的要求。一方面，他坚持高举民主自由和反恐的大旗，强调美国的领导作用。如他在发表国情咨文称：美国“要承担世界领导责任”，“以扩张民主和自由来对付恐怖邪恶分子”[20]。据报道，他的这番话在议会获得最响亮的掌声。另一方面，他在进行适当调整。可以看到的变化有以下3点。
1.主动改善同盟友的关系
布什会加强与欧洲及其他地区盟友合作，尤其是努力修补在第一任期中遭到伤害的与欧洲多数盟国的关系。在就职演说中，布什承认美国影响力不是无限的，他向盟友发出了和解的呼吁：“我们珍视你们的友谊，我们有赖于你们的建议，我们依靠你们的帮助。”[21] 赖斯在参议院任命听证会上阐述美国外交的任务时也强调与民主国家的团结和国际体系的重要性。她还具体提出要依靠欧盟，在亚太要依靠日本、韩国和澳大利亚。她上任后马上访问欧洲。她在巴黎政治学院演讲时说，美国要和欧洲共同努力，为美欧关系和跨大西洋联盟“开启新的篇章”。在访问德国、北大西洋公约组织总部和欧洲联盟总部时，赖斯也表示美国支持欧洲在中东问题和伊朗核问题上的外交努力[22]。于是，两年前极力反对美国攻打伊拉克的法国和德国也相应地作出了友好姿态。法国总统希拉克表示，法国重视法美合作和跨大西洋伙伴关系。德总理施罗德也表示，德愿意抛开以往的纠纷，有条件地参与伊拉克的重建工作。
2.争取国际合作解决核威胁问题
目前美国最担心威胁其利益的国家是伊朗和北朝鲜，因为这两个国家都被认为最接近拥有核武器，而且伊朗被认为与恐怖主义分子有紧密联系。布什曾指出：“首要任务是不让恐怖分子得到大规模杀伤性武器”[23]。虽然赖斯在参议院听证会上称它们为暴政前哨， 但布什在此次发表的国情咨文却没有像过去那样使用“邪恶轴心”、“先发制人”等刺激字眼，语气温和了一些。针对伊朗问题，布什指出：“伊朗当前仍然是世界上支持恐怖的主要国家，一面谋求核武器，一面剥夺本国人民追求并应当享有的自由。我们正在与欧洲盟友共同努力，向伊朗政权表明，它必须放弃浓缩铀项目和提炼钚的活动，并停止对恐怖的支持。”赖斯在1月29日出版的《费加罗杂志》发表的一篇访谈中说，美国认为解决伊朗核问题最重要的因素是必须有办法检查伊朗方面的实际行动。她说：“如果伊朗方面不遵守诺言，国际社会将在联合国安理会解决这一问题。”针对美国是否会对伊朗使用武力的问题，赖斯回答说，她相信这一问题是可以通过外交途径解决的。针对朝鲜问题，布什更是简单地表示“我们正在同亚洲有关政府密切合作，说服北韩放弃核野心。”当2月10日朝鲜宣布已拥有核力量之后，美国仍是坚持要召开六方会谈，不同意单独与朝鲜对话。一位重要官员曾表示：由于国内外对美国政府奉行单边主义的批评，美国现在格外需要这种多边形式来处理国际问题。从这些话语中看，美国会争取欧盟和有关国际组织的合作来处理伊朗的核问题，同时借助六方会谈的多边外交来约束朝鲜。布什正努力扭转人们对他崇尚武力和奉行单边主义的印象。
3.积极促进中东和伊拉克的和平稳定
布什坚持对大中东进行民主改造，但他表示“这未必先要使用武力”，“美国将不会把我们自己模式的政府强加给那些不愿意接纳的人们”，“美国的目标是帮助别人找到自己的声音，争取他们自己的自由，采取他们自己的方式”[21]。在国情咨文中，他再次作同样表示， 他还说“我们将同这个地区的朋友们一道反对共同的恐怖主义威胁，同时我们鼓励高标准的自由。”[20] 布什力图向中东、世界人民表示，美不会用武力推行民主，扭转人们对美发动伊拉克战争的负面看法。
与此同时，美国会更实际地处理伊拉克的重建工作。早在2003年，作为当时的国家安全事务副顾问、今天的国家安全事务顾问的哈德利就意识到这场战争是个耗资巨大、时间漫长的“帝国的选择”。美国将争取国际合作，继续协助伊人完成新政权组建、培训本地安全人员，并随时进行政策和措施的调整，坚持完成在伊的重建工作。在此之前，美军不会轻易撤出。对此，国情咨文做了策略性表态：“我们不会人为地确定一个撤离伊拉克的时间表，因为那样会给恐怖主义分子壮胆，让他们以为他们可以坐等我们离开。”[20] 布什在国情咨文中再度承诺促成中东和平进程：“为了促进巴勒斯坦民主，我将要求国会拨款3.5亿美元，支持巴勒斯坦的政治、经济和安全改革。”2月初，赖斯完成她的中东之行后，授命美国派驻巴勒斯坦和以色列地区的“高级安全协调人员”、美国陆军上将沃德推动和平工作，结束巴以之间长达53个月的暴力冲突。赖斯也宣布白宫将同巴勒斯坦、以色列和约旦举行高峰会议。布什肯定想抓住目前的时机，与各方合作，力促巴以双方依据国际社会为落实巴勒斯坦立国的计划而拟定的“路线图”前进，争取取得政治和解的成果。
布鲁金斯研究所戈登研究员认为：“布什说的事情就是他要做的事情。”[14] 布什身边一位国安会官员也曾介绍说：布什是个言行一致的人。可预期，布什在第二任初期会尽量采取多边合作态度。但要指出的是，这种策略上调整并不表明布什政府改变对强权政治的信奉。如果多边外交久不见效，核威胁日益增大，美国的领导地位受到挑战，布什政府仍有可能采取激烈的单边行动。
值得注意的是，在美国这场对外交政策的辩论中，对华政策不是重点。2004年总统竞选期间，对华政策也没有成为辩论的主题。布什2005年的国情咨文中同样未提到中国。这表明美国当前的对华政策基本上得到民主、共和两党的认可，也得到多数公众的认同，而无需额外说明。在目前的情况下，布什调整对外政策需要中国的配合，特别是在六方会谈问题上；布什在处理一些重大问题时也需要国际影响日益增大的中国的合作；在稳定台湾海峡形势和避免出现危机的问题上，美国同中国有相近的利益。这些都是影响美国对华政策的利好因素。为了进一步加强与中国的关系，布什在2月初派国安会亚太事务主任格林访华，递交总统给中国领导人的亲笔信，并与中国高级官员会谈。美方对会谈结果表示满意。正如赖斯在参议院的答辩中所说的：虽然美中两国在价值观方面差距很大，但我们正在建立基于共同利益之上的“坦诚、合作与建设性的双边关系”[24]。
从以上分析可以看出，这场辩论一方面有很多争议点，另一方面在一些共同点上公众态度是有利于布什政策的。因此在新一任期，布什会继续加强公众支持的政策内容，同时努力调整政策以减少遭受批评的内容。