【摘 要】以大运新城综合发展规划为例，从多规合一的视角出发，总结综合发展规划创新与经验，探索未来综合发展规划编制模式，以及有效实施机制与路径。
【关键词】综合发展规划；多规合一；编制模式；实施路径
综合发展规划是贯彻中央“多规合一”精神，不同于发改、规划、国土等部门现行规划编制体系的一种新规划类型。大运新城作为深圳市重点开发建设区域之一，于2013年底开展《大运新城综合发展规划》（下称大运综合发展规划）编制工作，目前已基本完成。本次研究以大运新城综合发展规划为例，从多规合一的视角出发，总结综合发展规划创新经验与问题，探索未来综合发展规划编制模式以及有效实施机制与路径。
1.大运新城综合发展规划编制模式的探索
1.1规划编制模式
大运综合发展规划编制以空间规划为基础，综合规划为导向，“规划统筹、多规合一”为目标，同步开展交通、产业、市政等多个专题规划研究，统一委托、同时编制、实时对接，强调多专业、多部门、多领域的无缝衔接，实现政府、城市公众、市场等多方的利益平衡。编制过程中对“多规合一”工作进行了有效的探索，是推进大运地区“多规合一”工作的重要手段与平台。
1.2规划编制内容
（1）从“谋划、策划”到“规划、计划”的全过程行动规划
综合发展规划以大运新城现有体育场馆优势资源为基础，以后大运时代发展趋势为契机，强调对原有功能的优化、新功能的植入，新产业的集聚、特色化城区的营造，以综合、统筹的思路实现大运新城从“谋划、策划”到“规划、计划”的全过程行动规划：
谋划：分析经济发展趋势、创新要素对城市发展影响力的变化，提出由体育新城转变为创新创智城区的新思路，强化大运新城“创新创智”的竞争优势，打造以国际教育为核心、创新产业为主导的国际大学新城，形成差异化、多职能发展的新城定位，谋划后大运时代“国际大学新城、魅力创新高地”的蓝图。
策划：分析世界先进国际化大学城区的发展，为蓝图实现策划不同城市职能。大运综合发展规划提出以“国际大学城”为后大运时代城市发展定位，以及打造国际化高等教育基地、区域性创新产业平台、国际化高端文体中心及特色化综合服务城区四大城市职能，策划城市发展着力点。
规划：为保证城市建设实现城区四大职能目标，以空间规划为主体，综合统筹用地、空间、配套、环境、交通等要素，落实各项策划内容。
规划提出“一核两轴六片区”的功能结构，依托国际高校、科研机构，打造智慧源泉与产业引擎，依托大运场馆、大运公园，塑造活动基地与服务极核，构建文体中心、活力中心双中心互动的核心，以龙翔大道形成龙岗中心城一体化发展的区域功能轴、以龙飞大道形成大运新城片区功能轴串联由北至南北部创新产业片区、北部综合服务片区、中部高端产业片区、南部综合服务片区、南部产业拓展片区、西部生态休闲片区六大片区。
计划：把握大运知识新城自身发展特点、策划重大项目落地，明确项目落地的空间保障、开发模式、资金筹措等实施路径，强化新城建设的可操作性。为更快更优实现大运新城新发展，按照近、中、远分期，分国际高等教育基地建设、区域性创新产业平台打造、特色化综合服务城区构建、综合交通建设、基础提升行动五方面推进大运国际大学城建设，形成项目清单列入实施计划。
（2）多专业融合的规划
创新“1+N”规划编制体系，综合发展规划编制中，充分结合各专业意见，结合产业、交通等发展需要进行用地空间布局，打造多层次产业、配套空间，形成完善交通体系、公共交通和慢行出行系统，以低碳建设为宗旨，形成星罗棋布、形式多样的城市开放空间。最终形成了以规划专业为主线，集合了产业、交通、公共空间系统规划和核心区立体空间控制导则、市政、低碳建设实施指引等多专业多角度的论证成果，形成向多方面衔接、技术论证切实可行的规划内容，为下一步规划实施打下了良好的基础。
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1.3规划编制方法
（1）沟通协调机制
“1+N”规划体系中，交通、产业、市政等多个专题规划研究采用统一委托、同时编制、实时对接的方式，强调多专业、多部门、多领域的无缝衔接，实现政府、城市公众、市场等多方的利益平衡。通过建立专家工作坊，编制过程中，以行动和编制单位为主体，面对规划中各项内容的实施可行性，主动与区各行政部门协调，积极征求专家及第三方设计院等多方意见与建议，形成良好沟通机制。
（2）动态编制机制
采用边规划、边实施的编制机制。对编制过程中，面向实施的实际问题进行论证分析，并在整体目标框架的体系下，就规划面临的实际开发阶段建设问题，有计划地提出针对性的策略与具体行动项目，确保一定时期内各项实施的落地，以实现真正有效统筹片区发展。
2.综合发展规划实施机制的问题与建议
2.1规划实施困境
综合发展规划的执行与实施仍需借助其他法定规划调整为抓手，综合发展规划的实用性大打折扣；规划调整与建设项目存在互为前置、来回调整、串联审批等流程复杂问题，导致项目落地困难，行政效率低下；部门多头管理，信息共享不足。投资建设信息不透明，分别涉及发改、国土、规划等多个部门分头管理，不能实现在一个平台上查阅一致的信息。
2.2实施问题分析
通过对现有体制、体系研究，认为综合发展规划难以实施根源如下：一是规划实施的复杂性。作为多部门协调运作的工作，单一部门很难有效推进规划实施，而综合发展规划法定定位的不明确，需要借助其他相关批文、法定规划为抓手，规划实施过程冗长，效果大打折扣；二是规划实施涉及部门的有限理性。现行行政制度下，涉及部门由于职责所限，处理事务只对职责负责，而不对结果负责；三是规划实施各方信息不对称。各部门间信息未达成共享机制，容易导致行动对结果的偏离。
2.3综合发展规划实施机制的改革建议
（1）确定综合发展规划定位，推进相关立法工作。
明确综合发展规划作为指导地区发展全面性的“一本规划”、在相当长一段时期内地区开发执行的“一张蓝图”。综合发展规划作为以空间规划为基础，综合规划为导向，“规划统筹、多规合一”为目标的规划，是下层次规划的重要依据，未来片区交通发展、城市更新等均应以此为依据，因此，为保证下层次规划的落实，应当积极通过立法明确其法律地位。建议将其作为指导总体规划阶段规划编制的法定规划，融入现有规划编制体系中，按照综合发展规划研究范围，作为总体规划、近期建设规划、分区规划的编制依据。
（2）搭建统一平台，完善操作数据库
所有的规划执行需要围绕项目规划和计划展开，需要涉及相关部门进行审议，基于规划、国土、测绘等部门完善、统一、动态的信息化基础数据，以信息化、智能化系统建设技术手段支持，以专业化技术团队支撑，建立并联审批平台。
（3）形成领导牵头，部门参与的工作小组。
参照国内其他城市案例，部分城市由市政府成立专门的规划审批委员会，以总规划师、总建筑师搭建的专业技术平台为信息中心，对重新组建的规编委编制的三规内容与各实施主体进行相互间反馈信息，并完成技术融合。建立由市政府领导牵头，规划、发改、国土等多个部门共同参与的“多规合一”工作小组和专家顾问团，对综合发展类规划进行广泛的意见征求，可最大限度保证规划的科学全面合理，并保证在编制阶段各部门提前告知和参与，以减少部门间信息不对称的产生。
（4）简政放权、优化审批
建议政府投资类项目结合《关于印发深圳市政府投资项目并联审批实施方案的通知》内容进行优化，针对单个项目形成编制审批流程及建设审批流程，通过优化流程，预计可将单个项目建设准备时间可控制在1年之内，与一般重大项目2~3年的前期准备时间相比，可节省1~2年时间，实现行政审批效能提速50%以上。
3.结语
综合发展规划作为贯彻中央“多规合一”精神，指导城市重点地区发展的纲领性规划，建立针对综合发展规划的一整套编制与实施路径，对实现新时期地区发展目标、城市土地合理利用、产业发展布局优化，配套设施完善先行具有重要意义。从“多规合一”视角，研究综合发展规划的编制模式与实施路径，明确综合发展规划法定定位是实现综合发展规划有效实施的首要任务，实施主体及其工作方式的改革，促进规划实施平台的建立，将有益于综合发展规划更快更好实施。
论文作者:张恒
论文发表刊物:《低碳地产》2016年9月第18期
论文发表时间:2016/11/18
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