重构农村社区性集体经济组织明晰其产权关系，本文主要内容关键词为：集体经济论文,明晰论文,重构论文,产权论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
我国目前现存的农村社区性集体经济组织经历了一个复杂的演变过程，曾历经初级农业合作社、高级农业合作社和“三级所有，队为基础”的人民公社体制。在人民公社解体的同时，农村恢复了乡、村体制。从法律上，乡、村是行政组织而不是集体经济组织，不可能成为集体所有权的主体。为解决这一问题，目前广泛建立于社区性集体经济组织，其名称较多，如经济联合社、公司、集团公司，等等。按社区范围不同，可分为乡（镇）集体经济组织（不包括建制镇，以下简称乡集体经济组织）和村集体经济组织。它们拥有与其成员财产相分离的集体所有的财产，构成集体所有权的客体。其中，村集体经济组织的财产一般以土地为主，以集体所有土地为基础和主要纽带设立。当然，这并不排除一些发达地区农村其它财产价值超过土地。由于行政区划范围内土地主要分属各村集体经济组织所有，乡集体经济组织的财产主要是原人民公社直接所有的土地和乡集体企业（由原社办企业演变和发展而来）财产（其中后者占多数），这是乡集体经济组织设立的基础和主要纽带。
必须指出，并不是所有的行政村都设有村集体经济组织，更不是所有的乡都设立了乡集体经济组织。在未设立社区性集体经济组织的地方，村集体经济由村委会管理，乡集体企业则由乡政府（通过其职能部门如经委、工交办公室）管理。这一模式很明显是仿效国家对国有经济的管理模式建立的，而这种仿效的模式本身就不合理，其弊端已达成共识并正在改革，所以这种仿效更混淆集体经济与国有经济的界限，其不合理性自不待言。在本文要讨论的产权关系方面存在的问题则显然是没有人格化主体而造成产权关系不确定。即使已设立乡、村集体经济组织，由于对其性质和地位不清楚，加之产权关系演变过程复杂，其产权关系也不明晰确定，这主要表现在两个方面。
首先，取得社区性集体经济组织成员的资格不明确。由此而造成构成社区性集体经济组织这个人格化主体的成员不确定，成员享有哪些权利，如何实现这些权利，如何形成这个人格化主体的意志也不确定。目前，只要具有该社区农村户籍，达到法定年龄，则当然成为该社区集体经济组织成员。这里年龄不说明什么问题，其实标准只有非经济因素的户籍。当然，在目前户籍管理制度很严格、社区成员缺乏流动的条件下，用户籍作标准是简单方便的。但即使这种户籍管理制度完全合理并永远不变，成员永远缺乏流动，不揭示出其背后的经济因素也不能说是科学的。不确定一个或一组经济因素的标准，资格天然取得，权利不易确定，必然导致成员权利义务观念淡化，难以形成代表全体成员的集体经济组织这个人格化主体的意志，而易被少数人的意志所代替。同时，也容易使社区性集体经济组织形成一个封闭系统，阻碍成员及与成员有关的其它生产要素流动，市场对生产要素的配置机制在此无能为力。其中对成员这种生产要素流动的阻碍主要有两个方面。一是成员农转非。在目前工农差别、城乡差别比较大的情况下，成员农转非可获得较高比较利益，可忽略或放弃其在集体经济组织中的既得利益。在将来差距缩小时，这一矛盾将普遍突出并尖锐化，目前一些城市郊区已暴露出这一问题。城市郊区由于城乡结合部的地理优势等因素经济发达，国家征用集体土地一方面要给予补偿，同时又要安排一部分成员农转非，这样未农转非成员的人均集体积累就快速增长，人均收入也快速提高，最后达到成员农转非不再获得比较利益的情况下，成员就放弃其在集体经济组织中的既得利益。二是阻碍一个社区集体经济组织成员向另一个集体经济组织流动。这主要是人均集体积累较高的集体经济组织成员不愿向人均集体积累较低的集体经济组织流动，人均集体积累较高的集体经济组织也不愿接受其他集体经济组织（不管其人均集体积累高低）成员加入本集体经济组织，这从大的方面讲与市场经济要求相违背，从小的方面讲也易导致社区集体经济组织成员内部通婚，复杂的婚姻关系不利于优生优育，也不利于长远发展和管理。
其次是乡村集体经济在发展和运行过程中在一些模糊认识支配下的做法导致了其产权关系不明晰。主要表现在四个方面。一是土地集体所有权在经济上的实现模糊。相当多数乡村集体企业的土地都属无偿使用，不支付代价，不计入成本，也不计量增值。二是有些乡村集体企业是由乡政府、村委会出面贷款或投资创建，在财产关系上存在严重的政企不分，资产归属关系模糊。三是在某些以承包等方式经营的乡村集体企业中有一部分企业收入转变为个人收入（是否合法往往难以确定）并资产化，导致资产归属关系模糊。四是相当多数的乡村集体企业对无形资产（工业产权、企业信誉等）未予重视，在企业演变过程中未加评估导致其处于模糊状态。
二
事实上，导致社区性集体经济组织和乡村集体企业产权关系不确定不明晰的深层原因是集体所有权的客体不可分割这一传统结论，要重构农村社区性集体经济组织，确定明晰其产权关系就不可避免地要重新认识这一传统结论。
对集体所有权的客体是否可分割的问题，理论界存在两种截然相反的主张。一种主张认为，客体的不可分割性是集体所有权的基本特征之一。我国有关集体经济组织的立法采取了这一观点。另一种主张认为，集体所有权的客体是可以分割的，但主要是指当集体经济组织解散或终止时，其公共积累或剩余财产应在组织成员中分配（这里只考虑其尚有公共积累或剩余财产这一种情况是不全面的，而且对先退出这一集体经济组织的成员是不公平的。其实还有解散或终止时资不抵债的情况，这对后加入和尚留在该经济组织的成员不公平）。笔者认为，集体所有权的客体是可以分割的，而且这种可分割性不是只在集体经济组织解散或终止时才表现出来，而是始终表现出来。
事实上，集体所有权作为一种独立的所有权形式，产生于合作制的产权结构，带有浓厚的合作社所有权痕迹，是一种过渡性的公有权形式。一方面，与国家所有权相比，集体所有权表现的是一种初级形式的公有制。另一方面，由于是从个人所有权转变而来，集体所有权不可避免地具有个人所有权的某些因素。
针对我国农村产权关系不确定不明晰的现实，一些学者提出实行土地私有化或土地使用权永久化，主张进行第二次土改，然后在小农经济基础上重走合作化道路。笔者认为，这是不足取的，是一种矫枉过正。这实际上超出了经济改革的范围，违背基本社会制度，在实践上也会产生农民把土地作为保障手段的永久化和把土地作为财产增殖手段的永久化两个问题，这两个问题对日本、台湾等国家和地区的经济发展都带来了不利影响。特别是由于我国地少人多，细小分散的土地私有制或使用权永久是不稳定的，一定会走向兼并和集中。在除土地以外的其它生产资料不足以容纳失去土地所有权或土地使用权的农民之前，则会产生两极分化。
根据我国目前农村生产力发展水平，社区性集体经济组织确实应该具有比较浓厚的合作社色彩，或者说更接近于合作经济组织，甚至也可以叫作合作经济组织（必须强调，合作经济组织与集体经济组织在理论上有本质区别，前者是私有经济，后者是公有经济，混淆二者界限是错误的），这也是本文重构农村社区性集体经济组织的出发点之一。
我国农村土地已经实行集体所有。农户拥有30年以上的使用权且已经取得独立经营者地位，这些现实与集体所有权可分割的原则并不矛盾，应该是在这一原则下重构农村社区性集体经济组织的基础。
三
综上所述，我国农村社区性集体经济组织应当是带有浓厚合作经济组织色彩的集体经济组织，其所有权在客体原则上是可分的。土地集体所有是其集体经济组织性质的基础和标志，但这种土地集体所有又以组织成员拥有长期使用权并可对这种长期使用权继承和有偿转让为特征。除土地以外的其它集体财产则在价值上划分为股份，量化到成员名下由成员所有，但原则上只有该集体经济组织成员才能拥有。
这样，我国农村社区性集体经济组织应分为两种性质、三个部分。第一种性质的社区性集体经济组织是以土地为基本生产资料的农业集体经济组织。它是一个一般意义上的企业，是一个以集体所有的土地为主要纽带的独立经济实体，以土地为主要生产资料，从事农业生产经营活动，在其内部实行家庭联产承包责任制，成员拥有土地30年的使用权，可以继承，可以转让，使用期满续订合同。成员进入农业集体经济组织以取得（一般应是有偿）该农业集体经济组织一定数量的土地使用权为条件。国家征用土地时向该集体经济组织和拥有使用权的成员补偿，失去使用权的成员可以用获得的补偿从事其他生产经营。最后的土地被征用时，该农业集体经济组织就终止。这同时也是第一部分。第二种性质是目前非农产业为主的村和乡集体经济，它以集体所有的财产为基础。根据目前现实，可将其分为两部分，一部分是以村集体经济为基础组建的村集体经济组织，权称为第二部分；另一部分是以乡集体经济为基础组建的乡集体经济组织，权称为第三部分。这两部分将逐步失去社区性集体经济组织性质，成为开放的现代企业。但根据目前村、乡集体经济发展实际情况，将其大多数立即按现代企业制度改造为投资控股公司并不现实。应当组建和重构社区性集体经济组织由此而逐步过渡。
首先应以第一部分和第二部分组建村集体经济组织。在没有村集体企业，即习惯上所说的“空壳村”，村集体经济组织就是农业集体经济组织，在有村集体企业时，则应组建村集体经济组织，作为各集体企业财产的人格化主体，各集体企业财产经核定评估后划分为股份，量化到现有成员名下，归其所有，这些集体企业包括直接为农业集体经济组织产前、产后、产中服务的企业。
其次以第三部分组建乡集体经济组织作为乡集体企业财产的人格化主体。这个乡集体经济组织是一种特殊企业，它不从事具体的生产经营活动，专门经营社区集体企业，其发展前景是投资控股公司，而且应该在村集体经济组织之前改造为投资控股公司。
在组建村集体经济组织的过程中，应搞清楚以下几方面的问题。
（一）取得社区性集体经济组织成员资格和退出该集体经济组织
目前应在重新核定集体经济组织财产的基础上，划分股份量化到现有成员名下，今后应要求其成员至少认购其中一股。当然，在农村集体经济组织仅从事农业生产经营，没有村办集体企业时，不需要这样做。同时，还必须坚持自愿原则，成员退出集体经济组织时，应退还其股金的一部分或全部。换句话说，集体经济组织成员不认购股份，当然不享受按资分配，但仍可参加劳动，享受按劳分配。这样，按资分配和按劳分配分开，就不妨碍成员流动，成员不遵守劳动纪律时，可以将其辞退，但仍保留其按资分配资格。
（二）社区性集体经济组织成员与该组织财产之间的关系
社区性集体经济组织的财产即集体所有权的客体包括该组织的全部财产，其实体为集体所有，但在价值上分成股份，量化到成员名下。股份原则上不能自由转让，但退出组织（包括死亡）时可以退还股金一部分或全部。由法律规定按资分配的比例上限和下限，在章程中规定具体比例，按资分配盈余，承担亏损，余下的按劳分配。严格地讲，劳动投入是一种成本，是否成员均可投入，这里照顾习惯，沿用按劳分配的提法，但应指出成员和非成员的劳动量应按同一尺度划定。
（三）社区性集体经济组织成员权利的实现
在这里拟提出一个终极（集体）所有者的概念，这一概念类似于公司制度中终极所有者的概念，其不同之处在于，社区性集体经济组织成员对集体经济组织财产是集体所有而不是公司制度中股东对公司财产的按份共有，因为社区性集体经济组织集体所有的土地不易在价值上量化到成员名下，而且实行的是一人一票制，而不是一股一票制。
组织的最高权力机构为成员（代表）大会。一般而言，村集体经济组织是成员大会，乡集体经济组织则宜是成员代表大会，由其确定章程和领导机构负责人。总之，大会的权力跟公司制度下股东大会权力类似，领导机构同代表大会关系也类似董事会同股东大会关系。
（四）社区性集体经济组织同乡村集体企业的关系
乡村集体企业多数由原社队企业演变而来，其产权关系经历了复杂的演变过程。村集体企业可看成是村集体经济组织投资举办的企业，村集体经济组织这一人格化主体应根据其成员的总体意愿享有业主产权。乡集体企业应看成是乡集体经济组织而不是乡政府投资举办的企业，这一点需改革现有体制。人民公社解体后，原社办企业实际成为乡政府企业，乡政府对乡集体企业关系无异于国家对国有企业的关系。今后应以分解乡经委（或其它负责管理乡集体企业机构）方式，将属于政府的经济职能保留，而组建乡集体经济组织。由于乡集体经济组织和村集体经济组织在连结纽带上有所不同，乡集体经济组织同乡集体企业之间的关系和村集体经济组织同村集体企业的关系也就有所区别。
其主要差异点在于村集体经济组织同时是村集体所有土地的集体所有权的人格化主体，在没有村办集体企业时，它即是农业集体经济组织，在有村集体企业时，则在经济上隶属农业集体经济组织和村各集体企业。不管有无村集体企业，它作为村集体土地所有权的人格化主体这一点都是乡集体经济组织不具备的。它在法律规定的范围内确定各幅土地的使用方向，然后发包给（通过村农业集体经济组织）农户家庭经营，向使用本村土地的企业收取土地使用费，或将一定时期的土地使用权作价入股，收取股息红利。
（五）乡、村集体经济组织同乡政府、村委会之间的关系
管益忻在《关于政企分开的深层思考》一文中准确地把政府同企业的关系分为三个层面：“第一个层面，国（家）企（业）关系。这是指作为全体人民总代表的国家（政府），它同企业发生的关系，是全方位的（政治的、经济的、社会的……无所不包；在这儿，企业被当作最一般的社会组织）。第二个层面，宏（观）微（观）关系。这是指仅仅作为（整个社会的）经济生活、经济动作与发展的组织者、领导者的国家（政府），它同企业发生的关系仅限于经济领域的；在这个定点上，它同企业之间发生关系的内容、性质是宏观经济调控与微观具体经营的关系。第三个层面，股（东）企（业）关系。这是指仅仅作为出资人的国家（政府），它同投资入股的公司之间发生的关系，只是一种股（东）企（业）关系。在这种场合，它脱去官衣，不再是‘裁判’，穿上‘民（法）装’，亦成为‘市场角逐中的运动员’；这完全是一种同企业平起平坐打交道的关系。”农村社区性集体经济组织同政府关系只有前两个层面，乡村集体企业财产属于集体所有，不属于乡政府所有，这一点不需要讨论。乡政府作为一级政府只可能同企业发生第一、二层面关系，在此，乡、村集体经济组织取得同其它经济组织（国有、私营、外商投资企业）同样的主体地位。村集体经济组织由于村民和成员相统一，范围较小，联系不紧密。领导机构可以和村委会一套人马，两块牌子。当然，职能必须明确分开，在村集体企业数量较多时，最好分别设立。村集体经济组织向村委会提交一定数量的经费用于村公共设施建设、行政费用、村民的社会保障基金等。这里涉及到村集体经济组织与村、村集体经济组织领导机构与村委会之间的关系。这一关系的确定除依照有关法律法规外，还有成员与村民相统一这一纽带，可由村民大会即成员大会来确定。
乡集体经济组织应完全独立于乡政府，建立现代企业制度下企业与政府的关系。乡政府不应干预其人、财、物，而应履行努力改善外部环境，保证企业的顺利运行和发展的职责。具体应表现在如下几个方面：一是制定有关政策，保证政策的稳定性、连续性，检查监督政策的执行。二是引导企业调整产品结构。三是为企业排忧解难，改善经营环境，做好各项服务工作，包括多渠道为企业解决资金不足的困难，积极改善能源、交通等基础设施，帮助企业加强内部管理，提高企业的内部管理效率。