中国转型秩序及其制度逻辑，本文主要内容关键词为：中国论文,秩序论文,逻辑论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国不稳定事件的特质与相关解释 改革开放以来中国正在经历的变迁与变革通常被称为中国转型，这一过程始于从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。近年来，由于此过程中不断涌现的，被政府、媒体、学界共同关注的各类不稳定事件，①中国也被认为面临着严峻的转型秩序挑战。但是我们认为，相比于其他转型国家，中国的不稳定事件有着比较显著的特质。要理解中国转型秩序，首先必须认真梳理这些持续发生的不稳定事件的特质，并从这些特质来溯源其转型秩序的内在机理。综合已有经验材料和学理讨论，我们将这些特质归纳为： 第一，群体性。不稳定事件的性质通常呈现为群体性事件(mass incidents)。虽然个体性上访和抗争屡见不鲜，但被政府视为不稳定事件的多为群体性事件。这些群体性事件虽然高度重合于具有相似身份和地域特征的特定人群，但人群之间往往匮乏正式的横向联系，其组织化程度较低，并与众多国家转型过程中组织化程度较高的社会运动形成对比。 第二，政治无涉性。不稳定事件的诉求通常聚焦政治无涉性权利的争取或国家利维坦的权利保护。②不稳定事件中频繁出现的劳资纠纷、拆迁征地、环境污染、物业产权等议题，所表达的大多是马歇尔所说的民事权(civil rights)和社会权(social rights)诉求，③而非政治权。事实上，大多事件参与者都声称不是对中央不满，而是不满意地方不能遵守和实现中央要求，希望中央或上一级组织可以主持公道。而实践中发生的农民的“依法抗争”(rightful resistance)和工人的“以理维权”，也无不在强调其政治无涉和边界限定。 第三，官民冲突性。不稳定事件的形式通常表现为民众与政府(官员)间的冲突。一方面，有的民事权或社会权诉求直接由政府尤其是地方政府行为所导致；另一方面，即使非政府相关的民事权和社会权诉求，民众所指向的抗争对象也往往并非其直接诉权主体(比如其他民众或者组织)，而是经常也被置换为政府；④甚至直接表现为“冲击政府大院”这类具有很强符号意味的现象。 我们认为，对这些特质的恰当理解是真实剖析中国转型秩序问题的前提和关键。一方面，群体性的、呈现为官民冲突的不稳定事件层出不穷，可以称为社会相对不稳定；另一方面，这些不稳定事件很少弥散拓展到政治权领域，更不会引发政治抗议以及其他更激烈的不稳定状态，可以称为政治相对稳定；再一方面，中国并没有其他转型国家面临的政治动荡和大规模暴力犯罪(特别是有组织犯罪)，但不稳定事件涉及议题越来越广泛，社会不稳定程度也在深化。 这意味着，变迁中的中国，混杂、变动与平衡微妙并存，呈现出“杂而有序”的多样性和复杂性。也即，中国的转型秩序是一个饱含自身内涵的中国性问题。伴随着大国成长进入全球思想视野，中国转型对于世界体系的重构性阐释要求我们必须做出有效回应。而对这些内涵的细致分析，不仅有助于我们对中国现实问题做出更有担当的知识求解，更为我们提供了一个重新理解转型国家秩序乃至重构转型理论的契机。 然而，虽然中国转型秩序呈现了与其他转型国家的很大不同，但这种不同的内在机制在当前并未能得到充分、完整而精准的解释。 首先，未能从制度供给与民众需求的不一致严格推导出不稳定事件诉求的政治无涉性。虽然现有研究普遍认为不稳定不会影响中国整体上的政治稳定，且民众也主要不是在表达政治诉求，⑤但其多数仍沿着一般转型国家秩序的解释思路，⑥将中国的不稳定事件理解为“政治制度化不足”下制度供给与民众需求之间的摩擦和对抗。⑦由此，不稳定根源于转型中不可避免的矛盾，这些矛盾因制度供给不足而延伸成为社会问题，表现为：国家未能通过有效政府、对精英的吸纳、对社会的渗透，有效应对政治参与需求、进行市场干预以及通过再分配提供社会福利，造成了民众权利身份的缺失或保障不足。⑧但问题在于，既然存在制度供给与民众需求之间的缝隙，为什么不稳定事件却很少指向更具根本意味的政治权诉求；同时，如果不稳定是由于制度供给不足造成的，那么到底是哪一类制度造成了哪一类不稳定呢？这之间的精确关联是什么呢？ 其次，未能充分论证群体性事件的群体性即不稳定群体背后的制度性集体机制。在前述制度解释的基本思路下，多数研究关注到了征地拆迁、业主抗争、“邻避运动”、劳工抗争等不稳定议题，并将其发生归结为制度因素带来的这些群体的生活保障、物权保护、环境、工作权益等受损，同时用这些群体的资源动员能力和行动话语塑造能力、使用策略的技巧性、政治机会结构等来解释这些事件的不同特征和结果。⑨这些分析虽然呈现了不稳定事件产生机制的不同侧面，但无法回答大量和个人相关的权利问题为何被融合成与特定群体相关的不稳定事件，并体现为农民、工人和普通市民的群体行动。我们认为，中国不稳定事件的这类群体性特征背后一定有其集体性机制，而现有研究并没有充分发掘。 最后，从利益一行为出发的“官民冲突”解释忽略了地方政府、部门或官员背后的制度背景及其角色。按照前述梳理，官民冲突根源于地方政府、部门或者官员在自身利益诉求下的违规行为以及对各类矛盾纠纷的错误处置方式，但多数研究都没有进一步梳理这些行为背后更广泛的制度背景。例如导致大量官民冲突的征地拆迁问题与地方政府从“经营城市”到“经营土地”的行为转变相关，而这又源于财政、土地、市场等方面的制度设计。更重要的是，现有研究未能注意到中国政府部门和官员的制度性角色不仅在于完善市场规则、公共服务和再分配等制度供给，更在于市场交易、产权交易、利益分配等方面。 面对中国转型特质的复杂性，我们必须建构在微观事实与宏观结构之间的穿梭与贯通。如前所述，中国不稳定事件的产生大致上也可以归结为“政治制度化不足”下的制度供给问题，但这还不足以精确地解释中国转型秩序的特质；事实是，中国不稳定事件的产生同时也源于国家在转型时期的特殊角色和职能。⑩因此，对转型中国秩序的分析必须回到中国国家治理初始目标，以及受此目标支配的具体制度结构设计与政府角色，即国家治理结构；并以此来分析其对转型时期社会权利契约和权利保障的系统塑造。我们将之称为中国不稳定事件的制度逻辑，或者说，转型中国秩序的制度分析路径(图1)。
图1 转型中国秩序的制度分析路径 通过对这一制度逻辑的剖析，我们要精准回答中国转型秩序的三个命题：群体性，为何多数不稳定事件都是群体性事件；政治无涉性，为何多数不稳定事件都非政治权诉求；官民冲突性，为何多数不稳定事件都关乎官民冲突。最后，为何在中国转型过程中，出现社会不稳定的同时仍然能保持政治稳定并控制大规模暴力犯罪？基于这一任务，本文将主要开展三个方面的工作：梳理总体性国家在赶超过程中的国家治理目标及相应治理结构的调整；分析这一特定治理结构所引发的社会外部性；归纳这些外部性对不稳定事件的系统塑造。我们希望通过这一讨论，能为理解转型中国特定秩序问题提供不同思路，并进一步引发对转型和赶超发展国家中追求转型正义的反思。 二、赶超增长、维持稳定与国家治理结构调整 19世纪中期以后，建立于自给自足小农经济基础上的传统帝国开始受到现代资本主义强烈冲击，文明和民族面临严重危机。仁人志士开始探寻如何“把一个政治上受压迫、经济上受剥削的中国，变为一个政治上自由和经济上繁荣的中国，而且要把一个被旧文化统治因而愚昧落后的中国，变为一个被新文化统治因而文明先进的中国”。(11)作为对此任务的回应，1949年后国家治理结构的基本特征是政党领导下的政治、经济、文化和社会全面改造，以建设新经济、新社会和新国家。在具体层面，面临国际封锁局势和赶超发展要求，采取的方式是通过计划经济强制积累国内资本以发展资本密集型的重工业。其中有两大关键制度：一是通过土地改革和集体化，将自给自足的小农经济纳入国家主导的大生产过程，再通过农产品的统购统销制度、人民公社制度和户籍制度等方式强制积累农业剩余支持国有工厂的发展；(12)二是所有的生产、消费、矛盾纠纷解决和权利保障都通过党的系统、行政系统(包括农村的人民公社、城市单位制和街道)、工青妇组织等自上而下的系统完成。 在此背景之下，从1949年到1978年，工业在中国国民收入中所占份额从12.6%提升到46.8%，1980年工农业总产值比1952年增长了17.9倍，(13)可以说初步完成了工业积累和资本积累。但是，这个“关起门来搞建设”和“勒紧裤腰带搞建设”的治理结构存在诸多问题：第一，国家主导仍然难以从根本上解决十几亿农民的低收入和低就业；第二，自上而下的计划经济缺乏价格机制传导需求信息，软预算约束带来低效的扩张冲动，两者导致经济低效。(14)体制难以同时保证有效控制、激励和适应地方的灵活性。(15)如此一来，不仅有限的国内资本在计划经济体制下难以产生活力，有限的国内资本和技术也难以实现赶超要求。1957-1978年间，单位职工的实际工资、农民家庭平均每年纯收入、居民消费水平、粮油肉等主要消费品、居住面积等代表人民生活水平的指标几乎没有提升，甚至出现明显的下降。(16) 长期未能摆脱贫困和日益扩大的发展差距这一事实，损害了以实现民族独立、人民解放和现代化为己任的政权通过革命和早期现代化建设实践建立的正当性，也给致力于实现中国现代化的老一辈革命家带来了巨大压力。陈云便说：“建国快三十年了，现在还有讨饭的。老是不解决这个问题，农民就会造反，支部书记就会带队进城要饭”。(17)基于这一背景，创造发展有效性成为党和政府再次获取正当性的基本战略。(18)1978年党的十一届三中全会提出“我们能否实现新时期的总任务，能否加快社会主义现代化建设，并在生产迅速发展的基础上显著地改善人民生活，加强国防，这是全国人民最为关心的大事”。(19)随后，领导层在不同场合重新强调四个现代化，进而提出了翻两番、小康社会、中国式的四个现代化等目标。(20)赶超增长逐渐成为历届政府的核心目标。 为了保障赶超增长，维持稳定也成为重要目标。基于“赶超增长与维持稳定”这两大目标和新中国成立以后的实践经验，国家再度调整了其治理结构，并重新设计了各治理主体之间关系(图2)，包括政府与市场、中央与地方、国家与社会之间的权力—权利再配置。但这一权力—权利再配置体系再一次体现了中国转型特质，即适应总体性国家要求，一方面给权，一方面留权，体现出相当程度的选择性和灵活性。在某种意义上，这种选择性和灵活性已经蕴含了中国转型秩序特质；而所谓的中国转型秩序悖论，其实是这一治理结构带来的结果。
图2 改革进程中的国家治理结构调整 首先，以让权为主轴调整政府与市场关系，但保留了政府定价权。 让权的目标是将市场该有的权力让渡给市场，以改善微观经济效率并充分利用国内外资本和市场。从20世纪80年代开始，国家陆续开放了城市农副产品市场、日用工业品和小商品市场，通过建立经济特区来利用外资、引进技术发展对外贸易。90年代以后，在双轨制并轨基础上国家逐步放开了绝大多数商品和服务价格，放开了绝大多数生产资料的自由购销，恢复建立商业银行、金融证券市场。鼓励、支持和引导私营资本发展，将“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法。通过《民法通则》、《合同法》、《公司法》和《物权法》等建立现代产权制度。 但同时，国家还需要考虑社会主义消除剥削和两极分化、实现共同富裕的价值目标。因此，在鼓励私营资本发展的基础上，还是保留了不同领域的政府定价权。这首先体现为依托庞大税收维持政府的大规模直接投资。90年代以来，为提高“财政收入占GDP的比重，提高中央财政收入占全国财政收入的比重”而对税收制度进行了一系列改革，包括通过分税制改革增强各级政府的税收激励，通过税收信息化建设和税务征收的组织建设等来提高征税能力，还通过间接税税制放大纳税人的纳税能力。(21)这些举措大大强化了政府的直接投资能力，即在这些领域，政府可以直接定价。此外，定价能力更突出地表现为政府依托行政权力获取的巨额租金，继续保持了国有企业在能源、矿产、化工、交通、通讯、金融等行业的支配地位，而在进入21世纪后则继续完善了国有资产管理体制，加强国有资产监管。同时，仍然直接控制着粮、棉、油、橡胶等的收购价格，铁路、水运公路、航空运价，煤炭、原油、有色金属和钢材的出厂价格，石油、天然气、电力等能源的销售价格，以及城市自来水、公共交通价格，并且对劳动力和土地的定价有绝对影响。还有，在新的政府—市场(资本)关系下，越来越多地依靠财政支出结构规模、国债、税率、存贷款利率、存款准备金、资产负债比等财政、货币政策以及用地总量、节能减排指标等政策来调节各资本主体的市场行为。(22)在此之下，市场调节被宏观调控所主导，宏观调控在某种程度上不是为了市场调节的调控，而是主导市场调节的调控。 其次，以放权为主轴调整中央—地方关系，但保留了中心工作权。 改革过程中，国家逐渐下放干部管理权限，将“下管两级”调整为“下管一级”。同时下放了招商引资、税收优惠、土地、银行贷款、规划等审批权。1980年开始，在计划经济预算体制上开展了“分灶吃饭”改革，实行“划分收支，分级包干”。1985年，在“利改税”基础上按照“划分税种，核定收支，分级包干”的原则对财政包干制进行调整。1988年进一步进行了收入递增包干、上解额递增包干、比例包干等政策调整。1994年分税制重新划分了中央税、地方税、中央与地方共享税，建立了中央和地方相互独立的税收征管体系，同时确立了税收返还、专项转移支付和财力性转移支付三大类财力转移方式，进一步改变了央地间的税收分配制度。财政分权硬化了预算约束，地方政府成为某种程度上的“剩余索取者”，(23)而晋升锦标赛也推动了地方政府追求以GDP为核心的经济增长。(24) 在通过人事、审批、财税等放权改革强化地方自主权的同时，国家还通过严格的制度、组织建设对各级政府进行规范，形成了“中心工作地方做”格局，包括：通过“三定”对机构的职责、结构和人员编制进行控制。通过公务员制度、党政领导干部选任管理制度以及组织、纪律部门建设，对干部的录用、考核、任免、升降、奖惩等进行规范。在经济发展、社会稳定、环境保护等领域建立广泛的目标管理责任制，通过上下级或部门间合约对任务完成的指标体系、考评办法、奖惩方式和实施办法进行规定。上级政府依托其立法权、人事权、审批权等，以整体规划、审批控制、项目制等方式，对下级在农业发展、对外开放、产业发展、交通运输、城镇、区域发展、环境保护、科技创新、基本公共服务、社会管理等方面的行为进行控制、引导和协调。在这一体制下，地方政府对增长、就业、稳定、市场失灵、市场秩序、社会纠纷和福利保障等各类事务负主要责任，而中央则通过制度设计对其进行控制，并保留了地方政府随时配合中央中心工作的权力。 最后，以确权为主轴调整国家—社会关系，但保留了组织准入权。 改革在一定程度上改变了总体性体制下国家和工人、农民之间的庇护关系，形成了基于现代政治逻辑的国家—社会关系。这表现为：其一，制定和修改了宪法、民法、行政法、诉讼与非诉讼程序法，确立了法院、检察院和公安机关“分工负责，互相配合，互相制约”的司法体系。其二，确立了社会的自我管理权利。制定了《村民委员会组织法(1988年)》和《城市居民委员会组织法(1989年)》，促进基层民众的自我管理、自我教育、自我服务。其三，在原有的庇护性福利系统解散之后，为应对国企职工下岗建立了城镇医疗保险、失业保险和最低生活保障制度，并通过逐步将其社会化以保障市场竞争的失意人群。在农村，从2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，将义务教育经费从“以乡为主”调整为“以县为主”，实行“两免一补”。 另一方面，面对改革过程中日渐形成的流动性和异质性社会，国家仍然保留了大量体制外组织准入权。其一，虽然通过村民自治和社区自治赋予了社会自我管理的空间，但对于其他大部分体制外组织，仍然通过《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》等确立的双重管理体制、分级管理原则、非竞争原则、限制分支原则对其进行准入和发展限制。其二，对体制外组织采取“分类控制模式”。其三，虽然建立了广泛的法律框架，但主导各种纠纷冲突解决的仍然是政策和行政过程，并建立了一套以行政过程替换政治和法律过程、由政府组织掌控的超稳定体制。 总结以上，中国改革进程虽然总体上是一个放权让利体系，但这并不是全部；在放权让利的同时，其仍然保留了诸多总体性权力与机制，包括在市场领域的国家资本与政府定价，对地方的集中人事权和中心工作调控，对社会组织的分类控制和限权，等等。我们将这一中国转型过程中形成的国家治理结构称为“准分权治理结构”(图3)。
图3 准分权治理结构 三、“准分权结构”的外部性与不稳定事件的产生 保留式、妥协式、调适性的“准分权治理结构”决定了转型中国秩序的特殊性。一方面，政府定价权、中心工作权、组织准入权的保留保证了国家对秩序的根本维护，以及整体性国家增长机制的构建，即所谓政治相对稳定；另一方面，也是因为这些权力的保留，这一结构在具体机制层面产生了始料不及的外部性，导致国家无法完成基础性权利保障与社会整合，这引发了不稳定事件的发生，即所谓社会相对不稳定。 我们将这些外部性归结为：集体福利机制消散、日常生活安全机制缺失与政府市场获利机制建构。接下来将进一步分析这些外部性对中国不稳定事件及其群体性、政治无涉性和官民冲突性的塑造。
图4 准分权治理结构的外部性 (一)集体福利机制消散与不稳定事件的群体性 改革之前，国家对社会的家长式控制形成了大量有关权利保障和福利体系的集体性中介机制，(25)或者说集体福利机制，并因此而维持了一种集体性相对均衡。而在准分权结构下，这些集体福利机制开始消散。 在城市，计划经济时代的公共物品主要由单位供给，单位成为最重要的集体福利机制。随着中国的转型特别是部分国有企业改革，工人变成市场中的劳工和企业的雇员。大量原来依托“单位制”的员工迅速失去养老、医疗等单位保障。与此同时，新的公共福利机制未能建立，本应作为国有企业改革补充的社会性养老、医疗体系等社会保障并没有及时完善，造成福利机制的结构性缺失。 在农村，家庭联产承包责任制虽然提高了农业效率，但土地过少、农业生产率过低以及城乡二元体制，使务农人口普遍困于“不充分就业”状态。同时，随着人民公社解体，农村原有的赤脚医生、村级学校(乡村学校大合并)、医疗站、五保户制度等集体福利机制同样迅速衰落，而进城的农民工则也因户籍制度难以享受劳动报酬、子女就学、医疗卫生等待遇，伴随着城市化进程推进的公共福利机制还未能充分建立。税费改革虽然减轻了农民负担，但也切割了国家和农民之间的公共福利连接，促使政府在一段时间内退出农村公共事务，加剧了农村的治安、农田水利、道路等基础性公共物品的溃败。(26) 不仅如此，被打破“铁饭碗”的工人、进城上楼的农民，还面临着政府为降低财政负担、增加消费市场或者提高储蓄率而对住房、医疗、养老、就业、教育体制进行的市场化改革。而且，由于分税制改革导致财政向中央集中，但并没有根本改变中央和地方的事权划分格局，(27)地方财政收入和支出间形成了巨大的缺口。这使得各地在教育、社保、医疗、环保等基本公共服务领域长期投入不足，“公共服务个体化供给”现象日渐严重。图5显示了个人医疗支出的迅速增长。从1990年到2012年，卫生部门综合医院门诊病人人均医疗费从10.9元上涨到198.4元，住院病人人均医疗费从473.3元上涨至7403.5元，远高于居民收入增长速度。(28)这使得工人、进城农民、因病致贫失业人员这些脱离集体福利机制庇护的人群成为群体性事件的“高敏群体”。
图5 1978-2012年卫生费用构成变化(29) 而与此相对的是，基于放权让利的改革使掌握国营资本的阶层通过保留的再分配体制更多享有了国家强制集中的各种收益，部分国家垄断企业和行业成为高工资、高福利的代名词。前文论述的政府定价权的保留造就了新的集体福利机制，并因其少数群体享有而造成了较大程度的相对缺失感。 李汉林的研究从侧面证实了以上集体福利机制消散的外部性后果。1987年和1993年的调研显示，单位制中的成员的相对缺失感要比在非单位制中成员的相对缺失感强烈很多。随着国有企业改制以及资本市场等发展，1997年、2001年、2007年、2012年的几次调查显示，到20世纪90年代末以后，相对缺失感就集中到了农业户籍者、失业下岗者。(30)随着改革的推进，以地方政府、国营和国有控股企业为代表的国营资本成为市场的主体，(31)普通农民、农民工、下岗工人、普通市民成为主要的权利相对缺失者和改革成本的主要承担者。 (二)日常生活安全机制缺失与不稳定事件的政治无涉性 在相当长一段时间内，由于地方政府成为某种程度上的“剩余占有者”，各级政府关注的是如何调动土地、资源、劳动力等各种生产要素，如何为招商引资提供各类条件，如何推动出口、投资，而对市场制度建设和市场监管缺乏重视，且常常无法准确界定市场监管和市场控制的界限。而在我们看来，市场监管的本质是用规则来管理，防止市场主体的伤害，市场控制的本质是用权力约束市场主体的自由选择。显然，对中国的计划经济转轨过程来说，我们真正面对的问题不是模糊地放松监管，而是放松控制但加强监管。事实上，直到党的十七大提出“科学发展观”之后，社会事务类组织、执法监督类组织的数量才明显增加。(32)假冒伪劣、虚假广告、欺诈等侵害消费者权益的行为比比皆是且投诉无门，食品、药品的监管不力造成较为严重的日常生活不安全，并大大削弱了转型之后由于高速发展所带来的成就感和信任度。
图6 百人以上群体性事件类型分布(2014年) 社会权、民事权对不同群体的缺位，使之成为不稳定事件的核心诉求。在这些事件中，关涉农民的主要是征地补偿，关涉工人的主要是国有企业改制、拖欠工资、社会保险、破产安置，关涉市民的主要是房屋拆迁、物业产权。而环境污染、司法诉讼则是不同群体的共同诉求。如中国社科院的《2014年中国法治发展报告》显示，劳资纠纷、执法不当和拆迁征地是百人以上群体性事件的主要类型(图6)。(33)生活和保障议题仍然是不稳定事件的重心。 另一方面，社会针对市场的自我安全机制也未能充分建立。社会自组织的意义在于连接个体，维持社会团结，并共同构筑面对强大市场和公权的一种安全和防御机制。但是，严格的组织进入权，使得原有单位或组织中的群众成为市场和社会中原子化的个体。例如，在基层实践中，各级政府常常借用上位法的缺陷或者自身的立法权限，通过各类法规政策对业主大会的召开条件(筹备成员、业主参加比例)、业主委员会(业委会)的成立条件(交房时限、入住率、是否分期开发)、法律地位、审批部门进行一系列限定，进而对业委会的成立和运行进行干预。(34)同时，政府也在努力通过推进村社居委会、群团组织等延伸其行政范围，并通过基层组织的非正式交往、群团行为、资源交换等各种方式在实质上支配社会。(35)通过这些方式，国家重建了国家—社会、干部—群众之间的依附关系，同时也削弱了社会团体和自组织能力。 (三)地方政府市场获利与不稳定事件的官民冲突性 前述，以行政分权、财政分权和晋升锦标赛为核心的央地关系设计，不仅赋予了地方政府追求GDP的增长和财政收入的强烈诉求，也赋予了地方政府在财政、土地、税收、金融等方面的资本权力，导致地方政府厂商化，并携强大权力参与市场获利。 一方面，地方政府直接参与市场获利。20世纪80年代初期，地方政府主要利用短缺经济留下的庞大低端日用消费品市场大力发展乡镇企业。80年代末以后，随着消费市场往高端和技术性产业上移、资本市场开放及分税制改革推进，乡镇企业迅速衰落。此后，地方政府更多地通过资本运作来获得收益。在相当长一段时间内，国际资本以及大型央企等国内外大资本成为地方政府宠儿。税收、土地、劳动力价格等方面的优惠带来的低成本，加上外商掌握的核心技术、品牌和市场，使国际资本对国内资本形成压倒性优势。而相对国内外大资本而言，小型民营资本不仅要面临地区封锁、市场保护及政府规费，也在行业准入、土地征用、人才引进、融资等方面面临诸多问题。这一现象激化了政府诱致下的“市场分化”，政府成为市场主体冲突方。 另一方面，GDP需求形成了地方政府与资本间的庇护关系。政府在推动经济发展过程中，为了争取资本获得区域竞争优势，往往采取一系列超常规的资本化发展手段，如低价征收土地、限制劳动力价格、放松劳工环境监管、放松环境监管等等。这些行为加剧了权力—资本与农民、工人、市民的冲突；进一步，即使资本与民众发生冲突(比如工人欠薪)，工人也会认为地方政府与此存在“幕后关联”，并产生误解政府等现象。从近十年政府和民众间的行政纠纷状况来看(表1)，问题更多聚焦在土地、城建、劳动、环保等方面，这与地方政府的资本化发展手段的逻辑是高度相关的。 表1 人民法院审理行政一审案件收案情况(36)
再一方面，地方政府还需要获得在总体性央地关系下的政绩。前述，中央在向地方放权的同时，其实仍然保留了众多类似中心工作权的下行权力，并形成了一套层级控制系统。以信访为例，上级对下级的要求就包括：按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，一级抓一级，层层抓落实，层层签订责任书；制定严密的考核检查体系，坚持全面检查与专项检查相结合，明察与暗访相结合；严格奖惩举措，将考核结果与晋职晋级、奖惩直接挂钩。(37)由此，地方政府在稳定问题上基本上不能出差错，“维持稳定”的整体性目标演变成为地方政府指标，并具体化为“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。如此，无论什么原因导致的不稳定事件，都可能变成政府的工作任务，其完成工作的方式可能是依法依理分类处置，更可能是采取限制、打压方式，或者退缩、敷衍甚至一味迁就。(38) 如图7对行政纠纷解决方式的统计显示，撤销、驳回、撤诉案件占行政一审总收案数的比例一直维持在50%以上，也即有一半以上案件未能进入审判程序；且撤诉的比例在迅速升高，导致未进入审判的行政诉讼所占比例逐年升高。这些撤诉不仅是法院的规劝、做思想工作和调解等工作的结果，也是地方政府和诉讼人之间“软硬博弈”的结果。地方政府对矛盾纠纷的处理常常突破法律、法规的界限，民众并不能得到期待的权利保障结果，反而将其再次置换成了官民冲突。
图7法院审理行政一审中撤销、驳回、撤诉占总收案数百分比(39) 四、转型国家的双重角色与秩序失衡 近代以来，欧美日等资本主义国家通过殖民地贸易或工业革命完成了资本原始积累和产业升级，走上了发达资本主义道路。但随着资本主义体系扩展到全球，世界其他国家再难走相似的发展道路。以苏联为代表的欧洲社会主义国家依托早期工业基础和计划经济的强制积累迅速实现了工业化，但也陷入了短缺经济困境。而东亚新兴经济体则凭借冷战条件下的地缘政治优势和意识形态优势，享受了资本主义大本营的大量投资、援助、技术转移和国际贸易优惠。在此基础上，它们更多创造和发挥资源比较优势，扩大生产，促进产业结构从低端劳动密集型工业向资本技术密集型的不断升级，实现经济发展和国民收入提高。可以看到，国家在这里都扮演了关键角色：不仅要建立一般性的市场规则，防止垄断，通过货币和财政政策防止经济过度波动，还要建设和投资教育、卫生、交通运输和能源等外部性设施，为企业产业创新和技术创新提供财政补贴，为关系产业升级的交通运输、商业、流通基础设施、科研和资本市场、产业政策等公共物品提供积极支持。(40) 现代国家转型历程表明，大多数转型需要国家承担双重角色(至少在特定阶段)，也即转型过程中国家需要扮演两个内涵不同的制度化角色：其一，现代政府角色，主要是构建以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”为核心的政府职能体系，以调控市场失灵、规范市场秩序、提供福利保障、缓解社会冲突。其二，国家资本角色，即国家通过国有企业、价格管制、股份制、财政投资成为资本或者推动资本发展的力量(图8)。转型国家扮演双重角色对于处于各种压力并存的后发展中国家更为迫切。
图8 转型国家的双重角色 1949年后中国建立的是总体性的社会主义体制。而在新时期的赶超增长和维持稳定两大治理目标之下，国家治理结构的双重属性显然得以表现而且形成了自身的制度性特征：国家一方面要引入市场经济，进行对外开放，改善微观经济效率，吸引国外资本；另一方面，国家作为现代政府也需要在改善效率的基础上维持经济的赶超增长和社会主义公平。转型国家的双重角色在具体转型路径和手段上体现为“对市场让权，但保留政府定价权；对地方放权，但保留中心工作权；对社会确权，但保留组织准入权”的准分权治理结构。 这一治理结构既大大推动了经济发展，又保证了相对稳定，尤其是政治稳定，这是我们在中国转型中看到的现象，并堪称这个大国的转型奇迹。但是，必须深刻意识到，双重角色本身就存在内在冲突性。在规范意义上，国家(通过政府)的意义在于为社会缔造权利底线，对市场而言则是规则者和中立者。而双重角色则意味着国家还有另外一面，也就是“国家即市场”。“国家即市场”会产生两个可能的结果：其一，政府职能工具化，即政府职能可能需要配合增长的变化而变化；其二，公共权力资本化，即公权不但无法管制市场，相反可能却被资本俘获。这两个结果进一步导致了三个层面的社会失衡：权利分配失衡、财富分配失衡与风险分配失衡，即社会不稳定(图9)。
图9 “国家即市场”与社会的三重失衡 我们认为，这一因果链条就是转型中国秩序问题的基本制度逻辑。 首先，权利配置失衡，“该得者未得”。即以民事权和社会权为核心的权利，在国营资本—私营资本—工人(农民)、政府—资本—公民(劳工)之间的不平衡。下岗工人缺失体制内权利，而农民则被继续作为廉价的资本积累者。打破“铁饭碗”的工人、进城上楼的农民、其他普通公众，不仅需要与“企业化的国家权力”争夺土地、劳动、生态环境等权益，也难以获得商品化后价格高昂的公共物品。同时，组织准入权和“维稳思维”削弱了社会进行自我管理、自我调整的能力，难以为社会提供一般性的冲突解决和权利保障方案，这加剧了民众诉求非理性，最终将大量社会内部冲突转化为官民冲突。在农村，随着传统村社共同体的逐步瓦解，各类“地方豪强”或“强力人士”介入基层治理，使基层社会规则和秩序呈现“结构混乱”状态。(41) 其次，财富分配失衡，“得者不该”。20世纪80年代初，家庭联产承包责任制、开放小商品市场等使广大农民和普通民众享受了发展的春天。随着改革深入到国企、要素市场和金融市场等国营资本内部，小资本获利机遇(42)大大降低。与国营资本接近的精英阶层通过福利差距获得收益。大资本则依托国营资本的支持、不完善的市场监管，获得了相比于其他生产模式下更高的回报率。而农民、农民工、下岗工人、普通民众则需要面临廉价的劳动收益、被限制的要素收益以及在福利保障方面更多的相对支出。 最后，风险分配的失衡，“少得者风险更大”。贝克指出，在晚期现代性社会中，风险分布的逻辑正在取代财富分布的逻辑决定人们的幸福感，决定社会公正。(43)由于在政治权力、居住空间、信息、交通方式等方面的系统隔离，普通民众(大多数是权利和财富的少得者)更可能受到治安犯罪、环境污染、食品安全、安全生产、金融风险、流行性疾病、恐怖袭击等问题困扰。比如，贫困可能同时意味着失业、失学、被侵犯和患病风险的增高。 权利分配、财富分配与风险分配相互交织、相互再造，推动着一个新的复杂社会结构的生产和再生产，他们共同组成了中国冲突社会和断裂社会的现实。(44) 五、结论：未曾终结的历史与国家治理结构重构 显然，转型中国的政治稳定和社会相对不稳定，彰显了中国转型时期政治制度化的深刻悖论：一方面，维持社会主义经济的赶超增长和保障庞大人口的就业，不仅需要我们继续建设现代的政府，还需要国家扮演积极的资本供给角色。它们都意味着国家对政治、经济、文化转型过程的深度参与。但另一方面，转型时期的缺陷使国家存在有失控的可能性危险。这是中国这个以农业主导的文明古国转型时期政治制度化的历史逻辑。 这一悖论展现的是，转型国家的社会正义正因为资本主义世界体系下的经济发展困境和政治发展困境而变得越发复杂：一方面，资本主义世界体系下的国际体系不平等、市场失灵以及内在的劳动—资本不平等(45)使发展中国家急切需要国家权威；但国家政治博弈过程的缺乏、体制有效激励的困难、体制外监督和问责的缺位，又往往使国家面临失衡的危险。 不过，这一悖论并不专属于发展中国家，它也越来越多地成为许多西方国家政治制度面临的悖论。资本主义体系的缺陷和不断的危机，意味着国家不再只是“守夜人”和简单的市场“干预者”，而是越来越多地通过公有企业、生产要素、财政直接投资等，日益深刻地参与到公民日常权利、财富和风险的分配。而这不仅意味着权利公平的判定越发困难，更意味着以传统代议制民主为核心的问责和监督面对复杂和琐碎专业行政过程的无力；这一点，也是“多中心理论”、“协作性治理”等治理结构变革理论在众多国家涌现的基本背景。 已经成功转型的国家依然存在的危机和中国这些正在转型的国家所呈现出来的特质和韧性，使得曾经宣布“历史终结”的福山沿着他导师亨廷顿的道路开始重新认识政治制度化的动态规律。在其新近两大卷关于政治秩序的著作中，他提出能够提供基本的秩序且具备强大的治理能力的国家(State)，是现代以技术进步为核心的集约型经济增长的基本条件，更是大部分发展中国家政治发展需要面临的首要问题；在此基础上，通过法治(rule of law)和责任政府(accountable government)保证规则公平和国家权力的有效行使。(46)显然，这里的艰难在于如何维持国家政权、法治和责任制之间的动态平衡。这意味着，我们需要根据不同阶段的社会历史条件确立国家的治理任务，探索责任制和民主的新方式。也即，面对尚未终结的政治制度化历史，国家治理结构需要持续的动态重构。 在本文行将结束之际，怀着对中国这一大国转型的深层敬意和对其更美好未来的期待，在此特别强调：理顺国家治理结构与社会不稳定之间的内在关系，从“杂而有序”到“和谐有序”，其前提是要正确认识国家治理任务和现代政治发展的基本逻辑。党的十八届三中全会提出“我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际”、“发展仍是解决我国所有问题的关键”以及“经济体制改革是全面深化改革的重点”这三个基本判断，分别定位了中国作为转型国家的基本特征，以及需要承担的国家治理任务和国家治理结构调整的核心内容。我们认为，这三点仍然是中国国家建设的总体方略。同时，我们还需要将法治和责任政府建设纳入国家治理战略布局。通过政府—企业、中央—地方、国家—社会关系重构，一方面继续发展市场经济并保证市场在资源配置领域的决定性作用，保证经济继续平稳增长，另一方面必须强化社会主义市场经济的社会属性，重建必要的集体福利机制、日常生活安全机制，并解构政府市场获利机制；在此基础上消除两极分化、实现共同富裕，实现权利、财富和风险的公平正义分配。 ①这里所指不稳定事件，其所指与官方文件通常所说不稳定因素或群体性事件类似。1998年12月7日，时任中共中央总书记江泽民在布置次年经济工作时提到，“……近年来，因这类问题处理不当引起的群体性事件时有发生，虽然经过做工作大部分都被化解了，但牵扯了一些部门和地方很大精力。”2004年中央两办发布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》将“群体性事件”明确为：“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。” ②我们所归纳的是中国不稳定事件的普遍诉求，但这并不意味着所有不稳定事件都是政治无涉性。 ③民事权涉及的是人身、言论、思想自由，占有财产和签署契约以及寻求正义的权利；而社会权是指按照社会通行标准享受文明生活的权利。(参见马歇尔：《公民身份与社会阶级》，郭忠华、刘训练编：《公民身份与社会阶级》，南京：江苏人民出版社，2007年) ④参见李林、田禾主编：《中国法治发展报告No.12(2014)》，北京：社会科学文献出版社，2014年。 ⑤应星：《中国的群体性抗争行动》，《二十一世纪》2012年第134期。 ⑥J.Goodwin and T.Skocpol,"Explaining Revolutions in the Contemporary Third World," Politics & Society,vol.17,no.4,1989,pp.489-509. ⑦清华大学凯风发展研究院社会进步研究所等：《“中等收入陷阱”还是“转型陷阱”？》，《开放时代》2012年第3期；赵鼎新：《当今中国会不会发生革命？》，《二十一世纪》2012年第134期。 ⑧张翼：《中国城市社会阶层冲突意识研究》，《中国社会科学》2005年第4期；董磊明、陈柏峰、聂良波：《结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读》，《中国社会科学》2008年第5期；参见张静：《社会冲突的结构性来源》，北京：社会科学文献出版社，2012年。 ⑨陈鹏：《当代中国城市业主的法权抗争——关于业主维权活动的一个分析框架》，《社会学研究》2010年第1期；俞志元：《集体性抗争行动结果的影响因素——一项基于三个集体性抗争行动的比较研究》，《社会学研究》2012年第3期。 ⑩关于中国国家力量在转型过程中地位的形成及其历史逻辑，可参见陈明明：《党治国家的理由形态与限度——关于中国现代国家建设的一个讨论》，《复旦政治学评论》(第7辑)，上海：上海人民出版社，2009年。 (11)《毛泽东选集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第663页。 (12)张培刚：《新发展经济学》，郑州：河南人民出版社，1992年；蔡昉、杨涛：《城乡收入差距的政治经济学》，《中国社会科学》2000年第4期；Lin,Justin Yifu,"Development Strategy,Viability,and Economic Convergence," Economic Development and Cultural Change,vol.51,no.2,2003,pp.277-308. (13)匡家在：《速度，效率与增长方式——1949-1979年中国经济增长透视》，《中国经济史研究》1998年第1期。 (14)科尔奈：《社会主义体制：共产主义政治经济学》，张安译，北京：中央编译出版社，2007年。 (15)周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。 (16)详细数据参见赵德馨：《中国经济50年发展的路径、阶段与基本经验》，《中国经济史研究》2000年第1期。 (17)中共中央文献研究室编：《陈云年谱(1905-1995)》(下卷)，北京：中央文献出版社，2000年，第229页。 (18)林尚立：《在有效性中累计合法性：中国政治发展的路径选择》，《复旦学报》2009年第2期。 (19)参见《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》。 (20)参见《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第237页。 (21)吕冰洋、郭庆旺：《中国税收高速增长的源泉：税收能力和税收努力框架下的解释》，《中国社会科学》2011年第2期。 (22)参见邹东涛编：《中国经济发展和体制改革报告——中国改革开放30年(1978-2008)》，北京：社会科学文献出版社，2008年。 (23)J.C.Qi,"Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China," World Politics,vol.45,no.1,1992,pp.99-126; Y.Qian and B.R.Weingast,"Federalism As a Commitment to Preserving Market Incentives," Journal of Economic Perspectives,vol.11,no.4,1997,pp.83-92. (24)H.Li and L.Zhou,"Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China," Journal of Public Economics,vol.89,no.9-10,2005,pp.1743-1762；周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。 (25)谢宇：《认识中国的社会不平等》，《社会》2013年第3期。 (26)周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。 (27)周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。 (28)数据参见2005年和2013年的《中国卫生统计年鉴》。 (29)数据来源：《2013中国卫生统计年鉴》。 (30)李汉林：《发展过程中的相对剥夺感》，《社会发展研究》第1期，北京：中国社会科学出版社，2012年。 (31)Huang,Yasheng,Capitalism with Chinese Characteristics:Entrepreneurship and the State,Cambridge:Cambridge University Press,2008. (32)何艳玲、李丹：《机构改革的限度及原因分析》，《政治学研究》2014年第3期。 (33)参见李林、田禾主编：《中国法治发展报告No.12(2014)》。 (34)石发勇：《业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例》，《社会学研究》2010年第3期。 (35)金桥：《基层权力运作的逻辑：上海社区实地研究》，《社会》2010年第3期。 (36)数据来源：中华人民共和国国家统计局“国家数据”网络数据库，http://data.stats.gov.cn/index，2014年8月10日。 (37)田先红：《基层信访治理中的“包保责任制”：实践逻辑与现实困境——以鄂中桥镇为例》，《社会》2012年第4期。 (38)肖唐镖：《当代中国的“维稳政治”：沿革与特点——以抗争政治中的政府回应为视角》，《学海》2015年第1期。 (39)数据来源：中华人民共和国国家统计局“国家数据”网络数据库，http://data.stats.gov.cn/index，2014年6月8日。 (40)林毅夫、蔡昉、李周：《比较优势与发展战略——对“东亚奇迹”的再解释》，《中国社会科学》1999年第5期。 (41)徐勇：《由能人到法治：中国农村基层治理模式转换》，《华中师范大学学报》(哲学社会科学版)1996年第4期；董磊明、陈柏峰、聂良波：《结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读》，《中国社会科学》2008年第5期。 (42)比如，大资本阿里巴巴对零售业的冲击，国际资本Uber对个体出租车从业者的冲击。 (43)参见U.Beck,"From Industrial Society to the Risk Society:Questions of Survival,Social Structure and Ecological Enlightenment," Theory Culture & Society,vol.9,no.1,1992,pp.97-123. (44)有关论述也可参见李友梅：《从财富分配到风险分配：中国社会结构重组的一种新路径》，《社会》2008年第6期。 (45)托马斯·皮凯蒂：《21世纪资本论》，巴曙松等译，北京：中信出版社，2014年。 (46)福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，桂林：广西师范大学出版社，2012年；F.Fukuyama,Political Order and Political Decay:From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy,1st ed.,New York:Farrar,Straus and Giroux,2014.
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