经济全球化过程中转轨国家政府的职能，本文主要内容关键词为：经济全球化论文,过程中论文,职能论文,政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号：F045.51 文献标识码：A 文章编号：1000 －5242（2001）02－0025－04
经济的全球化是任何人都无法阻挡的世界经济运行的必然趋向，在目前阶段不管它对不同发展程度的国家的利弊得失怎样不同，但拒斥它无异于背离世界历史的发展潮流，积极地、主动地参与是惟一可取的战略方针。虽然如此，经济全球化并不是世界所有的国家都在同一起点上、同一条件下进行的，至少可以分出发达国家、发展中国家与转轨中的发展中国家三种类型。不同类型的国家面临的初始条件都是不同的，因而采取的政策、措施也就相应的不同，政府的作用、职能也必然具有很大的差别。在经济全球化的过程中，每一个民族国家都是在既定国际关系准则约束条件下争取自己国家最大利益的“经济人”，因而每一个国家的政府的职能与作用也就相应的不同。这不仅是必然的，也是合理的。
一
经济全球化是当代世界经济的一个鲜明的特征和发展趋势，对世界各国经济的发展产生了深远的影响。它对于我们中国的开放进程、经济体制改革和对外经济贸易的发展究竟会带来哪些影响？同时我国对此应该采取怎样的应对措施？这些都是关系到我国经济改革进程的全局性、根本性的问题，因而也就成为专家学者们关注的理论热点。
经济全球化适应世界经济的客观发展规律，自二战后在世界各国全面展开，进入90年代以后又出现了加速发展的势头，成为包括中国在内的世界范围内不可逆转的发展趋势。经济全球化的基础是经济体制的市场化，它的体制是开放型的经济体制，带来的结果是经济运行机制的一体化。另外，经济全球化具有正反两方面的标志，正面的标志是WTO 的有效运行，而反面标志则是经济危机在各国之间的传递。经济全球化在内容上表现为贸易自由化、生产一体化和金融国际化三个主要方面。进一步分析，金融全球化是经济全球化的关键阶段，但同时由于金融市场的复杂性，国与国之间的差异性和金融活动变动的剧烈性，金融全球化也是经济全球化进程中障碍最大的一个领域。今后经济全球化的发展趋势是国际贸易在WTO基础上进一步法制化， 生产一体化在跨国公司里走向深层次，金融全球化则继续寻求制度保障。
经济全球化带来的利益和损失的分配是不平等的。对于发展中国家和经济转轨国家来说，全球化进程远不是一些西方学者所描述的玫瑰色图景。经济全球化并非世界经济一体化。现实中经济全球化意味着各国之间经济相互依赖的趋势不断加强，它导致和加剧各国经济发展的不平衡。而世界经济一体化则意味着各国经济体制和发展水平的趋近。世界经济一体化迄今也仅仅是人们的一种理想和愿望，而经济全球化则是现实生活中正在发生的运动。经济全球化是一把双刃剑，发展中国家在经济全球化的进程中也获得了巨大的增长效益。80年代新兴工业国开放进程的巨大成果是举世公认的，对我国而言，金融全球化将有利于加快金融体制的改革，并在金融体制改革尚未完成的过程中满足我国金融活动的需要。从中长期来看，金融全球化是我国作为发展中国家走向国际化的一个契机。虽然两年前发生的东亚经济危机给这些国家造成了沉重的打击，使一些国家的经济出现倒退的迹象，但这决非经济全球化给这些国家带来的必然结果，而是由于这些国家在开放进程中没有做好相应的制度建设而造成了不利影响。这种影响不是必然的，只要经济制度和政策与开放活动相协调，金融危机是可以避免的，即便在发生了金融危机之后，如果处理得当，也有可能不致演变成为严重的经济危机和经济萧条。所以，发展中国家完全可以借助金融全球化的力量加快金融改革的进程。
经济全球化的负面效应主要来源于经济全球化进程缺乏类似于区域经济一体化的制度性约束。区域经济一体化到目前为止还是以民族国家为核心，因而具备包括利益分配在内的明确的游戏规则。欧盟、北美自由贸易区的实践都反映出区域经济一体化组织的超越市场自发力量而显示出来的严格的制度性因素。而经济全球化进程完全是在市场力量的作用下展开的，由于缺少国家主权这一层面的制度性约束而很难形成严密的监管和协调体系，很容易导致以往资本主义一国主权范围内的经济弊病在全球范围内以放大的形式表现出来，并且由此给发展中国家市场均衡带来破坏。因此，可以得出的结论是，包括中国在内的广大发展中国家，在对这一状况没有相应的国家政策的情况下，应该推迟自身融入全球化的进程，否则将是弊大于利的。
经济全球化是全球经济市场化的必然。按照古典经济学和新古典经济学理论，市场机制能够实现资源的最优配置，达到“帕累托最优”状态。所以，“管得最少的政府就是最好的政府”成为其信条。对于经济转轨国家来说，随着市场机制的完善，政府的作用将日益衰弱，对一国市场机制而言是如此，对整个世界市场经济而言也是如此，所以，经济全球化要求转轨国家的政府全面地从社会经济生活中退却。这种观点是西方国家政府和多数主流经济学家的主张。但值得注意的是，发达国家的政府几乎无一例外地要求发展中国家和转轨国家政府放松管制。在要求这些国家的政府遵循市场经济对政府的角色定位的同时，西方国家却是另一种变化趋势，实际上，在经济全球化背景下西方政府决策层都在反思政府的作用。在经济全球化进程中，政府在国际竞争中驾御本国经济发展的职能愈来愈重要，相应的难度也越来越大，对于转轨国家来说，经济全球化已对其政府提出了挑战。
二
经济全球化要求转轨国家重新界定其政府职能。国家的存在是经济增长的关键，国家又是人为经济衰退的根源。政府在经济生活中的作用与市场的安排问题对转轨国家至关重要。计划经济体制向市场经济过渡，要重新界定政府的经济职能并大规模地革新政府，将政府职能限制在“市场失灵”领域内，而且是在能改善市场状况的情况下进行干预才能视为合理。政府应削减在生产和产品分配领域中的作用，避免介入金融部门，并不应再为所有人达到足够的生活水平而提供慷慨的保障，而应致力于弥补市场失灵和促进宏观经济的稳定，为私有部门的发展提供法律和制度上的保证。在转轨国家的实践中支持这一观点的有影响的理论是萨克斯的“大爆炸”理论。政府应取消对价格、所有制、外贸、货币兑换等方面的控制，由市场进行灵活调节。在萨克斯看来，严峻的经济形势下转轨速度是重要的，方式必须是激进的。在此主张下转轨国家的政府迅速退出许多领域，国家职能过度削减带来了严重的经济和社会问题，俄罗斯和东欧国家的经济衰退与此有关。
目前俄罗斯和东欧国家的大多数学者和政府对经济转轨的态度趋于温和，开始认识到计划经济向市场经济转轨是一种渐进过程。在经济转轨过程中，许多东欧国家已对经济体制模式作了某些调整。从“全面的”、“彻底的”市场经济转向“有调节的”、“社会的”市场经济，虽然对于实现经济高速发展的要求来说，其政府宏观调控的范围和力度仍嫌不足，但人们已对政府在经济转型中的作用有了新的认识。政府除了在提供公共产品，支持宏观经济稳定与增长，促进收入和公平分配中的一般作用外，还应在以下领域中发挥作用：
第一，培育市场，建立规则，维护市场秩序；
第二，根据本国国情，选择适合本国情况的转轨策略主导经济改革；
第三，建立适应市场经济的社会保障体制；
第四，在国际竞争中驾御本国经济发展。
总之，“在世界各地政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题”，“市场和政府是相辅相成的，在为市场建立适宜的机制性基础时，国家政府是必不可少的。”[1]同时也应明确， 政府在经济全球化进程中要发挥积极推动和宏观调控的作用。但政府毕竟不是经济运行的主体，它的作用是通过经济、制度、法律和行政等手段间接地引导和调控重大经济结构的调整。目前我们面临的紧迫任务是转变政府的职能、推进政府机构的改革、调整政府管理方式。这将是一场涉及到经济体制、政治体制、社会管理体制等方方面面的非常复杂而艰巨的重大改革。
现行的国际经济秩序仍然是发达国家主导的，全球性经济组织所实行的规则也更有利于发达国家。所谓自由贸易从来未真正实现过，它往往成为发达国家的商品进入落后国家的幌子，而经济区域化和新贸易保护主义则日益盛行，贸易保护无处不在。对尚未与世界市场接轨，且经济技术水平落后的转轨国家来说，在放开本国市场时需谨慎。全球经济市场化，市场经济全球化使市场失灵出现了新内容——世界性市场失灵。这意味着转轨国家的政府职能须增加新内容：
第一，维护本国“经济安全”的职能；
第二，致力于解决全球性环境问题、人口问题、恐怖组织问题、毒品犯罪和利用国际互联网进行的犯罪活动问题等。
由上分析可知，市场经济起步晚的国家，政府在整个转轨过程中的地位尤为重要，认真筹划和操作可以寻求计划与市场巧妙结合的方式，以缩短自己国家步入现代市场经济的过渡时间。
三
经济全球化对转轨国家经济改革的策略、宏观经济政策的实施，提出了更高的要求。经济全球化背景下的一国的经济改革策略和宏观经济政策已不仅是本国国内的事情，世界经济形势、别国经济发展策略、宏观经济政策都是要加以考虑的因素。对转轨国家来说，经济改革次序的确定既是一个理论问题，也是一个实践问题。中国在改革初期并未设计好一个“一揽子方案”，其经济改革基本上采取的是“摸着石头过河”的策略，已出台的改革措施及改革强度是针对经济运行中出现的主要问题和社会承受能力确定的。政府始终主导改革过程，改革的基本线索是清晰的：先从微观经济机制入手，提高对企业及职工的物质激励力度，促进新增资源的创造。在改革使经济主体获得一定的经营自主权时，宏观资源配置制度的改革也开始进行，它呈现一种“渐近式”的特点，并强调在练好内功的基础上逐渐融入到世界经济中去。这一点与采取激进式改革的俄罗斯、中东欧国家不同。
对经济市场化改革秩序问题，罗纳的·I.麦金农曾提出一个最优次序的理论模型。在他看来，在市场化的过程中财政、货币、对外政策如何安排的问题极其重要。政府不能也不应该同时实行所有市场化措施，相反应有一个“最优次序”。尽管对不同国家来说，这一秩序因初始条件不同而有所不同，但仍存在一般的次序问题。首先必须平衡中央财政，财政控制应优先于金融自由化。其次，在紧缩的财政控制到位，物价水平得到稳定，财政赤字消除后，政府可实行市场化改革的第二步即放开自有资本市场。最后，在国际贸易、金融成功地实现自由化以后，政府可按部就班地从事汇率自由化改革，而汇率自由化的改革最好是经常项目贸易由化要大大快于资本项目自由化。中国改革与此秩序并不一致。中国中央财政的收入由1978年的34%下降到1991年的18.5%，而金融、宏观经济、物价水平保持稳定，这种与麦金农的最优次序相悖的现象，成为“中国之谜”。但他赞赏中国实行的“边际的贸易自由化”，“渐进的自由化”及其与外汇、商业政策的互补。可以看出，麦金农的“经济市场化”理论是一种“渐进主义”的，与多数主流经济学家不同，他认识到市场化的本质是一种渐进的历史过程。经济全球化下的一国的政府行为、宏观政策的影响是全球性的，其有效性也受其他国家经济形势、发展战略、宏观经济政策的影响，因而这就对转轨国家政府行为提出了更高的要求。在开放条件下，一国宏观经济政策基本目标有：内部平衡（物价、充分就业）和外部平衡（避免过度国际收支失衡）。由于一国在改变自身的国际收支状况时，将相应地引起世界其他国家收支的等量变化，所以，一国在实现其宏观经济目标时将不可避免地对他国目标有冲击作用。如，当国际资本流动不受限制时，两国间利率差将导致大规模资本的流动。
就一国来说，宏观经济政策目标和具体政策效应往往是相互冲突的。如何在相互冲突的目标、政策和手段之间寻求最优，实现平衡，要求政府对经济政策行为具有高度的预见性、准确性。
四
经济全球化背景下转轨国家政府改革的方向：
1.要使政府作用与其职能相适应
对于转轨国家来说，政府与市场是既相互对立又相互依赖的，离开了市场化的约束，政府作用的膨胀就会导致行政权力的重新集中，离开了政府的组织和推动，市场化和现代化又将面临巨大的风险。只有把政府的主导作用与市场的基础作用结合起来才能实现现代化和市场化的目标。合理的选择既不是人们常说的小政府，也不是大政府，而是强政府。国家是社会的中心，是集体理性的代表（在阶级社会，国家代表了统治阶级的集体的长远利益）。当它能有效地代表社会的长远利益，并且具备必要的手段和能力有效地实现集体理性所提出的各种要求时，它就是强的；反之，当它无力代表社会理性的要求并实现社会理性的要求时，它就是弱的。简言之，所谓强政府就是有效行使其职能的政府。所谓弱政府则是没有能力履行其职能的政府。一个强而有力的政府必须满足三个最基本的条件：
第一，理性的。它能根据社会利益最大化的要求选择正确的目标，做出合理的决策。
第二，有效的。它具备必要的手段和能力实现社会目标，满足社会的需要。
第三，自主的。它能够超越各个特殊的利益集团，按照社会的共同利益自主地行动。
对于转轨国家，社会理性对政府的基本要求除上述三个条件外，还有如下几点：
第一，有效地动员社会的一切力量，组织和发展经济，实现经济和社会的现代化。
第二，有效地控制改革的进程，克服经济和社会转型中出现的各种困难，用较低的社会成本完成改革的目标。
第三，有效地维护社会安定，保证国家统一，防止社会的分裂和失控。
第四，有效地控制政府管理机构的官僚化和官员的腐败行为，实现政治的廉洁与民主。
总之，政府的强弱不在规模的大小，而在履行社会职能能力的强弱。政府的作用必须与政府的职能相适应。
2.按照市场经济的要求转换政府职能
转轨时期，政府官员中不受制约的那部分政治权力，必然会与经济权力汇合从而滋生腐败。腐败问题在很大程度上是由于改革不够深入，制度不合理造成的，需要通过改革行政体制和政治制度，提高决策的民主化与科学化水平，完善市场经济的制度、规则，实现制度创新来解决。在现代市场经济运行机制的构建上，中国应首先保证与世界各国通行的惯例相协调，同时根据全球经济环境的变化，不断调整各阶段的经济运行机制。当前的改革所面临的一个非常迫切的问题是调整政府在经济运行中的角色，政府在市场中主要担负创造和维护良好的市场环境与社会环境的职能。
3.以企业精神来改革政府，提高政府的运作效率
把竞争机制引入政府服务的过程中，按效果业绩而不是按投入进行拨款，通过市场力量进行改革，建立以市场为导向的政府。在此，政府的作用是亲市场，而不是反市场的；是为了弥补市场缺陷，而不是代替市场作用的；是促进市场发育，而不是阻碍市场形成的。
在经济全球化的历史条件下，发展中国家及经济转型国家是否拥有一个有效行使其社会职能的政府对经济和社会发展至关重要。市场经济以其自身百年的发展史证明了自发的市场调节难以实现资源长期合理的配置，需要政府弥补市场缺陷。而各国发展的经历证明了高度集中大一统式的经济和政治制度不利于社会的进步和发展，同时也证明了一个软弱无能的政府不可能打开现代化的大门。
收稿日期：2000－12－10
标签：市场经济论文; 经济全球化论文; 经济论文; 市场经济地位论文; 有效市场论文; 社会改革论文; 发展中国家论文; 经济学论文; 市场失灵论文;