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摘要：城市应急管理体系对影响城市各项功能正常发挥、危害城市生态系统平衡的各种破坏城市公共安全的威胁因素起到预警、制约以至根除的作用，其作用是保障城市居民的人身安全和财产安全，以最大限度地减轻人员伤亡及财产损失并维护社会稳定。因此，构建城市应急管理体系已成为现代城市管理不可或缺的重要组成部分。基于此，本文作者就如何构建我国城市应急管理体系方面展开了分析和研究。
关键词：城市应急管理体系；模式；对策
我国目前正处在突发公共事件的高发时期，近几年内，各类公共卫生、事故灾难事件（如毒奶粉事件、地铁相撞事故）不断发生，并且各类自然灾害（如雪灾、地震、洪涝等）接连侵袭，严重影响我国经济、政治、文化等个方面的发展。面对众多突发性公共事件，我国政府应当尽快建立健全完善的城市应急管理体系，提高应对能力，最大程度地减少人民财产损失。
1 当前我国城市应急管理体系的主要模式
目前我国城市应急管理体系主要分为四种模式：
1.1集权模式。以南宁为代表，集权模式是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的城市应急联动中心，由该部门代表政府全权行使应急联动指挥大权。该类型的系统一般称为“城市应急联动中心”。所有应急处置指挥归联动中心。
1.2授权模式。以上海为代表，授权模式是政府利用现有的应急指挥基础资源，根据城市应急联动的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门(通常是公安部门)执行城市应急处理任务。在该部门的牵头下，政府相关应急部门联动办公，联合行动，从而快速构建城市应急联动系统。
1.3协同模式。以扬州市为代表，由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多个基层远程协同终端构成。不同事件有不同指挥主体。重大事件由市政府指挥中心协同各部门指挥中心和政府的其他部门共同处置。所有系统通过网络连接在一起，物理分离、逻辑集中、业务统一。
1.4代理模式。以北京市为代表，代理模式是政府成立统一呼叫中心，负责接听城市的应急呼叫，根据呼叫的性质，将呼叫记录分配给一个或多个部门去处理，并根据各部门处理情况反馈呼叫人。
2 目前国城市应急管理体系存在的问题
2.1没有一体化的应急管理体系及缺乏独立常设的应急管理机构。虽然不少城市设立了突发公共事件应急管理委员会，但该部门还没有发展成为统一的、强有力的应急管理机构，没有专门的编制和职能。
2.2信息沟通和预测预警不够。主要表现在：（1）各个应急信息系统相互分割，缺乏互通互联，难以实现信息资源共享。(2)缺乏综合性的信息平台和分析，无论是在信息收集汇总方面，还是在综合评估和预测预警方面,都有所欠缺。
2.3应急协同联动机制不健全
公共危机的应对需要来自多个部门和机构的配合与协调。而我国应急管理部门的垂直应急管理体系较为完备，但各部门横向职责分工并不十分明确，在响应期的突出问题表现为应急协同联动机制不健全。
2.4社会参与机制不健全
从实践上看，目前我国对全社会防范风险、应急处理的教育工作还很不够。广大居民普遍表现为社会危机意识薄弱，自救互救知识和能力欠缺，主动参与程度不高。比如汶川地震中，一些非政府组织虽然参与了救援工作，但几乎都是自发行动，没能充分发挥非政府组织的力量；对大量参与救援和灾后重建的志愿者，也存在着管理混乱、缺乏后勤保障等问题。
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3 构建城市应急管理体系的对策
3.1加强对突发事件管理的立法
新的防灾减灾机构必须有明确的法律依据。在考虑自身独特性前提下，广泛借鉴国外立法经验。我国城市危机法律体系应该由以下几个部分构成：（1）国家层面的法律、法规和规定；（2）城市突发事件管理法规和规章；（3）国家和地方的司法解释。这里的重点是作为地方防灾减灾母法性质的城市突发事件管理法规。
3.2完善全社会参与机制
突发公共事件本身就具有很强的公共性，公众自身的防灾能力如何、是否配合事件的处置对于整个事件的应对效果来说至关重要。公民或者社会的参与可以降低政府实施应急管理的成本，因为在危机管理中，如果社区自愿参与危机控制，则会自动采取某种措施来解决危机，在获得社区合作的情况下，政府的危机管理政策也将更加容易实施。通过全员参与机制，民众可以了解到突发事件的性质、对各自生活带来的影响，也让民众了解到了自救的方法；增加了事件处置的透明度，调动广泛参与的积极性，政府应当多层次、多渠道构建民众参与机制，为民众承担社会责任提供途径和行为规范，通过媒体传播、学校教育和应急培训等方式来培养全员参与的意识和能力。
3.3加强救援专业队伍建设
（1）注重领导干部应急管理培训，提高应急决策指挥能力。当前，我国应急管理培训的任务主要是由各级党校、行政学院培训中心来完成，但在具体的培训过程中，一般是讲理论比较多，讲应急决策能力、实用应急流程的少，而谈到实战模拟演练更少。要改变这种现状，需要从以下三个方面提高领导干部应急培训效果：一是要加大应急培训投入、加大培训设施投入力度；二是优化培训内容，更加突出操作性和实用性，提高应急培训的实战性，化被动学习为主动运用；三是创新培训方法，通过演练、案例分析等方法，增强应急管理的现实感、提高应急管理培训效果。（2）有效开展应急预案演练，提升专业化应急救援水平。开展应急演练是提高专业救援队伍综合应急能力的有效途径，是提高各行各业实战水平的有力措施，可以达到检验预案、锻炼队伍、磨合机制和宣传教育的目的。从某种意义上来说，平时演练多，预案充分，在事件发生时反应的速度和处置的效果相比较而言要明显优越得多。应急演练要突出重点，不能盲目追求面广量大，要根据本部门的特点组织演练，而不能一味地照搬照抄各类应急总体预案；注重实效，不能流于形式走过场，通过演练进一步排查各种安全隐患，明确相关责任，修订完善预案，真正把各项措施落到实处；实用与必要性相结合，避免铺张浪费。要高效实用地开展多种形式的应急演练，追求演练的效果，但不追求演练的排场，演练的重要作用在于发现问题、查找原因、休整预案，通过一系列的演练和培训来提升应急救援队伍的专业化运作水平。
3.4及时向公众发布防灾信息
防灾信息的发布必须是及时有效的，保证公众可以通过多种方式获得危机信息。常用的信息公布方式有：通过警察、应急人员、电话系统联系或者通过大喇叭广播来发布预警信息②；通过媒体提醒公众；建立公共安全网站；将个人持有的手机作为信息终端。
3.5重视灾后的心理抚慰工作
为了防止当事人及相关人员产生心理障碍，帮助他们走出绝望和无助的心态，最大限度地降低社会负面影响，心理专家有组织地介入治疗，是事故善后处理工作中一个不可或缺的内容。为了做好灾后的心理抚慰工作，城市可以集中部分专家成立心理危机与干预中心。该中心成立后，正常状态下可以提供一般的心理咨询服务，危机状态下可以为本市乃至其他地方的公民提供灾后心理干预和支持。
4 结束语
总之，当前我国进入了一个高风险时期，各类突发公共事件种类多、频率高，对社会发展产生极大的负面影响，因此加快构建城市应急管理系统对保障城市居民的人身安全、财产安全和维护社会稳定具有十分重要的意义。
参考文献
[1]祁明亮,池宏等.突发公共事件应急管理研究现状与展望[J].管理评论,2006年.
[2]陈永安.当前政府建立应对突发事件应急管理系统的思考[J].云南行政学院学报,2003年.
[3]刘兴,陈石军.我国应急管理――的现状与对策[J/OL].应急管理,2008特刊,2008年.
论文作者:马越
论文发表刊物:《防护工程》2018年第12期
论文发表时间:2018/10/18
标签：城市论文; 政府论文; 管理体系论文; 事件论文; 模式论文; 危机论文; 部门论文; 《防护工程》2018年第12期论文;