农村最低生活保障政策在实施过程中的瞄准分析*，本文主要内容关键词为：过程中论文,最低生活保障论文,农村论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号F323.89 文献标识码A 文章编号1002-2104(2011)06-0067-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2011.06.012
随着我国扶贫进程的推进与近年贫困人口特征和致贫原因的改变[1-3]，我国的扶贫战略开始从区域扶贫转向个人扶贫，其中一项重要的举措就是自2007年在全国建立农村最低生活保障制度(以下简称“低保”)[4]。尽管早在1992年山西省佐云县就率先开展农村低保工作，但是在2004年以前，我国农村低保工作进展缓慢，全面建立农村低保制度的仅有北京、天津、上海3个直辖市和浙江、广东2省，且维持了较长时间[5-6]。自《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确要求“有条件的地方要积极探索建立农村低保生活制度”以后，情况才发生了显著的变化，截止到2006年11月，建立农村低保制度的县(市、区)数则达到了1 791个，占全国县市总数的63％。2007年，国务院颁发了《关于在全国建立农村最低生活保障的通知》，旨在“通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题”。而农村低保制度的目标能否顺利实现，在实际工作中面临的首要问题就是能否准确地识别或者瞄准救助对象。根据国务院颁布的《关于在全国建立农村最低生活保障的通知》，农村最低生活保障对象是“家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民”。实际操作中，享受农村低保的主要标准是家庭人均收入低于官方规定的低保门槛。但依据这一标准进行瞄准在目前面临诸多挑战。同时，我国目前关于农村低保制度瞄准的研究非常有限，并且都是一些个案研究或者小样本分析，缺乏广泛的代表性[7-11]。因此，本研究将利用一份具有全国代表性的农户调查数据，在可持续农户生计框架下评估我国农村低保制度的瞄准效率，并在此基础上为进一步完善农村低保制度的发展提供政策建议。
1 可持续农户生计框架与赤贫指数
1.1 理论框架
越来越多的研究表明，收入只能反映贫困的一个方面，而不能充分反映收入之外其他维度的贫困[4，7，12-16]。并且，即便收入指标能够较好地度量贫困[4]，农民家庭人均纯收入的计算仍然面临着统计口径不一致、收入难以货币化、非农收入具有隐蔽性等困难[5-6，8，17-18]。为了能更加准确地瞄准穷人，需要在收入维度之外，从多个维度来识别和瞄准穷人。而可持续生计方法的提出来源于20世纪80年代和90年代早期对贫困的属性的理解的深入，能够考虑贫困的所有可能方面和与此相关的所有不可持续的生活方式。目前，被广泛接受的关于生计的定义是“生计是谋生的方式，该谋生方式建立在能力、资产(包括储备物、资源、要求权和享有权)和活动基础之上”[19-20]。这个定义的重要特征就在于它直接关注资产与在实践中所拥有的选择之间的联系，以及在此基础上追求创造生存所需的收入水平的不同的行动[21]。
从可持续生计的角度，英国IDS将赤贫定义为“由于不可持续的生计而造成的一种极端贫困的状态”[22]，并在此基础上构建了赤贫指数[13]。Sharp最早将赤贫指数应用于埃塞俄比亚的贫困研究，近年国内也有学者参考Sharp构建赤贫指数的方法用生计资产的多少来评价农户的脆弱性[7，15]。Sharp认为赤贫指数因度量和综合了赤贫的如下三个基本要素从而能很好地识别穷人：①农户满足基本生存需要的能力；②农户对那些能使他们摆脱贫困的核心生产性资产的可及性；③农户对公共的或者私人的转移支付的可及性[13]。因此，在构建赤贫指数时，首先要选择合适的变量(农户特征)来反映研究对象的以上三类能力，其中，以往的研究通常将核心生产资产进一步分为人力资本、自然资本、物质资本和金融资本；同时并不直接以农户是否获得转移支付来度量农户对公共或私人转移支付的可及性，而通常用农户的社会资本来代理。
根据能够最大程度区分穷人和富人的原则，在以往的研究以及我国政府对农村低保保障对象的界定的基础上，本文选择了16个变量从满足基本生存需要的能力、核心生产性资产的可及性和转移支付(社会资本)的可及性三个层面来度量我国农户的贫困程度(表1)[7，13，15，23]。其中，人均住房价值、人均消费性资产价值被用来度量农户满足基本生存需要的能力；家庭遇到困难时从他人处借得现金的能力、是否有亲戚朋友在政府部门工作以及是否使用电话/手机三个变量被用来度量农户的社会资本。并在选择生产性资产的度量指标时考虑了农户的教育水平(如，成年家庭成员的教育水平)、劳动能力(如，家庭整体劳动能力、成年男性劳动力)、健康水平(如，健康成年劳动力占农户总人数的比例)等常被传统的贫困概念排斥在外的因素。
1.2 赤贫指数的计算
为了构建一个综合的指数，接着要对被挑选出来的变量进行归一化赋值。如果一个变量的值越大表示这个农户的生计状况越好，那么将根据公式(1)进行归一化赋值；否则，应该应用公式(2)。
2 数据
本文使用的数据来自于中国科学院农业政策研究中心2008年在江苏、四川、陕西、吉林和河北5省进行的农户调查。该调查采用分层随机抽样的方法在全国调查了25个县50个乡镇101个村2 020个农户。关于省、县、乡镇和村的详细抽样程序参见Yi等[25]。借助于农户调查资料，本文将能从多维度评估农户的贫困程度，并根据其贫困程度与其获得低保的实际情况进行对比，从而判断农村低保在样本地区的瞄准效率。
根据研究的需要，本文使用的农户调查数据从内容上可以被概括为两个层面：第一个层面是农户从农村最低生活保障的获益情况，例如，“2007年你家是低保户吗？(1=是；2=不是)”，“2007年你家拿到多少低保户补贴(包括食物和现金)？(元)”，“这些低保补贴对你家的经济情况有多大改善？(1=很多；2=有一点；3=很少；4=没有)”等；第二个层面是农户家庭的基本信息，具体包括家庭成员的年龄、性别、教育、健康、就业情况；农户家庭的生产性资产(农具和役畜等)、其他经营性资产和消费性资产(家具和电器等)的类别与价值；以及农户的社会资本等信息。
此外，本次调查收集的村级数据中包括了2007年样本村农户对低保的申请与批准情况，具体信息包括“您村今年有多少农户申请了低保户？”和“您村今年有多少个低保户申请被获准？”。统计结果显示，2007年样本村中只有60％提出了低保申请的农户最终获得了低保的资格，并且存在很大的省际差异，其中江苏和四川的申请获准率不到30％(见表2)。也就是说，低保的申请和审批的确经历了一个瞄准的过程。因此，本文关注的问题是那些最贫困的农户是否都获得了低保，以及最终获得了低保的农户是否是该村最贫困的农户，即低保的瞄准效率。
尽管本文的数据具有全国代表性，并且包含了丰富的农户层面的信息，但是，必须承认由于此次调查只在每个样本村随机抽取了20个农户，如果样本村在2007年还没有实施低保或者低保户数量非常少的话，那么该村的农户样本中可能并没有任何农户享受低保。进一步，在村级层面评价低保瞄准效率时也就必须将这些样本村和样本农户排除在外。但是，这并不影响本研究对其他样本村低保瞄准效率的分析以及在更高层面(乡镇或者县)分析低保瞄准效率时将这些样本包括进来。具体而言，本调查一共在21个样本县33个样本乡镇的47个样本村随机抽取到了75个低保户。
3 农村低保制度的瞄准现状评估
3.1 利用赤贫指数度量样本地区农户的贫困程度
3.1.1 变量赋值
除了二元变量外，用来构建赤贫指数的所有变量都需要进行归一化赋值。由于篇幅的限制，本文在此仅以家庭整体劳动能力为例进行说明。
家庭整体劳动能力是处于不同年龄层次和健康状况的家庭成员所拥有的劳动能力的总和。测度时我们首先需要将每一个家庭成员的劳动能力转换为一个普通成年劳动力的标准劳动能力单位，其基本原则是根据年龄段进行转换，然后再根据其健康水平等进行调整(表3)。与Sharp在非洲的研究不同，本文在设计转换系数时考虑了在校学生对家庭劳动的贡献与非在校学生的差异[13]。接着，对每户的整体劳动能力进行加总并进行归一化赋值。统计结果显示，样本中，家庭整体劳动能力的最小值为0，最大值为8.45，其中，只有5％的样本的取值大于5，因此，为了更能集中地体现贫困人口家庭整体劳动能力的分布，本文从5个家庭整体劳动能力处对该变量进行右端截断，也就是说，所有拥有5个及其以上家庭整体劳动能力的农户对该变量的取值均为5，归一化赋值后为1(表4)。
3.1.2 利用主成分分析获取权重
主成分分析的结果表明，尽管16个主成分(等于变量的个数)被提取出来，但是基于特征值大于1的Kaiser标准，只有前五个主成分是显著的。其中，本文将使用第一个主成分计算权重，因为第一个主成分不仅解释了总方差的18.01％，并且对所有变量都赋予了正的权重(表5)。Sharp，Filmer和Pritchett也曾采用同样的方法，得到的这些权重体现了不同变量在决定农户的贫困程度中的重要性[13，24]。
3.2 样本地区农户的贫困程度
根据公式(3)，我们可以计算出样本中所有农户的赤贫指数。赤贫指数的值越小表示该农户相对更加贫困，理论上也就越有资格获得低保。同理，在同样获得低保的情况下，那些赤贫指数越小的农户理论上也应该享受更高的低保金。图1描绘了样本农户的赤贫指数的分布，可以看到，位于分布图左端的农户正式农村低保所要瞄准的对象。
3.3 样本地区农户的赤贫指数及低保的瞄准率
由于农村最低生活保障的标准是根据各地的经济发展水平决定的，各地政府在审核低保过程中采用的程序也不尽相同，例如在样本地区，有的是由乡镇或县级政府事先将低保名额分配给各个村，然后由村一级组织对申请农户进行筛选后按低保名额的多少上报农户名单，同时名额分配的原则(如按人口分配、按经济发展水平分配)也存在地区差异；有的是由村委会组织农户先申请，然后将申请农户的资料上报后，再由乡镇政府在乡镇范围内进行审核。因此，考虑到各级政府或组织在低保申请和审批过程中的作用千差万别，本文将分别从村、乡(镇)和县三个层级评价低保的瞄准效率。
首先，根据赤贫指数对47个样本村的农户进行村内排序(20个农户/村)。序数越大，表示农户越富裕(第一列，表6)。比较的结果表明，①低保瞄准存在严重的瞄准遗漏，2007年样本村中最贫困的那些农户(序号为1)，只有25.5％(=12/47×100％)的农户得到了低保；②低保瞄准的漏出问题不容忽视，样本村中赤贫指数处于最低端的20％的农户在2007年只得到了低保名额的50.67％(第4列，表6)；在赤贫指数处于最低端的40％的农户得到了低保名额的73.33％。而那些最富的20％的农户(序数≥16)却得到了近5.3％的低保名额。
采用同样的方法，本文对33个乡镇和21个县(市)的样本农户也根据赤贫指数分别进行了排序，与农户低保的实际获得情况进行对比后得出了类似的结论。其中，在瞄准遗漏方面，乡镇和县一级的比较结果显示在最贫困的农户(序号为1)中，分别仅有20.0％和19.0％的农户在2007年得到了低保；在瞄准漏出方面，乡镇一级的比较结果显示，处于赤贫指数最低端的20％和40％的农户分别得到了低保名额的53.33％和73.33％；县一级的比较结果显示，处于赤贫指数最低端的20％和40％的农户分别只得到了低保名额的53.33％和77.33％。也就是说，现阶段我国农村低保在瞄准过程中既存在着瞄准遗漏的问题，还存在着漏出问题。这与其他学者的发现一致，例如凌文豪和粱金刚在河南某村的调查发现，该村一共有32户农户享受了最低生活保障，其中，“人情保”有9户，骗保2户，同时该村还有20户农户应保未保[10]。
除瞄准问题以外，现行的低保资金对低保农户的保障能力也有待进一步提高。2007年，样本中75户低保户户均获得低保477元，其中，29％农户反映低保资金使自己家庭经济状况改善很大，48％的农户反映对改善家庭经济状况有一点帮助，23％的农户反映帮助很小或没有任何帮助。
4 结论与政策建议
贫困的瞄准效率不高一直是我国扶贫工作面临的巨大挑战[26-28]。随着我国扶贫战略从区域扶贫向个人扶贫的转变，这一问题将变得越来越复杂，并且亟待解决。其中，相对于传统的通过收入进行贫困瞄准而言，采用“更广泛的贫困概念”来从多维度度量贫困已被各界认为是未来扶贫工作中能被用于有效识别穷人的一种极具潜力的方法[4，15]。
本文基于一份具有全国代表性的农户资料，用国际上较为先进的赤贫指数从多维度对农户的贫困程度进行了度量，并将其应用于我国农村低保瞄准率的分析。结果发现，无论是在村级，还是在乡镇或者县级层面，现阶段我国农村低保瞄准效率不高，其中不仅存在着瞄准遗漏，还存在着严重的漏出问题。同时，超过1/5的低保户反映在现有的资助水平下，低保金对改善他们家庭的经济状况作用很小或者没有任何帮助。
究其原因，除了前文提及的收入难以度量外，本文认为造成农村低保瞄准效率低下还有三个方面的原因：①当前低保资金以地方政府筹集为主，这样的财政制度安排造成了低保资金的稀缺性与低保人群的高数量之间的矛盾，从而使其成为瞄准遗漏的最主要原因；②为了克服单纯以收入审核低保资格的不足，很多地方政府在低保审批过程中同时采用了民主评议的方法或者主要依据民主评议的方法，但是这在民主和法治程度不高的农村易于异化为按宗族、亲缘等关系获得低保资格，损害低保确认的公正性；③基层低保管理者在审核低保的过程中常以公平原则第一，而忽视了效率原则，例如在一些样本地区，村干部反映乡镇给每个村低保户的指标是根据各村人口确定的，跟各村经济状况和贫困人口的多少没有关系。
基于以上研究结论和农村低保制度发展对扶贫工作的重要性，本文建议：①中央政府逐步增加对农村低保的财政资金投入，做到应保尽保，同时适当提高农村低保资金的发放水平；②在建立更为规范完善的收入核算标准的基础上，从研究和实践两个方面继续探索发展适合我国农村的多维度的农户贫困评价方法，提高农村低保的瞄准效率；③加强对农村基层低保管理者的培训，增强他们对农村低保的理解和认识，提高他们对低保审核等工作的实际操作水平。