财税体制改革跟踪研究的几点结论，本文主要内容关键词为：几点论文,财税论文,体制改革论文,结论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自1994年实行的分税制财税体制，从全国和对一些重点省市调查了解的情况看，都体现出一定的可行性和积极作用。主要是较明显地改变了财政资金过分分散的格局，对实现中央的宏观调控政策创造了更为有利的经济条件；促进了财政收入的增长，特别是地方财政收入的增长体现出前所未见的速度；财权过于分散的局面也发生了明显的变化；地方经济的发展从财源建设和产业结构等方面看，都表现出一些可喜的现象；更重要的是，通过这一段改革的实践，具有我国特色的分税制模式引起全国上下广泛的重视，各地和全国一样，都结合自己的本职工作和本地区的特点，对我国现行分税制在实践中表现出的优缺点作了较深入、具体的总结和研究，在此基础上提出许多改革完善现行分税制的设想和建议。这无疑为我国财税体制改革政策的贯彻和具体制度作法的完善，创造了一个更有利的认识上和实践上的条件。这应是研究完善我国分税制的一项重要依据。
再者，分税制作为一项当今世界上市场经济条件下广泛使用的财税体制，在西方一些较发达资本主义国家已有一、二百年的历史，纵观当今世界上各国实行的分税制，都有一些体制作法上的特色和不同的历史发展变化过程。因此，从我国国情出发，在总结本国历史经验的基础上，广泛研究西方市场经济发达国家建立运用和完善分税制的经验作法和必要条件，用以提高借鉴国外管理方式方法的自觉性，也有其重要的现实意义。
结合上述两个方面进行归纳分析，当前改革完善我国分税制，似应从众多的问题和设想建议中抓住研究解决以下两个关键性的问题：
一、尽快建立起一个较为完善、可行的转移支付制度
通过这一段实践，从中央到地方都提高了对转移支付制度的认识，普遍认识到转移支付作为一种制度，不仅是分税制的一个有机构成部分，而且是它的一个核心内容。只有及时建立起相应的可行的转移支付制度，分税制设定的各项政策目标和原则才能得到真正全面的贯彻实现。正是基于这样的认识，从中央到地方，在分税制改革实践的过程中，对转移支付制度的类型、内容结构、具体作法等，都进行了广泛认真的研究，提出许多各具特色的方案设想和具体建议，并从实践中提出许多有论有据的经验总结。这对建立和完善我国的转移支付制度和分税制无疑都是十分可贵的。当前的任务，应是根据我国实行分税制的政策目标，认真考虑吸取这些实践经验总结和理论研究的成果，并适当吸收借鉴国外的可行性经验作法，把适应我国现阶段国情的转移支付制度尽快建立起来，并在实践中认真总结经验，促使其不断改革完善。
就当前各地提出的一些建立完善转移支付制度的设想和具体实施方案看，由于受不同环境条件的影响，意见的分歧也比较大。相比之下，中西部地区、特别是西部少数民族地区，主调是强烈呼吁尽快建立比较规范的转移支付制度，以利于早日实现在东西部发展水平差距悬殊地区之间的收入调节。为此首先要求破除保护既得利益的观念束缚，利用因素法取代基数法，为真正实现不同地区之间基本保证性财政支出的均等化提供条件。而东部较发达地区有代表性的意见则认为，当前还不宜在不同地区之间实行过多过急的收入调节，理由是：我国不同地区之间发展水平的差距很大，本省的不同地区之间收入水平差距也很大，在这种条件下，如果实行东西部地区之间调节幅度较大的转移支付制度，势必严重影响发达地区增产增收的积极性，对各项事业的发展也不利。因此，提出的目标设想是：当前近期内应以增量微调和本省区内的横向调节为主，逐步为建立全国性规范的转移支付制度创造条件。还有的东部沿海大城市提出如下的论点，认为东西部现存差距的解决，不应采取将东部收入转补西部的办法，而应执行使西部向东部看齐的政策。中部有的省则提出，在体制改革上，当前应以稳定为主，经过一段磨合时期，再进行较大的改革为宜。
在转移支付制度上提出的这些不同设想，体现了不同地区的不同经济条件和不同利益的要求，意见上的分歧是不难理解的。从中央的政策目标看，促进东西部地区的协调发展是党的一贯方针，特别是党的十四届五中全会通过的国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划，再次明确解决东西部地区，特别是西部民族地区与沿海发达地区经济差距不断扩大趋势的重要性和紧迫性。这些政策也清楚地表明了尽快建立规范性转移支付制度的迫切性和重要性。但同时又不能忽视建立规范转移支付制度的一些必要条件。从西方各国的转移支付制度看，都有一个较长期的发展完善过程，其间逐步创造出一些必要的基本条件，才建立起当前比较规范科学的转移支付制度。这些条件主要有：中央在财力初始分配中的主导地位，国家预算收支占国民生产总值的较高比重，较健全的法制制度，较稳定的市场金融物价，较合理的事权依法划分，专责和合理分工的管理机构，较健全的统计核算体系和灵敏的信息网络等。有了这些基本条件，才能科学合理地确定各地的标准收入和标准支出能力，并据以确定合乎实际的均衡拨款和专项拨款，这是体现转移支付制度“公正”、“公开”、“规范”特征的基本要求。而我国当前的实际情况是，根据中央主管部门的调查研究材料，目前和未来的一个时期内，中央预算赤字较大和债务负担较重的财政紧运行状态难有大的改观，可用于转移支付的资金规模也存在着相当的局限性。再就是统计数据不完整、不准确的现状也直接影响到标准收入能力、标准支出需求的准确可靠性。除此之外，我国建立转移支付制度的历史条件同西方一些发达国家相比，还有一个很重要的特征，即我国是在长期实行财政包干体制的基础上实行分税制的，这就必然要处处受到财政支出刚性的制约，为规范性转移支付制度的建立和推行带来了相当大的困难。而西方一些发达国家，多是在建国之初随着宪法的颁布和政府分级分权管理体制的建立以及事权的依法划分就建立起分税制的框架，转移支付制度也随之建立，并在长期的实施过程中，适应形势的变化，逐步得到完善。
目前，我国中央主管部门根据这些条件综合考虑，已提出一个实行“过渡期转移支付”的方案，其政策目标是：近期内中央财政根据财力状况，拟选择一些客观性和政策性两类因素，采用相对规范的办法，在一段时期内先实施过渡性转移支付，同时积极创造条件逐步向规范化转移支付制度转变，最终实现目标模式。设计过渡期转移支付方案的指导思想是：（一）暂不调整地方既得利益。由中央财政从收入增量中拿出一部分资金，逐步提高对地区利益分配格局调整的力度；（二）兼顾公平与效率。转移支付力求公正、合理、规范，同时适当考虑各地的收入努力程度；（三）转移支付有所侧重。重点放在缓解地方财政运行中的突出矛盾上，体现对民族地区的适当倾斜政策。根据上述政策目标和指导思想，确定建立过渡期转移支付制度的基本思路和总公式是：
鉴于当前各个税种税基的基本数据难以取得和大部分收入项目标准收入测算上的困难，过渡期方案把按照实际财力低于标准支出的差距作为建立转移支付公式的基础，同时适当考虑完成收入的努力程度，凡收入努力程度不足的地区，其财力低于标准支出的差距，首先应通过强化征管、合理利用税基等途径增加收入予以弥补，仍有缺口的，其财力不足额则作为计算转移支付的依据。确定标准支出的依据，是选择对地方财政支出影响较为直接的客观因素，根据经验数据，运用多元回归的方法，建立标准支出模型。同时还考虑到仅按客观因素建立起的模型难以全面反映中央政策取向的现实，因此在统一选取客观因素的基础上，又补充选取一些政策性转移支付因素。根据上述基本思路和因素，设计出计算各地享受转移支付额的一系列公式。主要有：
某省区转移支付补助额＝客观性因素转移支付额+政策性因素转移支付额
客观性因素转移支付额的计算公式是：
某省区客观性因素转移支付额＝〔该省区标准支出－该省区财力－该省区收入努力不足额〕×客观性因素转移支付系数
标准支出的计算公式是：
某省区的标准支出＝该省区人员经费标准支出+该省区公用经费标准支出+该省区专项标准支出+该省区建设性标准支出
标准专项支出的计算公式是：
某省区标准专项支出＝该省区标准支农支出+该省区城市维护费支出+该省区价格补贴支出+该省区列收专项支出
政策性转移支付项目，主要是根据民族地区财源基础薄弱，人均财政收入水平低，财政收入的增长弹性差，财政支出成本高等特点，为体现中央对民族地区的倾斜政策设置的。过渡期转移支付方案中选用了“财政供养人口人均财力”（简称“人均财力”）、“财政供养人口”、“1979年以来的财力递增率”（简称“财力递增率”）这三个综合性指标，作为计算增加政策性转移支付的依据。据此为民族省区设计的政策性转移支付计算公式是：
某省区政策性转移支付额＝｛〔全国人均财力－该省区人均财力〕×该省区财政供养人口×X[，1]+[该省区1979年财力+（1+15%）年数－该省区实有财力]×X[，2]｝×X[，3]
（上式中的X[，1]为“人均财力”因素的权数（0.7）；X[，2]为“财政增长率”因素的权数（0.3）；X[，3]为中央对民族地区的政策性因素转移支付系数）。
其中确定的几项政策性原则是：1.“全国地方人均财力－该省区人均财力”＜0时，按零计算；2.“该省区1979年财力×（1+地方财力平均增长%）年数－本省区1994年财力”＜0时，按零计算。
对民族自治州的政策性转移支付，则是根据本省区财力的具体状况，即视基期低于或高于全国平均水平的情况，分别设定有差别的计算公式，以利于具体体现中央的民族政策。
从过渡期转移支付制度的设计方案内容看，它力求较全面地反映我国财政当前的经济和技术条件，并全面体现各方面对转移支付制度提出的建议和要求，表现出一定的可行性。但从分税制的实施目标和实践情况以及各地反映出的矛盾现象看，同时参考国外一些具有典型性的作法，“过渡期转移支付”制度的实施还有必要着重明确以下两个问题：第一，从这个制度的基本内容看，它还不能有效地解决当前由于分税制的实施给一些经济落后地区特别是民族地区造成的所谓“雪上加霜”的财政困难，而这些困难如果不及时有效地解决，不仅对这些地区甚至会对全国的经济发展和社会稳定造成十分不利的影响。因此，在实施过渡期转移支付制的历史时期，有必要以多种有效的方式，根据国家财力的可能，与外资运用、税收优惠等政策一起，加强对这些地区（重点是民族地区）的财政支持。这不仅是国家政策的要求，也是当今世界实行市场经济的国家普遍采用的办法。第二，应该明确宣布，过渡期转移支付制度只是在我国特定历史条件下实行的一种有时间性的制度，它的政策目标应当是在实施的过程中，在规定的时间内，积极为建立规范的转移支付制度创造必要的条件。这不仅是完善转移支付制度本身，也是提高分税制的可行性和规范性的客观要求。
关于过渡期转移支付制的“过渡期”问题和向较规范转移支付制过渡的步骤与形式，根据我国的条件，可设想过渡期转移支付制度的实施，主要应限制在“九五”时期，并在实施过程中积极创造条件，在“十五”时期，应过渡到当今世界大多数国家实行的那种类型的转移支付制，即以专项补助为主，辅之以宽口径项目补助与平衡补助的转移支付，并较大幅度地提高转移支付在各级预算支出中占的比重。这是实行市场经济国家的财政管理体制在长期的历史实践中表现出的一个带有普遍性的倾向。经过两个五年的实践之后，在“十一五”期间，应能根据具体条件的发展变化，着重参照德国模式的转移支付制，进一步建立起一个更科学规范的转移支付制度，即多层次、多形式、覆盖面广、计算方法科学规范的转移支付制度。
另外，过渡期转移支付制的实行，不应局限在中央与省区之间，省以下也应根据条件普遍实行。实际上有些省在分税制的改革过程中，已初步建立起本地区的转移支付制的框架，并取得了一定的成效。在中央与省区实行过渡期转移支付制的同时，在省区以下也应根据自己的条件，建立相应的转移支付制度，这不仅是转移支付制度本身的广泛性和完整性的要求，也是进一步完善分税制的一个关键性的条件。
二、努力为建立规范的分税制创造必要的经济条件和制度条件
从国外一些有代表性的分税制建立与发展完善的过程看，国家的财政经济条件以及管理制度的完善，对分税制的完善和规范化具有决定性影响。就我国现行分税制的实践情况看，这两个条件也是制约分税制和转移支付制的基本因素。为此，采取有效的措施，为分税制和转移支付制度的完善尽快创造必要的经济和制度条件，应是当务之急。
从中央主管部门和各地提出的改革完善分税制的设想与建议看，一种有相当代表性的意见是：认为继续切实提高两个比重仍是当前完善分税制的重点。认为只有真正适当提高第一个比重，即预算收入占国内生产总值的比重，才能平衡财政收支（特别是中央预算收支），充分发挥财政的各项职能作用，为规范的分税制提供相应的经济条件；只有提高第二个比重，即中央预算收入占全国预算收入的比重，才能为实现规范的转移支付制度提供相应的经济条件。从近年的实践情况看，认为提高第一个比重的途径，主要不应采取提高企业和个人负担，而应在大力促进企业提高经济效益的前提下，采取强化和改革税收征管杜绝税款流失的措施，同时参照国际经验，根据条件逐步开征一些新税种，主要的如社会保障税、财产税、证券交易税、遗产与赠与税等；再就是，认真清理整顿预算外财政资金，按照有关规定，将相应的部分纳入预算。从近几年的实践效果看，可以肯定，这些措施确是有效提高国家预算分配比重相当可行的措施。提高第二个比重的途径，认为主要不是采取不断提高地方上缴比例的办法，应考虑创造条件逐步开征某些属于中央的新税种，如社会保障税、证券期货交易税、扩大增值税征收范围、整顿和统一管理中央有关部门的各类基金，并把重点放在改进和强化国税的征管工作上。因为1994年以来中央预算收入所占比重从提高到下降的过程，反映的主要是国税收入任务完成的不力。造成这种后果的原因可能很多，如地方收入增长的大幅度提高，国税地税分别征管之间的某些矛盾等，但主要的原因还是国税征收任务完成的滞后。因此，认为近期提高第二个比重的重点，还是应放在提高国税征管的力度上。从当前的实际情况看，通过税收征管的完善增加中央财政收入的潜力是很大的。如根据有关部门统计，我国现行增值税基准税率为17%，低税率为13%，而1994年工业部门缴纳的增值税实际税率只有9%。再如，关税税率，1993和1994年的名义税率为36%，实际税率只有4.85%和3.17%。另外，这方面对有些地区提出的要重视有效解决国税和地税征管中的种种矛盾的建议，包括建立统一征收和分别计算的机制，实行征管分开相互协调制约的制度，实现征管方式方法的现代化，以及正确处理国税地税人员干部之间工资待遇等方面的矛盾关系等，也应该受到重视和认真考虑解决。
完善分税制的另一个重要的经济条件是税制的健全和稳定。我国税制经过1994年较为深刻的改革，初步为建立分税制框架提供了一个相应的经济条件。当前在实践中反映出的主要问题是：税制结构还不够协调，直接税所占比重过低（直接税与间接税的比例：1986年为37.94∶62.06；1994年变为22.23∶77.77）；增值税在征税范围、征税类型、优惠制度、发票管理等方面，还存在着许多有待研究完善之处；现行的企业所得税制度也有许多有待研究改进的问题，特别是内外资企业所得税的不统一给征收效果造成严重影响；个人所得税的税制类型、征管办法等方面也有不少需要研究改进的地方；地方税在税种设定和开征，以及地方税体系的建立完善等问题上，也有不少有待研究妥善处理之处。这表明，对税制建设还要十分重视，以期尽快建立起一个比较健全稳定的税制，为分税制的完善和实现规范化提供相应的经济条件。
从完善税制的制度条件看，根据各地提出的一些情况和意见，当前急需研究解决的问题主要有以下两个方面：
（1）事权分配的不规范和财权与事权的某些脱节。主要表现为理论与实践的不一致。正确处理财权与事权的关系是分税制规范化的一个核心问题。纵观各国分税制建立与发展的历史，一个带有普遍性的基本特征，就是都按照国家基本法的规定明确划分各级政府的事权，然后在此基础上划分财政支出范围，再据以划分税种，并建立起各级以各自的主体税种为核心的税收体系，以保证法定事权的实现。因此，事权的划分和据此确定的财政收支的划分以及税收体系的建立，都有较明显的法制特征，一旦依法确定，任何人都无权任意变更和破坏。这里体现着分税制的严肃性和相对的稳定性与规范性。我国1994年实行的分税制，虽然对各级的事权也作了书面的划分，但实施分税制后，短时期内又下达了一系列补充性规定。再就是由上级作出的某些新的增支决定，一般都没有确定相应的财力作保证，这种任意破坏分税制法制特征的作法，不仅给地方，特别是经济落后地区增加了许多新的财政困难，也给分税制的声誉和可行性造成损害，必然要引起一些地方的不满。这表明，在制度上采取切实可行的措施，维护分税制的法制特征，特别是妥善处理事权与财权的关系，应是当前完善我国分税制的一个需要严肃对待的根本性问题。
（2）省以下分税制的建立和规范化问题，是各地反映出的另一个重要的制度性问题。纵观世界各国的分税制，作为一种财税管理体制，一个带普遍性的重要特征，是制度的一致性和完整性。各级政府在分权分税的基础上建立起来的财税体制，都有明确的法定权力和任务，这样的分税制体制，对保证国家各项政策的全面贯彻，保证上下各级和全国各地之间的协调发展，保证各级各地法定事权的实现，都有重要的制度上的意义。从这个意义上看，可以说规范的分税制也是全国协调一致的财税制度。在这种体制下，地方的灵活性和独立性也都具有程度不同的相对性。当然，这种规范完整的分税制体制，是长期发展的历史产物。我国的分税制框架在中央与省之间建立不久，省以下的财政体制在各省之间还存在着相当的混乱现象，从重点调查的一些省市看，有的建立起初步的分税制框架，有的实行的是分税与包干的混合体制；有的省区在财政体制改革的过程中，体现出财力进一步分散的格局，有的省区则体现出财力的集中；有的省市在改革实践中对转移支付制度进行了较具体的研究，并提出一套经验总结和完善的建议，有些地区使用的还是原有的不规范的补助办法。当前，中央主管部门已提出建立完善省以下分税制财税管理体制的初步意见，体现了对建立完整分税制体制重要性的认识。相信在上下认识一致的基础上，经过一段改革实践的过程，各省区在中央统一政策的指引下，通过认真总结经验，必将逐步建立起一个既适合本地区特点又能体现相对统一性和完整性的分税制体制，为我国建立规范的分税制创造一个重要的制度条件。
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