关于投资领域优化资源配置的对策论析，本文主要内容关键词为：策论论文,领域论文,优化资源配置论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前投资领域过度分散化的实况简析
在向社会主义市场经济过渡的过程中，投资领域是否存在过度分散化现象，如何看待这一现象形成的原因及其影响，对此认识并不一致。我们认为，尽管投资领域在一些方面存在集中过度的问题，如规模的控制办法、项目的审批制度等，但更为突出的问题，或者说矛盾的主导方面是存在过度分散化现象，主要表现在：
1、 政府（尤其是中央政府）能够直接支配和集中使用的资金占全社会总投资比重过低，与我国现阶段政府必须承担的建设任务不相适应。改革开放以来，我国全社会固定资产投资来源发生了很大变化，突出反映在国家预算内资金比重大幅度下降，1995年这一比重占全社会投资比重仅为3.1%（参见附表1、2）。 目前国家投资计划能够直接安排的国有单位投资，以1995年为例，基建预算内投资为497亿元， 银行贷款为1040亿元，技改预算内投资36.3亿元，银行贷款736亿元， 合计占当年全社会总投资2万亿元的11.5 %（国家投资计划直接安排的银行贷款约占当年银行贷款投资总额的42%左右），以此调控和引导近90%的其他投资资金流向，实现全社会投资结构合理化，往往是杯水车薪，难以见效。事实也是如此，尽管国家直接安排的投资对重点行业、重点项目作了很大倾斜，但十几年来我国整个投资结构、产业结构调整步伐仍很缓慢，许多方面仍严重失调。问题的症结不是投入不足（我国年投资规模已不小，投资率也很高），而是投资使用的过度分散。
2、重点产业和项目投资相对短缺，而一般项目、 甚至低水平重复建设的项目投资过多。十几年来，我国农业、能源、重要原材料、机电工业和交通运输、邮电通讯业的投资比重，在“六五”时期明显上升，“七五”时期大体持平，而进入“八五”以后，这些重点产业投资比重呈下降趋势，1993年降到最低点，与“六五”最多相差13个百分点。从国家重点项目资金到位情况看，资金缺口状况十分严重，尤其是地方资金使用分散化现象更为突出，“八五”期间用于国家重点建设的资金到位率，1993年为65.1%，1994年为80%，1995年为74%，这严重影响了重点项目建设进度，也造成普遍资金拖欠。到1995年底，139 个国家重点项目共拖欠资金135.8亿元，比上年增加42.8亿元， 这一趋势还在加剧。
3、在建项目摊子铺开过大，资金使用分散， 单个项目投资集中度过低。这个问题在基建项目中表现较突出，“六五”时期每年在建项目约6—7万个，到“八五”末期已达到近9.3万个， 在建总规模也从4500多亿元上升到32000多亿元，但是单个项目平均投资按可比价计算， 仅增加了200万亿元左右，9万多个项目中98.4%为小型项目。技改项目情况好一些，80年代初每年在建项目为7—8万个，而目前降为5 万个左右，单个项目平均投资按可比价，从100万元左右上升为400万元左右，项目投资集中度有所提高（参见附表3、4）。从总体上看，仅国有单位每年要搞14万多个项目，有限资金的分散使用势在难免。
4、“大而全、小而全”， 非规模经济的重复建设在许多行业普遍存在。如汽车工业，1995年总产量150多万辆，分散在122个整车厂，其中年产超过5万辆的仅6家，80%的企业年产量不足1000辆。各地“九五”计划显示，有22个省（区、市）将汽车工业列为支柱产业，一批汽车（整车）项目将上马，但能达到经济规模的项目极少。又如钢铁工业，1995年钢产量近亿吨，占世界总量不足1／10，又分布在1700 多家企业（占世界钢铁企业总数的2／3），平均每个企业年产钢仅5.4万吨。 再如乙烯工业，已建成和在建的18套装置，年产规模达到30万吨的仅7 套，其余11套都在14万吨以下。炼油工业也一样，116 家企业平均生产规模167万吨，不足世界平均水平的一半。近几年中， 在一些基础设施建设如机场、港口等，也出现了重复布点问题，实际利用率很低。非规模经济的重复建设不仅使有限的资金严重分散，也严重影响项目本身的经济效益。
上述情况清楚地表明，我国投资领域在资金来源、使用方向和管理制度各方面，确实存在过度分散化现象，究其原因，一是政府（尤其是中央政府）投资集中能力、导向（调控）能力双弱化，极为有限的政府可支配资金，难以发挥对全社会庞大的投资流量的导向作用。也就是说，传统的计划调控投资的功能已难以奏效。二是市场调控投资实现资源优化配置的机制远没有建立起来，突出表现在条块分割、地区封锁的传统习性给各种方式的联合投资带来巨大阻力，资金在横向、纵向的优化组合和灵活流动十分艰难。再加上改革以来各种分权、放权的措施实施之后，并没有相应建立起严格的投资主体自我约束机制，投资分散化造成的低效益甚至无效益风险责任仍然无人负责。从宏观政策的缺陷看，我国虽然制定了国家产业政策，但没有相应制定使产业政策落实在地区的区域政策，从而各个地区的产业发展时序和结构在各个时期都出现严重的趋同化。
二、“九五”期间投资领域集中力量办大事的基本思路
今后5至15年，我国各地区、各行业要办的事情很多， 国家和各地区的“九五”计划及2010年远景目标纲要提出了一大批重大项目。很显然，如果大事太多，重点太多，也就没有“大事”可言，有限的资金仍然会分散使用。因此，只有对要办的大事确定一个适当的范围并形成共识，才能真正做到集中力量。
根据我国经济发展水平和发展阶段，今后一段时期需要集中力量办的大事可确定为：支柱产业、基础设施、基础工业和高新技术领域内的重大项目（工程）。也可以说，并不是所有的大型项目都是大事，也不是上述几个领域内所有的项目都是大事，有了一个明确的范围，大事可以做到重点突出。
根据上述范围，我们建议“九五”期间投资领域要办的大事不宜过多，可大体按“九五”和2010年《纲要》提出的行业和项目确定：
1、四大支柱产业——机械、电子、石化、汽车工业的重大项目，如特大型汽车、炼油、乙烯工程（建筑业主要是住宅建设项目）。
2、三大基础设施——水利、交通、通信业的重大项目，如三峡、 小浪底、二滩、南水北调、南昆、南疆、神黄铁路和京沪高速铁路、公路国道主干线、通信光缆干线、大型港口、机场等。
3、两大基础工业——能源、原材料工业的重点项目，如山西、 陕西和内蒙煤碳基地、钢铁基地等。
4、七大高新技术——电子信息、生物工程、新材料、核能、 航空、航天和海洋工程的重点项目，如国家信息基础设施等。
为了使集中力量办大事的目标更为明确，成为动员全国人民、各条战线共同奋斗的目标，应象“一五”时期建设“156 ”项大型项目一样，在上述范围内经过各方面充分论证，提出一个重点项目名单。与近几年国家重点建设项目不同，这个名单不仅应包括以中央政府为主投资或组织投资的重点项目，也应包括鼓励由地方政府、各类企业联合投资兴办的重点项目。经过“九五”或更长时间的努力，随着这批重大项目的建成，我国的投资结构、整个产业结构将逐步趋于合理化，投资效益和规模经济效益都会有很大的提高。
三、投资领域集中办大事的对策建议
如何集中力量办大事？总结我国的历史经验并借鉴国外市场经济国家的做法，可从两个层次提出具体对策。
第一层次是由国家（包括中央政府和地方政府）直接投资或直接组织投资（安排其他资金来源）实现集中力量办大事。这一类由政府出面投资的重大项目，主要是基础性的重大工程，尤其是跨地区、跨流域的大型基础设施项目，事关国计民生、以长远效益为主的国民经济和社会事业大型骨干工程。
第二层次是由国家间接调控（包括运用各类经济杠杆），主要发挥市场机制作用，引导社会投资（民间资本）相对集中力量办大事。从我国多元投资主体、多种资金渠道的发展趋势看，非政府投资（民间资本）占全社会投资的绝对比重已成定局，这部分投资如果能够相对集中用于一批重大项目，就可以从根本上解决投资领域过度分散化的问题，这也是我国深化投资体制改革必须实现的任务。
按照上述思路，我们提出投资领域集中力量办大事的十条具体对策措施：
1、保持财政预算内投资稳定增长，在可能的范围内， 适当提高预算内投资占全社会投资比重。“九五”期间预算内投资力争保持与全社会投资同步的增长速度，占全社会投资比重力争提高0.5—1个百分点，每年大体可增加100—200亿元预算内投资。作为第一步，“九五”期间预算内投资占财政支出的比重不应再降低，应大体稳定在“八五”水平。
2、巩固和完善专项基金制度。 近几年结合基础产业价格体系的改革，相应建立的电力建设专项基金、铁路建设专项基金，以及公路、邮电通讯等专项建设基金，对加快这些行业的发展起了重要作用。针对“九五”建设任务，在继续巩固已出台的专项建设基金基础上，可否再出吧少量专项基金（范围不宜扩大，需要研究解决基金的征收渠道）。从总体上看，这一办法对集中资金的作用是成功的。
3、处理好商业银行贷款的计划配置和市场配置的关系。 目前我国政府可支配资金的相当大部分是利用贷款规模调控办法，对一部分商业银行的贷款资金实行计划配置。这一办法与银行商业化改革方向有一定矛盾，但考虑到我国国有商业银行的性质，国家政策性银行还不完善的现状，“九五”期间仍应实行这一办法。在维持原有基数的基础上，对银行新增贷款按一定比例实行计划调配。与此同时，加快政策性银行的发展，使之真正发挥支持国家产业政策的功能。
4、国家（政府）直接安排的投资，相对集中来源、 集中管理和集中使用，改变在政府部门之间横向分权的分散化。目前国家投资本身十分有限，其管理和使用又分散在各政府部门，难以发挥集中使用和导向作用，这是投资领域过度分散化的症结之一。“九五”期间，首先可以从改变基本建设和技术改造投资人为划分、逐步统一计划安排入手，对各部门管理的投资资金进行一次清理，逐步做到国家投资统一计划，集中安排重大项目，由各部门对项目实施监督管理。
5、积极开拓项目融资的多种形式和多种渠道。 目前我国的项目融资还十分薄弱，除了依靠银行贷款间接融资方式外，主要靠投资者（股东）的自身融资。为了更广泛地开拓重大项目融资渠道和方式，吸引众多社会资金投入重大项目，“九五”期间在重大项目融资上，主要是直接融资方式上，步子要迈得更大一些，包括发行项目股票、债券，以及设立投资基金等办法，拓宽项目筹资范围。
6、 加速现有国有中小型企业（特别是竞争性行业）的股份化改制，以国有存量资产的集中实现增量投资的集中。由于过去我国投资主体单一化的历史原因，国有资产分散在几乎所有行业的数十万个企业中。随着投资主体多元化和分工格局的形成，已经具备条件对一大批国有中小型企业进行股份化改制，通过对国有股份的部分或全部转让，国家可以获得巨额资金集中用于大型国有企业改造或投资新的重大项目。这样做，不仅可以盘活存量资产，筹措投资资金，还可以使股份化的企业获得一种新的运行机制，可以形成企业间平等竞争的外部条件，一举多得，应大胆推开。
7、充分发挥国家授权投资机构，包括国家投资公司、控股公司、 大型企业集团在集中投资办大事中的作用。办大事要有主体，即使是政府直接投资兴办的重大项目，也不应由政府直接经营管理，而应实行政府投资的企业化经营，在这方面，各级政府主办的投资公司、控股公司，特别是大型企业集团可以大有作为。通过这一类经济实体，可以广泛筹措建设资金，保证政府的投资重点。为此，必须合理选择确定国家的授权投资机构，并赋予相应的投资决策权、项目融资权、经营管理权，同时也应有明确的投资责任制。当然，这样的授权投资机构必须有严格的资质审定，不宜过多过散。
8、巩固和完善重点建设制度。我国从80 年代中期开始形成的重点建设项目制度，经过十余年的实践，证明是有成效的。这一制度的缺陷是，只列国有单位的项目，并且主要是中央政府投资或为主组织投资的项目，项目涉及的范围也过宽了一些。根据前述对两个层次集中力量办大事的分析，今后的重点建设项目可集中在支柱产业、基础设施、基础工业和高新技术领域内的重大项目，要打破投资主体所有制的界限，无论是哪一类投资主体，只要投资兴办属于大事范围的项目，都应该列为重点项目，在各项改革上给予优先保证。
9、改革现行投资项目行政性审批、可行性研究、评估的制度。 现行项目审批制度往往是重大项目一拖数月甚至数年，人为地按限额划分审批权限，又造成一大批绕过审批约束的小型项目或化整为零的项目。这种制度十分不利于集中力量办大事。今后可考虑只要符合国家产业政策和地区政策、达到规模经济和技术水平的项目，尤其是重大项目，就应尽可能简化审批程序，使需要集中力量办的大事不仅要办好，还要办快。同时，要强化项目决策者、经营者本身的责任约束，提高项目决策成功率。
10、尽快制定和颁布各类投资者跨行业、跨地区联合投资的鼓励措施和优惠政策。联合投资是投资主体多元化格局下集中力量办大事的最有效途径，但现在阻力也最大。为此，应该对联合投资的项目在国家资本金安排、项目审批、贷款规模、融资方式、决策管理权限，以及价格、税收和投产后各项生产条件的保障等方面，制定明确的鼓励措施和优惠政策，并从法律上切实保障联合投资各方的合法权益。当然，这一问题的最终解决，还有待于我国的企业从各种行政隶属关系中解脱出来，真正成为面向市场，依靠竞争优胜劣汰的投资主体。只有这样，我国目前许多投资活动才能从政府行为转变为企业行为，集中力量办大事才能从政府的意愿、号召转变为企业遵循市场经济规律的自觉行为。
表1 资金来源
单位：亿元
总额 预算内银行贷款利用外资
自筹及其他
1981
961.01269.76 122.00 36.35
532.89
1982 1230.40279.26 176.12 60.51
714.51
1983 1430.06339.71 175.50 66.55
848.30
1984 1832.87421.00 258.47 91.48 1533.64
1985 2543.19407.80 510.27 91.48 1533.64
1986 3019.62440.63 638.31 132.16 1808.51
1987 3640.86475.54 835.94 175.37 2154.01
1988 4496.54410.01 926.68 258.99 2900.87
1989 4137.73341.62 716.36 274.15 2805.59
1990 4449.29387.65 870.88 278.26 2912.50
1991 5508.80372.951292.19 316.27 3527.40
1992 7854.98334.202152.02 457.14 4024.63
1993 12457.88463.872925.81 907.29 8160.89
1994 17042.94529.573997.641768.95 11530.96
1995 20019.26621.054198.732295.89 13409.19
表2 资金来源比重（%）
总额预算内银行贷款利用外资
自筹及其他
1981
100.0028.07 12.693.8755.45
1982
100.0022.70 14.314.9258.07
1983
100.0023.75 12.274.6559.32
1984
100.0022.97 14.104.9983.67
1985
100.0016.03 20.063.6060.30
1986
100.0014.59 21.144.3859.89
1987
100.0013.06 22.964.8259.16
1988
100.00 9.12 20.615.7664.51
1989
100.00 8.26 17.316.6367.81
1990
100.00 8.71 19.576.2565.46
1991
100.00 6.77 23.465.7464.03
1992
100.00 4.25 27.405.8251.24
1993
100.00 3.72 23.497.2865.51
1994
100.00 3.11 23.46
10.3867.66
1995
100.00 3.10 20.97
11.4766.98
表3 国有技改项目在建规模
（单位：亿元）
年份在建规模项目个数
项目平均规模
项目平均规模
(现价) (不变价)
19814998400
66339
75.35
19827001000
89926
77.85
19837560300
83091
90.99
19848215600
68051 120.73114.00
1985
11961200
77604 154.13132.92
1986
16592500
82618 200.83157.45
1987
21559300
87775 245.62177.64
1988
27442500
88964 308.47196.04
1989
26175000
60146 435.19246.72
1990
26782700
56825 471.32240.72
1991
31327000
64574 485.13226.28
1992
41694000
69781 597.50241.71
1993
53530636
64670 827.75264.50
1994
72092987
59089 1220.07353.13
1995
78037300
51170 1525.06401.28
表4 国有技改项目年度规模
年份在建规模项目个数
项目平均规模 项目平均规模
(现价)
(不变价)
19811953000
66339
29.44 532.89
19822503700
89926
27.84
19832911300
83091
35.04
19843092800
68051
45.45 42.92
19854491400
77604
57.88 49.91
19866192100
82618
74.95 58.76
19877585900
87775
86.42 62.50
19889805500
88964 110.22 70.05
19897887800
60146 131.14 74.35
19908301900
56825 146.10 74.62
1991
10232300
64574 158.46 73.91
1992
14611000
69781 209.38 84.70
1993
21958500
64670 339.55108.50
1994
29186100
59089 493.93142.96
1995
31985000
51170 625.07164.47