农村、农民与农村教育_农民论文

农村、农民与农村教育_农民论文

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我国是农业大国,农村人口现有7.96亿,占全国总人口的62.3%。[1]2000年,我国农村15岁及以上人口平均受教育年限为6.85年,与城市平均9.80年的水平相差近3年;全国文盲、半文盲的90%以上集中在农村。农村牧渔业从业人员中95%为初中、小学及以下文化程度,大专以上的文化程度比例仅为0.16%。农村人口的素质和农村教育的现状与全面建设小康社会的要求存在极大差距。大力发展农村教育,使广大农民群众及其子女有接受良好教育的机会,是社会主义教育的本质要求,是提高劳动者素质,促进传统农业向现代农业转变,从根本上解决农业、农村和农民问题的关键所在;是转移农村富余劳动力,推进工业化和城镇化,将人口压力转化为人力资源优势的重要途径;是加强农村精神文明建设,提高农民思想道德水平,促进农村经济社会协调发展的重大举措。我们应该从统筹城乡发展、区域发展、全面建设小康社会的战略高度来认识和发展农村教育。

中共十六大报告指出:“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路。”改革开放以来,我国城镇化取得了长足进展,城市概念已跨越城区,城市功能逐步扩展,“市带县”的格局正在形成,但总体上仍处于发展的初级阶段。2000年全国城镇居住人口为4.56亿,仅占总人口的36.09%,与发达国家相比还有很大的差距。预计到2010年,我国城镇人口将达到6.3亿,城镇化水平(城镇人口占总人口比重)将上升到45%左右。[2]

大力发展农村教育,是城镇化、劳动力转移的必然要求。在农村地区城镇化以及数以亿计的农村富余劳动力向非农产业转移的过程中,农村富余劳动力的基础素质并不能自然而然地满足转移的需要。初中文化程度的农村劳动力仅仅具备谋生的基础,离许多行业的岗位规范还差得很远,尤其是那些虽然手握初中文凭,却没有接受过一定的职业技术教育培训的劳动力,将在这种转移中难以谋生;而刚刚脱盲或仅有小学文化程度的劳动力在绝大多数非农产业方面根本不具备任何上岗资格,其谋生将更成问题。因此,要实施农村地区城镇化以及数以亿计的农村富余劳动力转移,必须大力发展农村教育。

与此同时,发展农村教育,还是由我国农村人力资源的现状所决定的。我国目前农村的人力资源明显地呈现出两大特点:一是数量过大,劳动力剩余严重;二是劳动力质量不高,素质较差。农村人力资源之所以数量过大,主要是由两方面原因造成的:一是历史性原因,即建国后的很长一段时间内,我国的人口生育政策曾出现偏差,以致人口增长过快,目前人口基数仍居世界首位;二是现实性原因,即受农村生产的现实特点所影响,目前在农村实行的是“鼓励一胎,控制二胎,禁止三胎”的政策。由于我国育龄人口多在农村,加上农村浓厚的男尊女卑、多子多福观念的影响,使农村劳动力的绝对数量仍不断上升。

数量过大必然造成劳动力剩余。1996年来,全国农村从业人员总数56085.58万人,其中直接从事农业劳动和在本乡从事农业劳动的人数分别为42441.19万人和48862.98万人[3]。根据农村现有生产力水平测算,全国14.3亿亩耕地仅能容纳2亿劳动力,就是说,目前2亿人的工作,是由4亿多人共同承担的。农村生产的低效由此可见。可以预计,随着农业技术的推广和农业现代化水平的不断提高,现有耕地能够容纳的劳动力必将大幅度减少,劳动力剩余现象将更为突出。不把这数以亿计的剩余劳动力转移到非农产业,农村的低效、重复性生产就势难避免,农民的生活、卫生状况就难有大的改观,全面建设小康社会就无法实现。

广少奎博士的研究表明,目前我国农村劳动力的质量状况令人担忧:第一,文化素质不高。我国现有文盲约6000多万人,大都生活在农村和边远地区。到目前为止,全国尚有5%的青壮年未脱盲,而青壮年正处在最佳的劳动年龄内,是我国农村劳动力的主要构成。低于劳动年龄(15岁及15岁以下)的占农村从业人员的1.25%,超过劳动年龄(男性60岁及60岁以上,女性55岁及55岁以上)的占9.86%,两者相加,超过或低于劳动年龄的从业人员占全国农村从业人员的11.11%。另外,虽然绝大多数青壮年已经脱盲,但大多仅具有小学文化程度,并且很容易返盲。这样文化程度的劳动力群体,是很难正确理解、接受与贯彻党的农村经济政策的,并且在吸收、转化农业科技等方面也处于十分被动的地位。第二,科技素养较差。目前我国农村劳动力中94%以上基本仍属于体力型和传统经济型的农民,不具备现代化生产对劳动者的初级技术要求。1996年末,全国农村农民科技人员仅有271.7万人,占全国农业从业人员总数的0.64%;农村参加过农业技术培训的人员为2245.8万人,占全国农业从业人员总数的5.3%。[4]如此低的比例,使得农业生产力很难有大的提高,富余劳动力向非农产业的转移也很困难。第三,经营观念不强。农村从事种植业的农民,多停留在传统的耕作水平上,生产方式简单,劳动手段陈旧,经营管理粗放。他们往往不计劳动资料成本和劳动力投入成本,不讲投入产出效益,不会合理配置劳动资源、调整生产结构。他们的生产商品化意识远没有建立起来,不能科学预测市场变化,往往是“随大流”、“大呼隆”地生产,很难有“一招鲜”的举措。从事乡镇企业、交通运输、商业服务的农民,经营管理观念要好一些,但绝大多数的经营管理并非自觉意识和科学预测下的行为,而是凭直觉经验,带有相当程度的盲目性。第四,身体状况不佳。由于农村人均年收入的水平较低,农民大多处于“填肚子”、“搞饭吃”的生活状态,其食物构成和营养搭配简单,加上卫生保健条件较差,从事的多是重体力型劳动,因而身体素质相对较差。

要全面建设小康社会,必须正视农村人力资源数量多、质量差的问题。数量多,就需要把富余人员转移出去;质量差,则需要一个从低到高的转化过程。要实现这两大任务,别无他途,只有通过教育。从根本上讲,只有大力兴建农村的各种教育、培训的场所和机构,大幅度提高农村人口的受教育年限,并保证质量、注重实用,才能把农村庞大的人力资源转化为巨大的人力资本,把人口负担转化为人口财富,为推进农村的城镇化进程提供基础和可能。

要在广大农村实施城镇化战略,不仅需要以物质文明为基础,还需要进行精神文明建设。建设一个繁荣、富强、文明、民主的新农村,建设一座座物质富足、精神高尚的现代化新城镇,是全面建设小康社会的目标应有之义。因此,农村教育还承担着农村思想文化建设、民主法制建设的重任。毋庸讳言,在当前农村思想文化中还存在着一些陈腐落后的思想和观念,如男尊女卑、封建迷信、宗族观念、惟利是图、自私狭隘等;在民主法制建设中也存在着以权代法、任人唯亲等现象。要转变农民落后的传统观念,荡涤各种陋习,树立法律在现代化城镇中的神圣权威,做到依法行事、以德治村,也必须通过教育。其中最根本的,乃是要改善农民的精神面貌,使农民能够转变成掌握自己命运、维护自己权益、规划自己前途的现代化公民。

总之,大力发展农村教育,既是全面建设小康社会对农村教育提出的历史使命,也是农村教育为全面建设小康社会应承担的神圣职责。[5]

由于我国地域的广袤性、教育空间的分散性和管理体制上的一致性,使得人们对我国教育的多样性和复杂性、城乡教育的差异性和不平衡性,特别是农村教育的特点认识不明,往往将城乡教育不加区分的一锅煮,再加上由于教育过程的长期性、效果的迟效性和价值的潜隐性,使得人们特别是某些缺乏战略眼光、全局观念与紧迫意识的领导人,只是把农村教育当作一项任务来落实。在我看来,目前我国农村教育存在的主要问题是:

(一)农村教育目标严重错位

农村教育的根本问题,在于其目标的单一应试性、唯城市性和离农性。俗话说,未考上大学的农村青年是“种田不如老子,养猪不如嫂子”,考上大学的是“鲤鱼跳农门”。早在20世纪初,陶行知、晏阳初、梁漱溟等一批有识之士就对农村教育这种目标的偏离曾作过深刻的批判。然而一个世纪以后,农村教育尤其是贫困地区的农村教育仍然把应试升学作为教育的主要目的和人才培养的主要目标。农村教育不是面对全体学生,而是面对少数尖子学生;不是面对学生的全面发展,而是偏重于智育;在智育方面,不是力图促成学生智力均衡、全面的发展,而是偏重于知识的传授;在知识的传授方面,不是立足于农村的实际,忽视了关于农村发展和如何做一个现代化农村建设者的诸多知识,而是偏重于传授与高(中)考相关的知识。这样,农村教育的目标一窄再窄、一偏再偏。结果是,极少数农村教育的佼佼者考上大学,走向了城市或发达地区,“黄鹤一去不复返”;绝大多数落榜者则带着失落与沮丧回到农村。农村教育把目标定位得如此狭窄,使得人们自觉不自觉地以发达地区或城市的教育为标准来衡量本地的教育,其结果是,一方面,本地教育的空疏无用日渐明显,人们对教育失去了应有的热情;另一方面,升学与否以及数量多少成为评价农村学校的主要指标,升学率的高低则成了改变农村面貌的同义语。因此,重新构建农村教育的目标体系,树立“一切为了农村,为了农村一切,为了一切农村”的观念和原则,乃是农村教育走出困境的重要一环。

(二)农村教育投入严重不足

为了农村教育的发展,建国以后,中央和地方各级政府虽然尽了很大的努力,但所给予的经费与农村教育发展的需要差距还是极大的。根据国务院有关部门调查,在税费改革前的农村教育投入方面,乡镇政府投入78%,其余22%由县级以上政府投入,其中,中央财政投资只占2%。这种投入体制与国家资源有限有很大关系。在资源有限的发展中国家,都是首先把钱投到能较快转化为生产力的高精尖人才的培养上。我国的两弹一星的问世是对这个策略很好的诠释,问题是国民经济发展到一定阶段后需要调整。研究表明国民人均收入达到1000美元时,社会服务政策、公共服务政策都要作相应调整,否则就会导致严重的社会混乱。由于农村人口基数大,很多家庭生有两个孩子,因而农村中小学承受的就学压力很大,再加上农村经济状况不一,不少地方甚至缺乏最起码的办学条件,所以仅靠政府有限的拨款是远远不够的。而其他的经费筹措渠道又往往是不经常、不稳定的,缺乏制度性的保障。同时,有些地方还出现把教育经费挪作他用的现象,从而使经费的短缺更是雪上加霜。这样,农村中小学生的人均教育费也就少得十分可怜了。而这可怜的人均经费,往往被拿来搞“一无”、“两有”、“六配套”的学校基础建设,使学校的正常活动缺乏必要的经费支持。可以说,经费的短缺尤其是现在禁止向农民征收教育税费和严禁农村集资所造成的巨大的经费缺口,已成为制约农村中小学发展的“瓶颈”。

同时,值得注意的是,在农村教育中,还存在着很大的浪费现象。表现之一是学生的流失率、复读率相当严重,之二是教育资源的利用率不高,学生员额不足。据几年前对湖北省某县的不完全调查,有些乡镇初中20多名教师,却只担负着100余名学生的教学任务,生师比之低让人震惊。某村集资兴建了一幢价值40万元的教学楼,内有设施齐全的实验室、功能配套的活动室和若干整洁漂亮的教室,却只有学生120名,平均班额不足25人,有的只有14人。类似的学校竟占该县学校总数的1/5左右。在人口出生率已大幅度下降、农村小学已普遍“吃不饱”的今天,可以肯定,这种浪费现象已不是绝无仅有,而是存在于、而且相当程度上存在于经济较为发达的沿海乡镇。

一边是缺钱,一边是浪费。这种反差现象充分说明,农村教育已到了非改进不可的时候。不然的话,有限的教育经费就难以发挥出最大的效益,“普九”质量难以稳步提高,农村教育的可持续发展也会成为空谈。[6]

(三)农村教育结构高度单一

由于我国的现实国情,农村学校绝大多数的学生是要留在当地,为当地的建设服务的。如何把农村这一大批力量转化为合理的人才资源,是农村教育面临的十分迫切的任务。但是,目前农村教育在结构类型和教学模式上与农业和农村经济发展对人才的需求很不适应。农村基础教育、职业技术教育和成人教育都不同程度地存在各种问题,在农科教结合上,各有关部门缺乏应有的协调配合。

作为九年义务教育重要阶段的初中教育,从总体上看,其结构基本上是单一的普通教育。据国家教委1993年统计,全国有初中校68415所,职业初中仅有1582所,仅占初中校总数的2.3%。由于农村办学条件差,师资水平低,而全国义务教育实行统一的课程计划和教学要求,这就造成大批学生因学习困难而厌学,因厌学而辍学,导致他们没受过初等职业教育就直接走向了社会。这一状况使农村初中成为实施九年义务教育最困难的阶段。

高中阶段的教育结构,虽然从20世纪80年代开始就作了较大调整,并在招生数量上取得较大突破,但在办学效益和办学质量上却不尽如人意。职业技术教育在农村教育中仍然是最薄弱的环节,面临不少困难。其一,职业教育的管理体制还不完善,实行农科教结合的配套政策和相应法规不健全。农、科、教各部门没有很好地统筹协调,部门分割依然很严重。职校基地建设、校产实体、勤工俭学在资金、设备、产销渠道上没有得到应有的支持。职业中学毕业生就业没有得到很好地安排。其二,职业中学和技校的办学经费短缺,许多学校设施简陋,教学仪器、图书资料奇缺,学校既没有实验设备,也没有实习基地和厂房,专业教师队伍不稳定,流失严重。其三,由于农村职业学校缺乏对学生的吸引力,普遍存在着严重的生源困难。许多家长不愿让孩子上职业中学,学生本人也都向往普通中学,以便将来升学,不到万不得已,成绩不够,上不了普通中学,不会去念职业中学,其中不少人一开始便抱着到职业中学混的思想。

(四)农村教育内容脱离实际

课程在整个学校教育工作中居中心地位,它规定了师生在教育活动中“教什么”和“学什么”。目前我国农村学校的课程设置,无视城乡差别和地域差异,实行的是以学科知识为中心,以升学为目标,千校一面、万人一书的应试教育模式,且课程门类过多,课程中主要是文化知识课程,劳动技术和专业技术课程很少,有的甚至全部取消,课程的开设同中考高考对等起来,考什么就学什么,不考的干脆不学。现行的大纲、教材的知识内容都是为升学而编写的,为学生升学而服务的,忽视了青少年进入社会生产、生活所需的基本技能。由于教学内容一再下放,把原来高中的内容下放到初中,中学的内容下放到小学,导致现行的教材、大纲内容过多过深,要求过高。这种“步步高”的做法,迫使学生只能生吞活剥,死记硬背,应付考试,基础差的学生更是适应不了,两极分化加剧,差生越来越多,致使一部分学生流失。

另一方面,由于许多农村实用的知识在教材上没有,在课堂上也不讲授,学生未能掌握,到了节骨眼上干瞪眼。农村学生家长及群众普遍反映,孩子学了语文不会写合同书、协议书之类的农村应用文,学了数学算不了帐,学了化学不懂化肥和农药。农村毕业生回乡之后,欲干无能,无所适从。他们本应成为推广农业科技成果的生力军,但由于他们学非所用,用非所学,身无一技之长,发挥不了应有的作用。

(五)农村学校师资水平低下

目前农村教师队伍主要由三个方面组成:公办教师、民办教师和代课教师。由于农村学校“普九”达标欠债严重,只有聘请价格低廉的民办教师和代课教师任教,而且这部分教师在农村教师队伍中占相当大的比例。民办教师和代课教师大都未受过严格的师范训练,其教学效果可想而知。再者,公办教师中也有相当部分不合格,学历达标率低,一些教师虽然通过继续教育具备了相应学历,但所学非所教,教学基本功差。同时,农村教师由于信息资源匮乏,还存在教育观念比较落后的问题,导致教师整体教学质量和科研水平低下。此外,由于音、体、美、劳技专职教师数量不足、质量偏低,多由文化课教师兼任,教学质量也难有保障。造成这种状况的原因主要有两点:一是师范院校的毕业生难得分配到农村,二是农村在编教师人心浮动,这种现象在贫困地区显得尤为严重。大量教师的流失,使农村学校的师资缺乏问题更加突出,教学质量受影响,由此又阻碍了农村经济与社会的发展。

与农村教师数量不足形成明显反差的是,各地都存在为数不少的师范类大中专毕业生未能得到安置的情况。这与农村教育仍然以计划经济方式来配置资源有很大关系。

此外,我国农村教育还存在缺乏专门性的法律法规来规范和保障、教育教学手段落后、与城市教育缺乏有深度的交流与合作等问题。

为促进农村教育的良性发展,笔者认为当前应重点做好以下工作:

(一)把农村教育作为最大的扶贫工程和全面建设小康社会的基础工程来抓

近几十年来我国农村教育事业得到了极大的发展,但是从整体上看农村教育仍然比较薄弱,城乡之间的教育差距还比较大,而且这种差距还有进一步拉大的趋势。农村教育的落后状况虽然有客观原因(农村经济社会发展的落后等等),但也和我们长期以来对农村教育的发展重视不够有一定关系。教育的迟效性也使得不少地方党政领导更注重经济发展而不是农村教育的发展。

经济发展的实践表明,教育是扶贫的最佳手段和根本途径,大力发展教育是减少、改变贫困和地区发展不均衡的关键。农村教育不发展,直接受损害的不仅仅是农民的利益,也必将对党的十六大确定的全面建设小康社会的奋斗目标顺利实现产生重大影响。因此,国家应把农村教育作为当前最大的扶贫工程和全面建设小康社会的基础工程来抓,要把农村教育提到统筹城乡发展、区域发展的高度来认识,切实抓紧抓好。

(二)加强对农村教育的领导,强化政府行为

发展农村教育是中央政府的责任,也是地方政府的责任。不仅教育内部要整合资源、协力推进,教育外部也要确立有利于农村教育发展的机制;不仅基层要统筹、“综合”,县以上政府也要统筹、“综合”。为此,建议进一步加强对农村教育工作的领导,由国务院成立农村教育工作领导小组,由分管教育的领导牵头,教育部、财政部、农业部、科技部等相关部门的领导同志参加,每年定期研究农村教育工作,就农村教育发展的重大事项进行协商、协调和决策。同时,教育部也成立一个“三教统筹”的机构,做好教育内部的协调工作。省以下各级地方党政领导一把手应高度重视农村教育,切实把这项工作变成政府行为。

(三)转变教育观念,重新定位农村教育的发展目标和办学方向

我国农村社会和教育发展的现实基础之一是城乡二元结构。由于我国现有的社会和教育发展政策主要是针对城市的,大多数农村人口不可能通过教育进入城市,因此农村教育发展不能套用城市教育发展的模式,应当采取适应农村发展的、和农村经济社会发展紧密结合的整体发展的模式。为适应新世纪农村的发展,促进传统农业社会向现代农业社会的转型,今后农村教育发展应以“建设学习型的农村社会”为长远的和总体的发展目标。

在这一长远的和总体的发展目标之下,我们还应对农村教育发展的若干具体目标和办学方向进行重新审视。农村教育的目的应从培养传统的劳动者和传授简单的农业劳作技能,转向培养全面发展的适应现代化大农业需要的人才,为人的全面发展、终身发展、创业能力的形成服务。农村教育的模式应从传统的分流教育、早期定向教育转变为学生全面发展奠基的素质教育。在完成九年义务教育的前提下,针对学生发展的实际需要,开设地方课程和校本课程,重视培养学生的素质和能力,为农村劳动力的转移和从事二、三产业打好基础。在坚持“农科教”结合的同时进一步发展符合时代特征的“经科教文”结合。从“三教统筹”发展到依托基础教育,共享各类教育资源,实行“一校多牌、一校多教”,充分利用现有教育资源为全民教育、终身学习服务。

(四)调整农村教育结构,构建人才成长的立交桥

要大力推进农村教育的办学模式改革,实行多种学制、多种课程类型和三教相互融合、协调发展的弹性动态结构,打通职业教育和普通教育之间衔接沟通的通道,在职业教育和普通教育内部建立“多入口”和“多出口”的通道,为农村青年开辟成材的多种途径。以农村中小学和农民文化技术学校为依托,大力发展农村社区教育,建立和完善农村终身教育体系。

(五)从农村实际需要出发,改革课程设置、教学内容和方法

农村学校要根据当地农村生产生活实际和中小学的培养目标、青少年身心发展的规律,对办学模式、课程结构、教学方法等方面进行改革。一是要突破教学内容的局限性。在各科教学内容中渗透职业技术课程内容,增加农村实用知识的教学内容。在普通文化基础课的学习中,使学生掌握与农村生产技术相关的基本原理和基本技能。如,政治课增学党的农村有关经济政策、生产责任管理、经营管理;语文课增学书法、应用文、农村文艺创作等;数学课增学珠算、土地丈量、生产统计等;化学课增加化肥、农药、土壤成分简易测定等;物理课充实有关家用电器的安装与拆修、农用机械的保养与维修知识等。二是要突破课程设置的单一性。增加“劳动课”、“职业技术课”,组织学生学习农村当前和未来发展需要相适应的基础理论知识和以农业技术为主的各种劳动生产技能。如结合学校及当地的种植、养殖实际,开设“果树栽培与嫁接”、“淡水养鱼”、“杂交水稻的栽培”、“蔬菜的种植”等劳动技术专业课。组织学生参加适量劳动,也是贯彻教育与生产劳动相结合的需要。要让学生在勤工俭学、生产劳动中增强劳动观念,树立兴农爱农的思想。同时为学校创收一定的办学资金。三是要突破关门办学的封闭性,实行课内外与校内外教学、生产劳动、科技服务“开放型”教学体系。在坚持以课堂教学为主体的同时,重视学生的实践性教学。开设活动课程,作为学科课程的必要补充。活动课程要根据农村实际,具有农村特色。学校的生产技术课和科技活动课,要与农业生产需要息息相关,使学校生产技术教育符合当地经济发展的需要,学生毕业后回乡生产能直接发挥作用。四是要建立分科课程与综合课程并举,必修课与选修课结合的多元课程模式。一方面要依据全面发展的教学任务,使学生在德智体各方面都受到良好教育;另一方面要依据学生认识活动整体性特点,使农村教育各科教学内容既有针对性又有类别性,并使之统一起来。农村中学的课程设置要体现文化课和技术职业课并重,选修课与必修课并重的特点。选修课的开设应给学生一定的自主权,有利于调动学生的学习积极性,使所有的学生都能根据自己的特长爱好,学有所获,学有所用,带着满意的心态投身社会。选修课应根据本地经济发展的需要和学生本人的志向开设,如外语、财会、种植、养殖、食品、市场知识等。

(六)大胆创新,努力提高农村师资水平

在我国,长期以来形成的由教育行政部门调配教师的方式,不能从根本上解决优质师资的互动与共享。因此,要解决农村师资量少质低的问题,首先必须破除妨碍农村教师整体素质提高的体制性障碍。比如从多年来在计划经济体制下形成的“管学校”走向市场经济条件下“经营学校”,以强带弱,组建教育集团,把优质学校的教育理念、教育思想、教育资源嫁接到薄弱学校,实现资源共享,共同发展;赋予农村学校自主办学的法人地位,使教师由“身份管理”转向“岗位管理”,能进能出;核定中小学教职工编制必须考虑农村教育的特点,实行城乡分开,并允许各地有一定的灵活性,同时处理好总额超编与学科短缺的矛盾;优先补充师范院校毕业生充实到农村中小学教师队伍,缓解英语、音乐、美术等科目专业教师严重短缺的问题;通过学校布局调整,把分散的教师力量集中起来,用一流的师资去支撑一流的教育质量。其次要扩大教师交流,实现优质教育资源共享。教育行政部门和学校要十分重视和做好教师的选送培训工作。同时,还要按照国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》要求,建立中小学教师农村服务期制度,积极引导和鼓励城镇教师到农村中小学任教。再次要加大教师教育投入,大力提高教师的师德修养、人文素养和科学素养,不断提高教师的教育教学基本功,练就教好农村学生的真功夫、开发学生潜能的真功夫、培养学生自我发展的真功夫、熟练应用现代教育技术的真功夫,消灭不合格课和劣质课,不断提高课堂教学效益。

(七)加快发展农村远程教育,实现农村教育的超常规发展

实现农村教育的超常规发展,必须实现教育手段和方式的创新。应当充分借助信息技术和网络的力量,用信息化推动农村教育的现代化。为此,我国应尽快制定规划,在农村学校开展并逐步普及计算机教育。大力发展远程教育,在每所农村中学设立一个远程教育站。分步实施,建立起全国范围的农村教育网,运用网络教学覆盖农村,使广大农村都实现网络化,让偏僻农村的孩子和城里的孩子一样在网上漫游,真正做到“网络面前,人人平等”。同时,国家应组织力量,建立师资、教材、教学资料等网络教育的资源库。

(八)建立“城乡教育共同体”,促进义务教育区域性均衡发展

从传统的结对子、对口扶持薄弱学校的做法进一步走向建立“城乡教育共同体”。其基本形式是:城区和农村的中小学分别建立相互对应、相对固定的实体。城乡学校的校长分别为共同体的第一、第二责任人,教育局领导和各科室负责人分别同各学校共同建立密切联系,在城乡学校、教育局之间形成“理念共享、资源共享、方法共享、成果共享”的共同体关系。核心内容包括:师资配备一体化、督导评估一体化、学校管理一体化等。

(九)国家要加大投入,并建立以财政拨款为主的农村义务教育财政体制

目前我国在教育经费投入方面的问题,一是投入总量偏低,二是投入结构不合理。2001年我国财政性教育经费支出只占到国民生产总值的3.19%左右,而且投入明显偏重于城市教育和高等教育,致使农村基础教育得不到有力的经费保障。因此,应进一步增加财政性教育经费支出的比重,近两年内力争达到《教育法》规定的4%的目标。同时,要强化政府对义务教育经费投入的主渠道作用,确立义务教育财政拨款在公共财政中的优先地位,优化投入结构,重点投入基础教育,确保基础教育经费的增长。

建立规范的基础教育财政逐级转移支付制度,明确各级政府的基础教育财政责任。’中央政府和省级政府掌握了较大的财力,是转移支付的主体。国家可根据一定的规则,科学地计算生均义务教育经费定额标准,县财政负担不足的部分由省财政补足,省财政负担不足的部分由中央财政补足。国家财政应重点加强对农村教育特别是中西部地区农村教育的转移支付。[7]

(十)尽快实行农村义务教育免费制

实行农村义务教育免费制,即是农村小学和初中阶段的学生免收其学费、杂费,同时还免费提供教科书和文具等。当前实行农村义务教育免费制具有紧迫性、现实性和可行性。因为:

1.义务教育是典型的公共产品,必须由国家承担,政府提供。公民有义务把学龄子女送到学校接受教育,国家有义务承担义务教育的全部费用。西方发达国家早已实行义务教育免费制,且效果显著。发展中国家朝鲜等也已实行免费义务教育。如果说过去“义务教育不义务”,主要还是由于我国经济较落后,条件不具备,那么随着20多年来我国改革开放进程的加快,经济的迅速发展,经济实力的不断增强,我国实行九年义务教育免费制,已具备一定的基础和条件,国家有必要也有可能开始实行义务教育免费制。[8]

2.中国是个农业大国,农村人口达到7.96亿,占全国总人口的62.3%,义务教育阶段农村在校生占全国在校生的大多数,他们是当前需要特别关注和关心的最大的学生群体。农村教育是中国教育现代化和全面建设小康社会的重中之重、难中之难,农村教育问题解决得如何,直接关系到中国教育现代化的成败,关系到全面建设小康社会的顺利实现。

3.农民也是中国的公民,他们与城市居民一道,共同参与并推动了中国20多年来的改革开放。国家不能重城市轻农村,重城市居民轻农村居民,反而应该为过去实行的有关城乡政策所导致的事实上的不公平,给予农村和农民更多的补偿。

4.欠发达地区经济实力薄弱,国家扶贫开发工作重点县的教育财政支出更是捉襟见肘,难以满足日益发展的教育需求,加上“普九”欠债过多,国家不予以重点倾斜和照顾,实难以继续维持下去。长期以来,我国各级各类学校教育经费总投入中义务教育阶段所占比例过低,义务教育阶段在校生合计1.93亿人,占各级各类学校在校生总数的78%,但义务教育经费投入占总投入的比例始终低于60%,而农村义务教育投入占总投入比重近年来还不足30%,这样的经费投入比例显然是不合理的。而且在农村义务教育总投入中,政府财政拨款所占比例也不高。尽管近年来由于中央教育财政转移支付向农村义务教育倾斜有所增加,但最高也只达到64.9%。尤其是目前农村地区实行的税费改革虽然减轻了农民负担,但也同时减掉了过去可以征收的农村教育费附加和教育集资等经费,从而使农村义务教育失去了这部分经费来源,客观上使农村义务教育投入面临更大的短缺。

5.在农村开始首先实行九年义务教育免费制具有一定可能性。目前义务教育在校生合计约1.93亿人,按农村总人口的70%计算,农村在校生约1.3亿人。按小学生约为初中人数一倍计算,农村小学生约为0.85亿,初中生约为0.45亿,按人均GDP与生均财政经费比例的国际平均数计算,小学生每年每生500元,初中生每年每生1000元,两者合计约675亿。如国家扶贫开发工作重点县开始实行义务教育免费制,重点贫困县592个,农村人口1.98亿,约3000万学生,其中约2000万小学生,生均500元,约需100亿;约1000万初中生,生均约1000元,也需100亿,两者合计约200亿(全国政协义务教育课题调研结果约需105亿)。无论是200亿,还是105亿,国家目前都是有能力首先从农村(特别是最贫困最急需的国家级贫困县)开始实行义务教育免费制的。关键是一要分清责任、分类承担。农村义务教育是国家的责任,必须由政府提供,应明确各级政府的财政责任。分类承担,就是根据中国经济、社会和文化发展不平衡的基本国情,对现有的592个国家扶贫开发工作重点县,应由中央政府拿钱全部承担;对欠发达地区(包括省级贫困县)则主要由省里拿钱承担(中央适当补助);对发达地区可由县市自己承担,因为当地政府有这个能力。二要分步实施,逐步推进。此项工作可先易后难,先点后面,分步实施,先从边远少数民族地区着手,再逐步向内陆延伸;从中西部地区启动,再向东部地区扩展;从农村小学阶段做起,再扩大到初中阶段。从免杂费开始,再到免教科书费、文具费等。这样,在财力上中央和地方政府还是可以承担的。此事最好从今年选点实验,有条件的先做,没有条件的创造条件做,力争在三五年内取得明显成效。总之,要因地制宜,分类承担,分步实施,不搞一刀切,不赶一窝蜂。[9]

(十一)多渠道筹措农村教育经费

义务教育属于公共产品性质,政府应当承担办学经费,但是为了义务教育的更快发展,也不应当排斥社会资金的进入;义务教育阶段以上的各种教育属于准公共产品性质,政府和私人理应共同承担经费。鉴于我国“穷国办大教育”的现实,吸引社会资金进入农村教育意义重大。在社会资源配置日益市场化的当今,应当充分运用市场手段来筹集教育资源。一是建立教育政策性银行,通过贷款、投资、担保、补贴、贴现等资金运作方式来保障教育金融业务的顺利开展,这样既有利于保证教育政策性金融资金的筹集,又有利于教育政策性金融资金的运用,充分发挥政策性金融手段在教育融资中的作用;二是发行教育彩票,广泛吸纳社会资金,将所筹得的资金切块定向用于农村教育;三是以国家投入为基础,建立全国性教育发展基金;四是运用产业政策优惠、税收减免等手段,鼓励社会捐资农村教育等;五是设立教育税用于农村义务教育发展。在我国义务教育经费来源中,教育费附加是仅次于财政拨款的第二大经费来源。改费为税具有理论和现实可行性。改教育费附加为教育税后,要适当改变计税依据,即以产品销售收入、营业收入为依据,实行0.1%-0.3%的税率。另外,可以高收入者和受过高等教育者为对象开征教育税,建议税率5%左右。依照现行税制,教育税由地方税务局征收,但要建立中央和地方的合适分摊比例。收取的教育税当前应主要用于农村义务教育,以增加国家对农村义务教育的投入。

(十二)设立中小学助学金和“教育代用券”,确保农村学生就学

为进一步解决农村中小学贫困生的就学问题,应建立农村中小学贫困生助学金制度。国家和省级政府应设立专项资金用于资助农村中小学贫困生,建立助学的标准、助学金发放的资格、程序、使用和监督等有关制度;地、市、县和基层政府、学校也应制定自己的助学措施。总之,建立起从中央到地方的资助农村中小学贫困生的助学体系。

另外,要改革义务教育财政拨款方式,将义务教育经费的一部分改为“教育代用券”,发放给农村贫困学生。具体办法是:政府将部分教育拨款以“教育代用券”的形式按人头一次性直接拨给农村贫困学生,以帮助其完成义务教育。其具体数额由政府根据当时的经济发展状况和义务教育的经费标准,并综合考虑其他因素来定。“教育代用券”可以送交任何一个教育机构,不受时间、地点、学校所有制形式、学校类型的限制,从而保证农村贫困学生不因随父母流动而失去接受义务教育的机会。“教育代用券”在国家统一监督下使用,由地方教育行政部门发放,政府根据学校所得“教育代用券”数量拨付相应的经费。

(十三)建立和完善农村教育发展的法律保障机制

义务教育特别是农村义务教育具有强制性、免费性、公共性的特点,需要法律来规范和保障。国外一些国家一直比较重视通过立法来推动农村教育发展。如美国早在1757年就通过了关于农业职业教育的立法,并且后来进一步进行立法加以完善,从而有力地促进了农业职业教育的发展。目前我国关于农村教育的立法还只有见诸于《教育法》、《义务教育法》等综合性法律中的笼统性的规定,远远不能适应农村教育发展的需要。建议我国制定专门的《农村教育法》,以保证农村教育的优先发展。

农村义务教育的投入也应通过专门性的法律法规来规范和保障。我国现行的教育法律法规对教育财政的规定很不具体,应修订现行有关教育法规和财政法规中有关教育财政的条款,尽早制定《教育投入法》或《义务教育投入法》,明确政府的教育财政责任,使教育经费的筹集、负担、分配、使用有法可依,责任明确。[10]

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农村、农民与农村教育_农民论文
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