[摘 要]文章将对行政调解制度在解决医疗纠纷问题中的应用状况进行分析，并找到有效的改进策略，解决现有的问题，使行政调解工作得以完善。
[关键词]医疗纠纷 行政调解制度 完善对策
DOI:10.3760/cma.j.issn.0376-2491.2016.04.065
作者单位：410013，湖南长沙，湖南省肿瘤医院院办、信访办
1医疗纠纷行政调解制度存在的问题
首先，行政调解工作缺少中立性。在医疗纠纷的调解工作中，卫生行政部门应当以第三方的身份存在，主要负责对医患双方进行劝解与疏导，使双方的利益得到协调，通过协商的方式解决纠纷。如果纠纷调解的过程中第三方不能保持中立的态度，那么就很难保证纠纷调解的公正性与客观性。当医疗纠纷发生时，很多患者对卫生行政部门并不信任，对其中立性表示怀疑，进而导致行政调解制度受到排斥，其作用难以发挥。
其次，行政调解工作缺乏必要的法律效力。《医疗纠纷处理条例》中规定，当发生纠纷的医患双方达成协议后，卫生行政部门作为第三方应当出具调解书，调解书中写明赔偿事宜。但调解书仅属于普通契约，并不具有强制力，因此当调解结束后，双方仍然可以反悔，不履行调解书中的协议内容。这种情况的频繁发生导致行政调解的地位下降，纠纷发生时双方不愿通过行政调解协调利益关系，致使行政调解制度难以在医疗纠纷的解决中发挥作用。
再次，行政制度对医疗纠纷的调解范围较为狭窄。《医疗纠纷处理条例》中规定，只有认定为医疗事故的纠纷才能够通过行政方式进行调节，如果医患双方有一方认为该事件不属于医疗事故或者对医疗事故等级认定存在异议，则行政部门无法予以调节干预。而且调节的内容仅包括赔偿问题，责任认定、事故等级等其他方面的争议卫生行政部门不得参与。现实生活中医疗纠纷除医疗事故外，还包括合同违约、侵权责任等，而医疗事故分为四个等级，每一级又可分为不同的级别。由此可以看出医疗纠纷涵盖的范围是较广的，但行政调解仅限定在一个较小的范围内，因此二者是不匹配的。
最后，调解人员专业素质水平有限。高素质的行政调解人员应当具备医学知识与法律知识，这样才能准确评定医疗纠纷的性质，并对纠纷事件的前因后果做出基本判断。但是现阶段，从事相关工作的调解人员并不具备这样的素质，他们对医学与法律学知识的了解仅停留在表面上，处理纠纷时难以找到有力的法律依据与医学依据，最终使医疗纠纷的解决陷入瓶颈。另一方面，相关人员专业素质水平有限也会造成相关制度、规范制定的不合理。医疗纠纷的解决需依照一定的程序，从行政角度解决医疗纠纷尚处于发展阶段，法律法规的制定都不够细致与严格，在程序方面的规定更是有较多的疏漏。对程序、章程的规定多由卫生行政部门自行研究，管理人员缺乏全面的医疗和法律知识，对程序的规范造成了一定的阻碍。很多行政调解机构在调解医疗纠纷时难以对自身进行准确的把握与定位，更多关注自身的行政行为，而忽视了调解行为，没有让当事人充分参与纠纷的解决，这种现象就有可能导致当事人对调解结果不满，双方利益难以得到真正协调。行政调解制度的协调功能不能有效发挥。
2完善对策
2.1医疗纠纷行政调解的基本原则
利用行政手段调解医疗纠纷应当遵循四项基本原则。
第一个为调解中立原则。医患双方在纠纷调解中最关心的问题就是第三方的中立问题，这关系到调解结果的客观性与公正性。因此卫生行政部门应当严格保证自身的中立性，让纠纷双方能够对行政调解机构产生足够的信任，愿意通过行政机构协调双方的利益，让行政机构的纠纷调解职能得到充分的发挥。
第二个是真实自愿原则。卫生行政机构在纠纷调解中为第三方，它可以对纠纷双方进行劝解与教育，但不能强制或代替其作出相关的决定。因此应当经真实自愿作为行政调解的精神内涵。从实质上来说，调解书中的协议内容应当出自当事人的真实想法，协议成立的前提是双方均对调解结果满意；从形式上来说，提出调解的应当是双方当事人，行政机构不得自行提出。
第三个是合理合法原则。医疗纠纷的解决与其协议的制定均应当在法律允许的范围内进行。调解的目的是为了保证双方的利益，而不是某一方的利益。协议内容的制定首先要以法律为前提，其次要以道德为前提，保证协议条款的合法与合理性。协调结果既不能违法，也不能违背社会道德。
第四个是效益效率原则。诉讼程序一般较为复杂，对人力、财力的消耗较大，因此为了简化纠纷的解决过程，提出了行政调解这一办法。行政制度要对纠纷解决的基本程序进行规定，尽量做到简化。在合理与合法基础上，尽量提高行政的效率，在最短的时间内帮助双方找到解决纠纷的最佳方案。另外，收费标准也要尽量降低，努力做到少收，甚至是不收，让医患双方看到行政调解的优点，使他们愿意通过行政调解来解决问题，保证自身的切实利益。
2.2医疗纠纷行政调解立法
关于行政调解问题，我国出台了许多相关的法律法规，但是其内容与规定并不够深入，没有形成系统的体系。到目前为止，没有一部法律对医疗纠纷调解的行政处理方法做出系统的规定，这对医疗纠纷的解决造成了很大的阻碍。因此，《行政调解法》具有一定必要性。在没有《行政调解法》规范的情况下，各地的卫生行政调解机构可以自行制定符合地方实际情况的调解规范，保证行政调解工作的有效性与有序性。
另外，医疗纠纷的解决往往涉及到赔偿的问题，而行政调解中没有相应的立法规范规定赔偿标准，在纠纷赔偿中往往出现“二元化”的现象。实际生活中，行政调解医疗事故的赔偿依据为《条例》，而非医疗事故纠纷的赔偿依据则是《解释》。有这样的案例，同样是在手术中被刺破输尿管的患者，A患者进行医疗事故鉴定，依据《条例》获得3万余元赔偿；B患者进行司法鉴定，依据《解释》获得14万余元的赔偿。赔偿金额的巨大的差异很容易导致患者放弃行政调解，而使用诉讼等手段解决纠纷，最终使行政手段如同虚设，其功能的发挥被限制。
2.3医疗纠纷行政调解主体
在医疗纠纷的行政调解中，应当拓宽其适用范围，扩大行政调解的主体。现阶段，可以通过行政手段进行调节的医疗纠纷仅为医疗事故，但非医疗事故在医疗纠纷中也占有较大的比重，因此应当扩大主体范围，将侵权纠纷等问题的解决纳入到行政调解机制中，让更多人的利益得以保障。
2.4医疗纠纷行政调解协议效力
行政调解下商定的医疗纠纷解决协议往往是不具备强制执行力的，因此当事人很可能反悔，对调解书中的协议内容不予履行。我国法律中对人民调解与法律调解作出了一部分规定，经人民调解或法院调解后签订的协议是有强制执行力的，当事人不得反悔或擅改协议内容。但行政调解的调解协议却缺乏这种法律效力，如果当事人毁约，那么就会使行政调解失去意义，浪费人力、物力与财力，而且当事人可能会转为司法途径解决纠纷，增加司法方面的压力。在协议效力的保障上，可借鉴台湾等地区的经验，行政调解后制定的调解书可送交法院审核，确认协议内容的准确性后进行留存与保管，从法律意义上赋予其执行力，当事人一旦违约，就要接受法律的惩处。法院审核的依据应当包括协议是否真实的反映了当事人的意愿、协议内容是否合理合法、协议内容表述是否清晰得当等。总的来说，为了避免国家资源的浪费，减轻司法压力，提高行政调解的效率，就必须赋予调解协议法律意义上的效力。
2.5医疗纠纷行政调解程序
规范行政调解程序有利于提高医疗纠纷的调解效率，使行政调解工作向着规范有序的方向发展。第一个是申请程序，医患双方在进行行政调解申请的前提是在国家法律、法律以及政策允许范围内，双方均自愿申请行政调解。行政机构要将行政调解中的注意事项、双方的权利与义务等清晰告知医患双方，让当事人可以充分行使自己的正当权利。申请方式有两种，一是书面申请，二是口头申请。如果是口头申请，行政部门应制作笔录。
第二个是受理程序，当医患双方提出调解申请后，卫生行政部门应对医患纠纷情况进行综合的考虑，如果纠纷符合行政调解的要求，则予以受理；如果纠纷协调超过自身的职权，则不予受理，并告知当事人原因，为他们提供其他解决纠纷的途径。受理医疗纠纷后，行政部门应当告知医患双方调解工作的起止时间以及相关事项。
第三个是调解程序，调解展开后，调解人员应当表明自己的身份并对医患双方身份进行核实，如当事人认为某一调解人员应当回避，那么调解员应尊重当事人意见进行回避。调解人员要对当事人有耐心，认真听取双方的陈述查看双方提供的证据，并进行核实与调查，劝解并引导双方达成合理的协议。
最后一个是制定调解书并归档，调解书上的内容要表述清晰合理，双方的姓名、身份、调解情况以及最终结果等都要写明，双方确认后盖章签字。当事人与调解机构都要留存调解书。如果最终双方未能达成协议，调节人员应指导他们采取其他途径解决。
2.6医疗纠纷行政调解辅助机制完善
行政手段调解医疗纠纷的辅助机制还包括责任追究等救济机制等。如果在纠纷解决的过程中，调解人员违法或违规行使职权，强迫当事人作出违背意愿的行为，对工作不认真负责等，行政机构应追求其责任，对其予以一定的惩处。另外，针对可能出现的毁约行为，应当允许当事人进行复议，行政部门限期予以答复。
结语：
利用行政手段解决医疗纠纷有很多的优势，因此应当建立健全行政调解制度，从原则上、立法上、程序规范上、辅助机制的制度上入手，提高行政调解的工作力度与效力。
参考文献：
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[4]赵云.也谈我国医疗纠纷行政调解机制[J].中国卫生法制,2010（02）.
[5]曹实.浅谈我国医疗纠纷的行政调解制度[J].中国卫生法制,2010（05）.
论文作者:李静
论文发表刊物:《中华医学杂志》2016年1月4期
论文发表时间:2016/1/21
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