集分权政策理论及应用，本文主要内容关键词为：理论论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济全球化趋势日益加强，主权国家之间的政策经常发生矛盾与冲突，要求在国际范围内统一协调。为了防范风险和加强经济合作，欧洲联盟国家既保持着主权国家政策的相对独立，又实现了汇率、利率、财政等政策的协调统一。欧洲联盟的兴起，标志着国际政策集权与分权的高度协调。
在一国范围内，同样存在着集权政策和分权政策的协调。近几十年来，城市化成为世界各国的潮流。因此下放地方财权，增强地方政府权力成为各国普遍的趋势。中央政府的集权政策与地方分权政策在新的基础上展开协调。
即使在最微观的集团公司或机构，同样不可避免地会遇到上级与下级之间的政策冲突，需要正确的选择与协调。
可见集权与分权政策的协调已成为现代管理的重大课题，协调成功，则顺利引导经济增长，协调失败则引起经济的衰退。本文就此政策规律的有关理论与实践作一探讨。
一、集分权政策协调原理
集权(centralization)与分权(decentralization)政策协调原理，是首届诺贝尔经济学奖获得者J·丁伯根在其创立的经济政策学中首次提出，是他众多的创造性理论之一。作为计量经济学创始人，他最擅长的是定量分析。在他同时创立的经济政策学中，曾创造性地把计量经济学运用于政策制订，设计了一系列定量财政金融等经济政策模型。与此同时，丁伯根又研究了大量定性政策规律，集分权政策协调原理就是其中之一。在著名的《经济政策：原理与设计》一书中，（注：J·丁伯根著、张幼文译：《经济政策：原理与设计》，商务印书馆1988年版，第207-214页。）他在“管理的集权和分权”这一节中专门阐述了这一原理。此外他还写了专著《经济政策的集权和分权》，（注：J·丁伯根著：《经济政策的集权和分权》，阿姆斯特丹，1954年版。）全面详尽地阐述了这一理论及其应用。
这一原理的基本思想是，经济管理中政策的性质是不同的，因此对集权者或分权者的适用性也不同。合理使用不同性质的政策，正确协调集权与分权政策关系，就能最大限度发挥政策效应。相反由于使用不当常常会带来经济和政治上的损失。
1.集权、弱集权和分权政策
根据丁伯根的定义，集权不仅仅是管理技术上的变化，而且是用单个政策制定者来代替以前两个或两个以上自主的政策制定者。也就是由许多机构、地区、国家去执行一个集中设计的政策。如几个国家的“一体化”联盟，或者国家中央一级的政策，或者几个机构合并后集中制定政策等等。
集权分为强集权和弱集权。强集权是指决策由一个机构作业，有关方面都要接受。即使反对者也必须接受。一般采用表决方式，少数服从多数。当单个政策制订者取代了合作集团，集权就达到最强形式。弱集权通常称为协调。其形式是多种多样的。一种是政策制定者彼此向对方提供信息，告之自己的政策；另一种是协商，相互征求对方意见，但是仍然独立决策；最后一种是共同决策，通过会议，提出一个大家都能接受的看法。集权在地理意义上理解，几个地区或几个国家的“一体化”，在机构上理解就是几个机构合并。
分权是指用两个或两个以上的政策制定者代替单个政策制定者。在地理意义上意味着准予某个地区独立或相对独立地拥有某些权利，在一个部门内的分权可以是创造一些新的机构。
2.政策的不同性质、集权或分权者偏好及使用后果
政策具有以下四种不同性质，集权或分权者对此的偏好和使用的后果截然不同。
资助性政策。该政策实施后不仅对其一地区，而且对其他地区都有利。集权者偏好于资助性政策。因为集权者从全局出发，希望一项政策实施后对几个地区同时有利。相反分权者因为自己辖区是整体的一部分，常常会低估本区从资助性政策中得到的好处，不计入其他地区从政策中得到的好处。在决策时出于本位考虑经常会估计不足或使用不足，如可以用十分可能只用五分力度。
抵触性政策。该政策对本地区有利，但对外区不利甚至对整体目标也不利。对全国已经处于严重供过于求的产品，地方政府出于本地区利益，采用各种政策排挤其他地区优质产品进入本区市场，造成全国性产业结构比例失调。显而易见，分权者偏好于抵触性政策，“多使用或较猛烈地使用抵触性手段”，经常出现使用过度倾向。而集权者较少使用抵触性政策，怕引起地区间利益矛盾。
中性政策。该政策对本地区有利，对其他地区既无益处又无害处，实际生活中很难找，只有近似中性政策。
混合手段。对本地区有利，对外地区有益处又有害处。最后两种性质的政策是集权者分权者都能接受的。
3.合理使用原则。
根据以上政策以及使用结果的分析，为避免政策的负作用，丁伯根提出了合理使用的原则：“就近乎中性的手段而言分权较为可取，就明显的资助性或明显的抵触性手段而言集权较为可取。”（注：J·丁伯根著、张幼文译：《经济政策：原理与设计》，商务印书馆1988年版，第211页。）具体可阐述如下：
第一、集权者尽可能运用资助性抵触性政策权衡全局。这是因为，集权者可以从全局出发，充分地估计资助性政策对几个地区同时带来的益处，在实施中可以把政策用足，以发挥最大政策效应。而集权者在使用抵触性政策时，可以从全局出发，牺牲某一地区利益换取全局的利益。由于对某些地区产生不利，集权者将适度使用这一政策，尽可能减小负面效应。
第二、分权者则尽可能地使用中性政策或近似中性政策。由于分权者处于局部地位，对资助性政策会估计不足使用不足，削弱政策效应，对抵触性政策又会估计过度和使用过度，伤害其他地区和部门的利益甚至于全局利益，因此，分权者不适应使用这两种政策。最适合分权者使用的是中性政策。因为中性的或近似中性的政策对其他地区无明显益处更无伤害，可以避免政策上的副作用。
其次，有一些中性政策既可以集权也可以分权。就效果集权C状态和D分权状态一样，但两者哪个更可取？丁伯根认为取决于负效用。显然分权要比集权有利。因为一旦决策错误，如果是集权者实施，其灾难是全局性的。例如“文化大革命”的决策错误因集权危及到全国，国民经济频临崩溃。相反如果由分权者实施，即使决策错误，其危害性局限于某一局部范围，显然D状态负作用比C状态要小。
二、集分权政策原理在国际范围内的应用
人类进入21世纪，随着经济全球化，世界范围内的矛盾将以空前的规模和复杂性呈现出来。经济全球化会给各国带来收益，也会带来风险；会产生积极作用，也会带来消极影响。经济全球化使经济贸易、金融、劳动力流动超越国界，但在缺乏国际经济组织和其他国家协助的情况下，主权国家往往难以应付经济矛盾、经济危机，如大多数国家无法抵御对冲基金袭击而爆发国际金融危机那样。经济全球化、金融全球化将伴随着全球性金融风险甚至危机。
丁伯根指出，在当今国际范围内，经济政策“几乎是无组织的”。“而这种制度对人类福利的某些影响已被证明是灾难性的，就不应当真正给定并予以接受”。在经济全球化过程中，为了维护人类的福利，“某些经济政策手段确实应当集中。”
经济全球化不断强化的趋势而主权国家继续存在，决定了国际政策中集权和分权现象将长期并存，由此产生各种国际性弱集权和强集权的需要，即通过某种国际性协定或由国际机构实施全球共同性政策。
1.汇率政策的协调
金融领域中汇率政策通常是抵触性政策。一国本币贬值，导致汇率下降，将明显有利于该国的出口贸易并带动经济增长，但会导致贸易伙伴国经济受损。因此，汇率的分权最受主权国家欢迎。然而，主权国家常常过度使用汇率政策，使本币过度贬值而不顾其他国家甚至大多数国家的利益。汇率的不统一造成国际汇率水平的跌宕起伏，成为国际投机基金发动进攻、并引起一场又一场金融风暴的重要条件。
当一种货币明显定值过高或过低时，调整汇率就是一种资助性政策。因此，调整汇率的集权控制曾经是国际货币协定的重要权限。例如，规定协定成员国汇率浮动不超过1%等。集权的汇率政策有效地稳定了国际金融秩序，促进了世界贸易和经济的发展。相反，自1944年布雷顿森林体系瓦解，集权的汇率制转为分权制后，各国汇率大幅动荡，在对冲基金等因素的作用下频繁爆发国际性金融危机。因此，为了从根本上防范国际金融风险，国际舆论普遍提出改革和完善现行国际金融货币制度的要求，其中包括重建汇率集权制度，“回归布雷顿森林体系”。基于汇率政策具有抵触性与资助性双重性质，按政策学观点，合理使用方法是各种形式的集权。建立新的国际货币比价体系，以及缔结允许主权国家的汇率在一定幅度内波动的约定。
2.外汇交易税收政策协调
早在20世纪70年代，托宾教授就提出了为抵制国际投机资本的破坏，有必要建立统一的外汇交易税的主张，这是集权分权政策协调思想的重要体现。现行的资本管制等手段缺乏弹性，尤其是切断了国际和国内金融市场的联系，是不利于资本大规模流动的。因此，各国政府需要运用统一的外汇交易税。实行这一政策既能控制短期过度的货币投机带来的破坏性和风险，又能保证正常的国际资本流动。
可惜这一建议在当时没有得到广泛的重视和响应。30年后这一观点重新引起国际理论界的广泛重视和讨论，可见，托宾的政策观点得到了理论界的认同和发展。
外汇交易税具有明显的抵触性，可能在一定程度上抵御投机资本的入侵，但同时也增加了其他国家遭受危机的风险。外汇交易税的集权统一状态，将有利于各国联合起来，消除或减弱国际金融风险，故充分体现了政策学的适度集权思想。
托宾在提出外汇交易税的同时否定了资本管制。他基于经济全球化中金融全球化的客观事实和提高人类福利性的客观要求，认为资本管制切断了国内金融和国际金融的通道，是不利于主权国家从金融全球化中获益的。但另一方面，他更多地注意到浮动汇率制下汇率变动的“反复无常”，国际投机资本正是利用和扩大了这种“反复无常”，从事国际赌博，使国际金融市场更加“反复无常”。而主权国家的政府干预常常被淹没在投机性资本流动中。因此，对资本流动进行管理并实行统一的外汇交易税显得格外重要。
3.国际劳动工资政策协调
随着国际贸易的全球化，各国劳动政策矛盾加剧。其表现是，发展中国家的政府常常实行低工资政策，劳工也能接受较低的工资，以廉价劳动力优势吸引发达国家外商投资，发展来料加工等国际贸易，解决本国就业以及经济增长。而发达国家政府和劳工组织则反对发展中国家低工资政策，希望强行推行国际劳工高标准，削弱发展中国家出口贸易产品的廉价优势，维护本国产品市场占有率以及就业率。显然工资政策是抵触性政策，过分强调高标准不利于发展中国家，同样，国际性低工资政策会损害发达国家的劳工基本利益。
然而，国际劳动工资政策又是资助性政策，适度的劳动工资政策将有利于世界范围内产业结构大转换和调整。发展中国家在不违背基本工资标准的前提下，凭借低廉的工资成本，发展劳动密集型产品出口，并逐渐将引进产业转化为本国生产力，增强本国实力。发达国家在现有的国际工资结构下，能顺利地把劳动密集性产业转移出去，给本国发展高新技术扩大了发展空间。
鉴于劳动工资政策的性质，如果服从分权者主张，会出现使用过度现象，发达国家劳工组织为了防止劳动密集型产业转移造成本国劳工失业，希望实施高标准工资政策，并希望通过国际劳工组织形成制度在全球推广，而发展中国家将会抵制这项政策。
由于每个国家的经济发达程度不同，其福利水平也有很大差异。福利方面的需求比基本人权“更富有弹性”，是不能强求一致的。发达国家不能要求发展中国家的工资福利一定要提高到发达国家同等水平，同样发展中国家不能要求发达国家工资水平降下来。如果强求一致，必然会给国家贸易和国际产业结构转换带来不利。因此需要适度的弱集权方式，即通过国际性协议，进行劳动工资政策协调，保持一定的波动幅度，兼顾各方利益。
4.国际环境保护政策协调
保护环境的政策是资助性政策。它不仅是一国的可持续发展必要的条件，而且也是全人类生存利益和谋取更大福利的保障。但是发达国家和发展中国家都会强调本国的增长需要，而放弃或者削弱对环境的保护。
发达国家大规模的工业化建设，曾经获得了经济高速增长和巨大的财富，但是却消耗了大量的不可再生资源，对海洋、大气层带来了严重破坏，把污染工业转移到发展中国家；发展中国家为了消灭饥饿和贫困，加快了工业化进程，但又给资源环境带来更大压力，有的国家不惜降低污染标准以吸引投资，创造就业机会等等。据统计，全世界每年工业燃烧生成二氧化碳200亿吨，增加大气废热，破坏水生生物，形成大量城市热岛。而全世界年均乱伐森林1100万公顷，造成无数次水土流失、洪灾，无法吸纳各种生成的二氧化碳等等。（注：维利·勃兰特著：《争取世界的生存》中译本，中国对外翻译出版公司1980年版，第125页。）
环境保护政策是资助性政策，并不适应分权，需要全球性的适度集权。一些国家包括发展中国家能够自觉地实施这一政策，并作为经济发展的中长期目标。根据加里福尼亚州劳伦斯·伯克利国家实验室2001年4月报告，由于中国政府实施撤消煤炭补贴、鼓励能源节约、控制城市污染等政策措施，90年代中期以来中国国内生产总值增长36%，但是二氧化碳排放量却下降了17%。连美国环保组织也表示，有足够的证据说明，在过去的10年里，中国政府在遏制全球气候变暖方面比美国政府更下力气。但是全球气候的控制，不是靠少数国家的努力可以奏效的，有待于各国共同努力。
环境质量的破坏来自于三个因素，人口总量、消费水平和技术能力。发达国家人口增长低于发展中国家，技术能力强，但是消费水平远远超过发展中国家。一个美国人的消费水平相当于40个中国人的消费，而美国的二氧化碳排放量是世界首位。因此发达国家在控制环境平衡方面同样存在压力。而发展中国家则面临人口控制和技术能力低下的压力。因此中国政府提出的目标是，2030年实现人口总量零增长；2040年实现高技术能力、低能耗、低排放，资源消耗零增长；2050年总体环境污染排放零增长。因此控制全球空气变暖，保护生态环境政策需要在全球范围内适度集权，即签定全球性多边协定，对控制目标和实现目标的手段加以协调。
麻省理工学院麦多斯教授在关于《增长的极限》（注：麦多斯：《增长的极限》中译本，商务印书馆1974年版，第126-127页。）的报告中，用大量数据勾画了世界末日的模型，这固然反映了一些学者对世界前景过于悲观的情绪，但从另一角度告诫人们，如果放弃对人口增长、粮食供应、资本投资、环境污染和资源消耗的控制，世界经济就会停止增长，甚至陷于崩溃。因此实现环境保护政策集权是非常必要的。
三、国家范围内集分权政策原理的运用
主权国家内尤其是国土辽阔的大国内，这一政策原理有着重要的应用价值。任何国家的区域经济都是不平衡的。在区域政策的选择上，在决定地区发展的先后快慢问题上，存在着激烈的地区利益冲突。由此产生中央与地方之间政策的选择与协调的需要。
1.抵触性资助性政策的运用：梯度推移的区域政策
梯度推移理论是一种区域经济理论，指无论在世界或一国范围内，地区之间客观上存在着经济技术梯度。随着经济发展，生产力从高梯度发达地区向低度落后地区转移，逐步缩小地区差距，实现一国经济分布的相对均衡。根据这一理论，国家的区域政策是，保护和支持高梯度地区经济优势，发挥其推动辐射作用；组织指导生产力的地区之间转移；开发低梯度地区。
(1)保持发达地区经济优势政策的抵触性和资助性
保护和支持发达地区优势政策常常会遭到落后地区的谴责和抵制。日本经济高速增长期间曾拟定太平洋沿岸地区发展规划，但因遭到大多数地区反对而夭折。中国经济改革初期实施发展沿海地区政策，旨在恢复发达地区的经济优势，以足够的实力推动次发达地区以及整个国民经济的发展。但也被批评为“以少数地区的繁荣，掩盖大部分地区贫困，不符合社会主义原则”。显然，任何保护发达地区优势的政策都会激起强烈的抵触情绪。
美国经济学家迈达尔从理论上分析了保护发达地区政策的抵触性。他指出，梯度推移中存在两种效应，极化效应使得发达地区经济实力不断上升，回程效应使得落后地区的资金和劳动力大量流向发达地区，这两种效应的作用使得地区差距扩大。
但是，就长期而言，保护发达地区的政策又是一种资助性手段。资助性表现在：
第一、高梯度地区成熟产业向中低度地区转移，客观上增强了中低度地区的经济实力，有利于缩小地区差距。
高梯度地区经济发展到一定程度，因缺乏原材料燃料、原料、交通运输费用成本上涨，大部分传统成熟行业已无法承受成本压力，失去竞争优势，需要向资源距离近、工资成本相对低地区转移。而中低度地区资源丰富但缺乏加工能力，工业化程度普遍低下。高梯度地区成熟产业转移过来，提高了原材料的加工能力和工业化程度，客观上增强了中低度地区的经济实力。
90年代以来中国沿海地区传统的但属于近代工业正向中度、低度地区大规模转移。
上海纺织业向中国最大产棉区——新疆转移，上海企业以合资、参股、租赁等形式合作，帮助新疆成为我国优质纱布的生产基地。其他沿海地区江苏、浙江、山东、福建等省市纷纷把纺织、轻工、建筑材料工业等向江西、湖北、安徽、陕西、山西、四川等地转移，中部地区高达70%的第一产业人口，正在大批转入第二产业，提高了这些地区的工业化程度。
第二、传统工业从高梯度地区迁出，为高新技术、第三产业提供生长空间，有利于地区产业合理分布。
随着传统工业的推移，高梯度地区凭借高梯度地区的综合优势，使高科技和新技术行业获得迅速发展。由于离原料燃料地远，一些体积小，材料含量低，能源消耗少的行业如电子、精密机械、精化工等在该地区成为支柱行业。该地区又聚集了强大的科研力量。较高消费水平使高技术产品获得赖以生存的新产品市场。近几年电脑、汽车正在进入沿海地区家庭。上海作为全国金融中心，贸易中心，金融电子化、商用计算机、办公自动化。对电子计算机有着极大需求，所有这些表明高新技术产业在高梯度地区有着客观的发展条件和广阔前景。此外传统行业的迁移，使第三产业在沿海地区有突破性发展。金融业、咨询业、信息业、商业、保险业等在这一地区蓬勃兴起和拓展。
总之，继续实施发展沿海地区政策，把重点置于扶植高新技术和第三产业，将极大促进我国东中西三大地区生产力的合理分布，避免各地区争夺原料分割市场的矛盾和冲突，充分发挥各地区的专业特色和成本优势，实现产业结构合理基础上的地区均衡发展。
从国际上看，任何一个国家都把保护发达地区作为重要的发展战略，如建立大型创新基地“硅谷”、“筑波城”等，利用和充分发挥该地区的技术科研优势，发展高新技术产业，而把放弃发达地区优势视为失策。
这一原理的政策含义是，发展沿海地区政策是资助性政策，中国在实施当前西部大开发战略的同时，仍然不可忽略东部沿海地区经济增长态势，一旦这一地区增长势头有所削弱，将会出现东西部两败俱伤甚至整个国民经济下降的局面。
(2)开发落后地区政策的抵触性和资助性
开发落后地区政策同样是带有抵触性和资助性的政策。在财政资金、人才等资源极为有限情况下，强行用截高补低的方法开发落后地区，其结果是减少了其他地区发展的资金人力的投入，削弱了发达地区优势和原有基础，而落后地区因配套等水平低下，投入多产出少，形成两败俱伤的结果，其政策效应负面是主要的。
传统体制下28年，中国将50%以上的资金投向西部地区，有些年份高达60%。虽然取得一定成就，开发了西部资源，西部地区的基础工业也成为中国工业体系的重要组成部分，但就整体效益而言是低下的。东部地区优势被削弱，工业设备长期老化得不到更新改造，带动能力明显下降，而西部地区则因基础落后经济效益低下，东中西部的资金利税率分别是4:2:1，同样的投入西部的产出是东部的1/4。
当发达地区经济发展到一定程度，具备了自身增长和辐射扩散能力后，落后地区经济发展过于滞后，会严重影响消费市场的开发和全国的投资增长，甚至于影响到社会政局的稳定，这时开发落后地区政策具有明显资助性。因为落后地区的开发，首先能加快发达地区的生产力向落后地区的转移，提高这些地区的加工能力和工业化程度，提高经济增长速度。其次落后地区经济增长提高了公众的收入水平和购买能力，开发了落后地区的消费市场，反过来扩大了发达地区产品的市场销路和技术资金投入，进一步发挥发达地区的带动作用。
中国在实施沿海地区开放政策、东部地区经济获得高速增长之后，近几年转入萎缩状态。消费不足和投资不足已严重阻碍整体经济发展，重要原因之一是地区经济发展不平衡，受中西部地区经济增长缓慢的制约，公众收入水平尤其是农民收入水平低下，内地消费市场未得到大规模开发。因此当前开发西部政策具有明显的资助性性质。
综上所述，以梯度推移理论为基础的发展沿海地区政策和西部大开发政策，都具有短期抵触性和长期的资助性，根据政策协调原理应以集权者使用为宜。这就意味着，决策者应从全局和长期利益出发坚持梯度推移的各项区域政策，排除地方出于局部利益对政策的曲解和干扰。政府政策干预的全部目的在于，继续保护和发挥发达地区优势，加快梯度推移进程，使落后地区尽快成为梯度推移的直接受益者。
2.中性政策的运用：发展极一增长点政策
发展极—增长点理论是发展经济学中的一种思想，最早提出者是法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁。当他在50年代提出时是不带地理色彩的。他认为现代世界中一些优势经济单元的“自身增长和创新会诱导其他经济单元的增长”。这种推进型单元就是“增长极”。以后法国另一位经济学家布代维尔把增长极概念运用于地理空间，这些“增长极”就是某区域的中心城市。后来的英美经济学家又发展了这一理论。
发展极一增长点理论的内容可表述为：经济增长并不是在每一个地理空间以均衡的速度发展的。增长的势头往往是集中于某些主导部门和有创造能力的行业。而这些行业和部门又往往集中于大城市，这些大城市就成为该地区的发展极—增长点。
发展极—增长点的作用体现在两方面，第一、极化效应，由于主导工业和新兴行业集中于城市，能吸引和聚集众多的相关部门和产业，并使其迅速发展，于是资金、劳动力、生产资料都向中心城市流动，由此形成以发展极—增长点为中心的特大市场。这种把生产力各要素吸引到极点中心的效应称为极化效应。第二、发展极—增长点又把增长点的发展势头通过技术、组织、要素、信息等各种渠道穿过行业部门壁垒向周围地区辐射。这种扩张效应以点带面推动整个地区的经济增长。
由于发展极—增长点政策主要对本区域发展有益，其政策性质是近似的中性政策，可以为分权者使用。在中国，可以由各省市实施发展中心城市的政策。中央可以从财政金融等各方面支持地方政府。
四、集分权政策理论应用的广泛性
虽然在丁伯根的原著中，集分权政策理论是以经济政策，而且是以宏观经济政策为研究对象的，但在一般管理领域均有着广泛的应用价值。
首先各级政府的政策制定者在各自的管辖区内，都面临着各种政策的集权和分权的矛盾。省、市、区、县政府以及部、局等系统管理中，对资助性或抵触性政策有必要予以集权或弱集权，对中性政策或近似中性政策予以分权。20世纪80年代南斯拉夫曾经规划修建一条跨越几个州的铁路，由这几个州政府财政合建。但因其中有一个州政府反对未能修成，原因是该管辖区受损较大。可见这是一项带有抵触性的政策，即实施后对一些地区有利对另一些地区不利。根据集分权原理，不宜采用分权方式，应由集权者使用，甚至需要使用强集权。南斯拉夫过分强调民主自治式的分权治理，违背了集分权原理，致使全社会和大部分州无法享受修建铁路带来的福利。相反同样是修建铁路，上海地铁2号线直接贯通黄浦江两岸交通，市政府实行强集权方式，集中规划，并指令各区政府财政分段包干，从而顺利完成地铁建设。
集分权原理在集团公司以及各类机构管理中也有极大现实意义。为了公司战略发展需要，会关闭某些分公司、分支机构，必然触犯一些人利益，需要集权处理。为了充分发挥分公司、机构内处、科室的主动性积极性，对一些中性政策，即实施后对该部门有明显益处、而对其他部门没有更多利害冲突的政策，尽可能地实行分权，彻底放权，发挥基层的行使权。分权的好处不仅在于能够充分发挥分权者极大的创造能力，表现出政策的灵活性多样性，而且还能避免和减小集权错误决策的危害性。