经济发达地区城乡劳动力职业技能培训机制创新的思考——以浙江省奉化市为例，本文主要内容关键词为：奉化市论文,浙江省论文,为例论文,劳动力论文,城乡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，经济发达地区随着城市化进程的加快，大量农村人员变成城市新市民，以及由于经济的发展吸引大量外来务工人员，因此，集聚了大量城乡劳动力。政府也为此加大力度对这些人员开展技能素质培训，在提高他们的劳动力技能素质方面取得了明显的成效。但也出现“泡沫化”“表面化”的现象和一些现行政策机制下难以解决的问题。因此，探讨经济发达地区城乡劳动力职业技能培训机制创新就显得尤为必要。我们以浙江省奉化市为例进行了一些调查研究，并就进一步做好城乡劳动力职业技能素质培训机制提出了一些新思路。
一、经济发达地区城乡劳动力职业技能培训现状
（一）现行培训体系运作模式
2004年，浙江省奉化市出台了《关于做好被征地人员培训和就业工作的若干意见》。2005年又实施了《关于进一步做好农村劳动力素质培训和转岗就业工作的若干意见》。2006年，根据劳动和社会保障部和宁波市劳动和社会保障局《关于做好外来务工农村劳动者职业技能培训的通知》的要求，奉化市农村劳动力、外来务工劳动者、城镇失业人员（以下称城乡劳动力）都能享受到政府职业技能培训补助政策。城乡劳动力经过培训达到技能要求，经考核合格按获得的职业资格证书等级分别给予每人300、500、800、1000、1200元政府培训补贴。根据上述政策，目前，奉化市城乡劳动力技能培训方式采用“培训券”和“社会化”相结合的培训方式。所谓“培训券”培训方式就是政府将“培训券”分发给城乡劳动力，城乡劳动力可自主选择培训点和培训内容。“社会化”培训方式就是充分发挥社会培训机构（包括技工学校、职业技能培训中心、各镇成校等）的作用，开展城乡劳动力技能培训。这些社会培训机构均由劳动保障部门根据资质条件审核确定，根据培训考核合格的城乡劳动力人员数，给予培训机构一定补贴。
（二）现行培训体系起到的作用
从2004年开始，奉化市实施了城乡劳动力技能培训，通过强化组织领导，制定政策措施、增加资金投入、健全培训网络、完善工作机制等措施，城乡劳动力技能培训取得了一定的成效。
1.提高了城乡劳动力的就业技能，加快农民的转移就业。就业是民生之本、安国之策，是人们改善生活的基本前提和基本途径。市财政每年安排再就业培训资金200万元以上。加上中央财政拨付，奉化市实施政府补助培训政策有了资金保障。据统计，2004年至2008年政府培训补贴支出960余万元。2004至2008年，完成农村劳动力、外来务工劳动者、城镇失业人员培训人数共计39223人，其中农村劳动力转移就业培训25841人，城镇失业人员6552人，外来务工人员6830人。
2.开发劳动力资源优势，推动了和谐社会建设。对劳动力资源的充分利用不仅是经济增长的动力，也是社会发展目标的一部分。大量的劳动力（农村的剩余劳动力以及城市失业人口）没有就业为经济活动人口，不仅是对劳动力资源的浪费，也是一系列社会问题产生的根源。奉化市开展城乡劳动力培训后，有效地提高了城乡劳动力的技能素质，促进了他们的充分就业，特别是农村劳动力培训后，转移就业率达80%，从而有力推动了和谐社会建设。
3.整合社会培训资源，职业技能培训体系建设得到加强。培训政策实施前，奉化市的培训机构现状是数量少、培训工种单一、软硬件设施差。为促进城乡劳动力技能培训，根据《奉化市农村劳动力职业技能培训管理办法》等规定，一是机构建设得到加强。认定奉化市培训中心、市技工学校、职高、成人学校和民办职业培训机构等23家培训单位为奉化市职业技能定点培训基地，各培训机构根据市场需求，开展培训。培训工种包括车工、电工、焊工、服装、餐饮、家政、保安、计算机、制图、起重、锅炉、船舶装配等40个。二是培训质量考核评估体系得到完善。通过建立培训考核制度、档案台账制度、月报制度等，不定期抽查培训项目实施情况，对培训时间不足、人员到课率低现象及时督促整改。加强对定点培训机构的规范化管理，采取措施，督促培训单位不断完善培训条件，添置设备设施，提高教师资质，确保培训质量。三是劳动保障部门实现培训职能转变。从以往的培训和管理职能转变为管理服务职能，规范各主要培训工种的教学计划、教学大纲、教材，规范培训机构培训行为，提供考核鉴定等服务。
（三）现行培训体系存在的问题
1.培训目标模糊不清，管理体制有待于理顺。城乡劳动力技能培训是一项内容层次多、牵涉面广的社会系统工程，其根本目标是通过职业技能培训提高城乡劳动力技能素质，促进就业。但从目前实践来看，仍然沿用通过上级政府职能部门下任务、下指标，以行政目标管理的方式进行监管。在这种方式下，一方面为培训而培训，为完成计划任务而培训，片面追求短期效果，以至于使培训流于形式，有的农村劳动力是通过培训机构组织被动参与培训的，造成了部分财政资金的流失和浪费；另一方面，被培训者依赖性增强，客观上加大了对资金的需求投入，政府的压力不断加大。
2.农村劳动力转移呈下降趋势，参与培训的积极性不高。由于奉化市经济相对比较发达，城市化水平不断提高，大量的农村劳动力实际上已经从农村走向城市，形成了隐性就业，目前已很难找到足够的培训数量，而政府仍然以每年下达培训指标的方式，加大投入，为农村劳动力提供无偿的多样化培训，以期提高就业竞争力，有效拓宽就业增收的渠道。这一情况一方面导致培训过程与农村劳动力的实际需求脱节，培训效果无法保证；另一方面造成相关部门组织农村劳动力培训工作难度加大、压力大。
3.财政投入限额明显偏低。财政支持水平明显偏低，难以满足实际需求，财政投入仅靠现有的每个工种几百元的资金投入要培养具有技术含量高的职业是杯水车薪。这样，劳动力只能接受技术含量不高的培训，造成培训工种和质量的同质化，进而影响培训后的就业。
4.技能人才成长的激励机制和法律体系不够完善，职业资格证书的价值取向和导向作用不强。城乡劳动力无主动参加培训的积极性。
5.部分城乡劳动力受年龄大、文化低、家庭困难、工学时间矛盾等影响，加上培训专业设置不适应市场需求，培训后的就业率低，造成培训组织困难。
二、职业技能培训机制创新的构想
从奉化市的城乡劳动力培训机制调研分析，现行的培训机制是过程导向型的培训模式，当前培训体系存在一些问题可以归结为“激励机制难以调动城乡劳动力的培训积极性”，这一症结的存在，不利于“人才强市”战略的推进。解决这一症结，笔者认为必须立足于科学发展，立足于长远，开拓创新，改革城乡劳动力职业技能培训机制，特别是财政补贴机制，具体设想是：实行政府购买培训成果形式。把当前培训资金补贴给培训机构变为直接补贴给培训人员，即由过程导向型转化为结果导向型的培训模式。
（一）继续实施培训补助政策
对培训后获得初级工、中级工、高级工、技师、高级技师职业技能证书的城乡劳动者每人给予300、500、800、1000、1200元政府培训补贴。
（二）对在本地企业工作，与企业签订三年以上劳动合同的高技能人才实行政府补贴
根据地方经济产业结构发展需要确定补贴工种范围（如数控加工、模具设计、服装设计等）。高级工、技师、高级技师每人每月分别享受30、100、200元政府津贴。鼓励城乡劳动者学技术，逐步成为高层次技能人才，促进地方经济发展。
实行政府购买培训成果形式，改变当前培训资金补贴给培训机构为直接补贴给培训人员的方式，关键在于强化了培训的激励机制，树立城乡劳动力培训工作正确的导向：
一是有利于调动城乡劳动力的培训积极性。城乡劳动力只要凭职业资格证书，就可直接获得培训补贴。同时，由于只要凭资格证书获得补贴，不受工种限制，使他们有了更大的工种选择余地，促进技能人才培养多元化。
二是有利于完善技能人才成长的激励机制。通过高技能人才津贴发放，职业资格证书的价值取向和导向作用会越来越强。城乡劳动力主动参加培训的积极性肯定会提高，从要我学变成我要学。
三是有利于职业技能培训体系不断健全。城乡劳动力的培训积极性调动以后，同时也给职业技能培训机构注入活力。各职业技能培训机构会加强高级技能人才训练基地资金投入，由培训低层次向高级技能人才转变，培训就业率低工种向紧缺工种、技术含量高工种转变。
四是有利于“人才强市”战略的实施。技能人才培养，是一个地方经济发展的重要基础，直接关系到科学技术能否真正地转化为生产力。随着经济发达地区“人才强市”战略地实施，对技能人才的培养提出了更高的要求，但从目前的情况看，经济发达地区技能人才现状与经济发展和企业要求之间存在着较大的差距。集中表现在职工队伍的整体素质与现代高新技术发展的要求还不适应。特别是高技能人才的现状难以承担起经济发展的需求。新培训机制的设想，为建立技能人才培养长效机制提供了一种思路，将有利于“人才强市”战略的实施。
三、职业技能培训机制创新的保障策略
城乡劳动力技能培训是一项长期的工作，必须高瞻远瞩，从构建培训模式新政策思路出发，在完善城乡劳动力技能培训工作机制中，应注意以下几方面：
（一）理顺培训管理体制
劳动保障行政部门，市职业技能鉴定中心，各鉴定机构，培训机构分工合作，各司其职。劳动保障行政部门积极转变职能，培育培训市场，制定培训政策，加强监督检查，设立培训服务窗口；鉴定中心规范各主要培训工种的教学计划、教学大纲、教材，提供考核鉴定服务；就业部门加强就业服务，推荐工作单位，协调就业与培训的关系。通过就业服务平台，建立了报名、培训、就业一条龙服务体系。各鉴定机构加强鉴定基础设施、设备建设，加强考评员队伍管理，以提高鉴定水平。实行考、培分离，逐步成为相对独立的社会化鉴定机构。培训机构按规定向各相关工种鉴定站申报鉴定，鉴定站确认考生资格，汇总《鉴定考生人员名册》后报市鉴定中心，经市鉴定中心核准后调用试卷，所调试卷由市鉴定中心印制并封装，鉴定时考评员要严格核对身份，并对考核结果负责。
（二）加强鉴定机构建设，形成可持续发展机制
鉴定机构要加大资金投入，改善设施设备，不断提高考评人员素质。树立鉴定机构权威性、公正性，提高职业资格证书的含金量，并得到社会承认。
（三）加快建立就业准入制度
一是有选择性地建立城乡劳动力就业准入制。根据产业结构及产业调整方向，有选择性地制定必要的就业准入制，规定此类就业岗位必备的技能要求，以此形成促使城乡劳动力为获得较高收入而自觉参与技能培训或自我学习的激励机制。应建立“先培训后就业”的就业制度，使城乡劳动力掌握一定的职业技能并取得相应的职业资格证。对于需要实行就业准入制的行业，用人单位应从取得相应职业资格证书的人员中录取。二是有选择性地建立培训机构的培训准入制。主要针对政府引导性培训项目和品牌性培训项目的培训机构，从政策上明确规定基本设施、教学设备、实训基地、师资力量的必备条件，以保证能够高质量地完成相应的城乡劳动力培训任务，从制度上杜绝城乡劳动力市场的无效或低效竞争现象。
（四）改变培训经费补助程序
城乡劳动者在取得职业资格证书后，凭证书、失业证（优惠卡）和身份证复印件等资料，向职能部门提出经费补助申请。由职能部门对培训补助资料进行审查，符合条件的登记造册按培训补助标准直接补助给劳动者本人。对享受政府补贴的高技能人才，凭技能证书及劳动合同等资料向职能部门提出经费补助申请。
（五）构建培训保障机制，加快城乡统筹发展
一是制定有关城乡劳动力技能培训的法规和政策措施，规范有关部门自身职责和义务，确保劳动保障、农业、教育、科技等相关部门在职责范围内切实做好城乡劳动力技能培训工作；二是建立良性的投入机制。