公法上不当得利的法律效果研究，本文主要内容关键词为：公法论文,不当论文,效果论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1674-3687(2011)06-0049-09 DOI编码：10.3969/；issn 1674-3687.2011.06.049
公法上不当得利是指在公法范围内，欠缺法律上的原因而发生的财产变动，致一方受有利益，他方受有损害，受损的一方有请求返还所受利益的权利，其判别标准为公法关系、财产变动与欠缺法律上原因。而公法上不当得利在法律性质上是作为法律事实的一种，这种法律事实是导致一定法律关系产生的原因，这一定的法律关系也就是公法上不当得利债权债务关系，即公法上不当得利作为公法之债的发生原因之一，基于公法上不当得利的法律事实，在受益人与受损人之间，成立公法上不当得利返还之债权债务关系。公法上不当得利的效力一般表现为不当得利之债，其涉及不当得利之债的主体、标的和返还请求权的范围。通常而言，法律事实与法律效果是相互对应的，公法上不当得利法律事实与法律效果的关系概莫能外。在公法关系中，不当得利之债作为不当得利法律事实的法律效果，与不当得利法律事实相对应。但这种对应具有相对性，首先公法上不当得利法律事实并不当然地、绝对产生公法上不当得利之债即返还不当得利的法律效果，也即虽构成公法上不当得利的法律事实，但不发生公法上不当得利返还之债，这类公法上不当得利笔者将其称为公法上特殊的不当得利，如在相对人与行政机关间发生不当得利的情形下，虽相对人处于受益人的地位，应依法予以返还，但基于宪法上的生存照顾的考量，在相对人处于生活危难或生产、经营濒临破产以及相对人主体资格丧失等情形之下，均可导致受损的行政机关丧失其应享的返还请求权；在机关间发生不当得利的情形下，如出现机关依法被撤销，发生受损与受益机关混同情形状，也可受损的行政机关丧失其应享的返还请求权；①其次，公法上返还不当得利的法律效果，并不当然地、完全的由不当得利法律事实而发生，也即公法上不当得利返还法律效果，可因其他法律事实而发生，尤其在诸如私法行政此类双方互有对待给付义务中，常有发生准用公法上不当得利的法律效果，而非不当得利的法律要件。如在政府采购合同中，因在履行过程中发生了不可归责于双方当事人的事由，致负有对待给付义务的一方当事人不能给付，则即可准用公法上不当得利的法律效果。
一、公法上不当得利之债的主体
债法律关系作为一种相对性的法律关系，与物权等绝对性的法律关系相较，债的法律关系的主体的认定在债的法律关系中尤为重要，而债的法律关系的主体的认定也相当复杂，自然公法之债的主体的认定也不例外。公法上不当得利之债的主体包括债权人与债务人，②其在公法之债的法律关系中的地位与其他债的法律关系的主体并无二致，但其认定方法与诸如行政契约、政府采购等私法行政存在一定的差异。具体而言，公法上不当得利之债的主体的确定直接受公法上不当得利构成中的财产变动双方当事人之间隐喻的因果关系所左右，对得利方与失利方的因果关系持不同的观点，公法上不当得利之债的主体认定就存在差异，尤其是在公法上不当得利涉及多数人的情形。
借鉴民法上不当得利的研究成果，尤其是将不当得利根据当事人的人数与受利益的情况所做的分类，③笔者发现在公法上不当得利据此也可分为：(1)一般情形，即两方当事人之间的不当得利，且仅有一方受益，此为通常不当得利的情形，一般所言的不当得利仅为此种情形；(2)多数当事人的情形，即三方以上的关系人间，仅有一方受有利益，诸如行政机关对不特定对象多收费行为，此现象在实践中常有发生；(3)三方当事人间的利得串联，即三方关系人间先后转移财产，而有两个受利益的连锁现象，如甲以虚假的证明材料骗领了廉租房后，非法将廉租房转售并交付于乙。事后若行政机关发现甲骗领廉租房的情形，于此情形下行政机关可依法收回甲的廉租房，但由于该房已非法转移于乙，此时即可发生理论上的争议行政机关与乙间有无不当得利返还请求权的存在，尤其是在乙善意的情况下存在合法预期的情形；(4)多方当事人间的利得串联，即三方以上的关系人彼此间财产转移，由于两个以上的独立行为介入，并有两个以上受利益的连锁现象，如在公益性征收拆迁中，甲以变造的产权证明材料骗取较大户型的拆迁安置房，后将其转售并交付于乙，然后乙再以另一个独立的交付行为过户于丙，丙复交付于戊，如此辗转交付后，期间发生的利得与损害的情形，其解决困境与三方当事人间的利得串联情形相同；(5)三角关系，三角关系的发生，乃当第三人参与履行，并因当事人间的原因关系存在瑕疵，致发生其中一方得利，乃另一方受损害的情形，如江苏省各地区对于农民的补贴，均通过农村信用合作社将补助资金发放给农民，在这其中则存在三重关系，政府与农民间则存在公法上的给付关系，政府与农村信用合作社间则为委托行为，农村信用合作社与农民间则存在储蓄存款关系(如图1)：
图1.三角关系的公法上不当得利
在上述事例中，若由于政府工作人员的疏忽而少发补贴，或农民伪造或变造了资料而使其多获补贴，则无论是政府还是农民均可能陷于尴尬的境地不知向何方主张返还；甚至可能发生因农村信用合作社的过失行为而致使政府或农民的强迫得利情形的发生，则更令政府或农民更是不知所措。④在民法中，三角关系的不当得利由德国学者Barnstedt首先提出，乃不当得利的核心问题，为近年来民法上不当得利法研究的重点。[1]77但在公法上对于诸如上述情形的三角关系研究在德国几乎仍然处于空白的境地(林明昕语)。因此，在此笔者无力对此做过多的评析。
就上述第一、二种情形，即两者间发生公法上不当得利与多数当事人的情形而言，当事人的确定较为简单，均可被看作为两者间发生公法上不当得利，只是在多数当事人的情形下，需要我们转换思路分割独立而观之。但需注意的是当事人一方或双方利用代理或委托关系而发生的公法上的关系，仍应属二方间公法上不当得利。三方以上(包括三方)当事人间的利得串联的公法上不当得利的核心问题，也是其复杂之处，即在于当事人的确定问题。笔者认为因果关系理论对公法上不当得利之债当事人的确定有直接性的影响，无论是两者间发生的公法上不当得利，还是多数人间发生的公法上不当得利。坚持何种因果关系理论将直接关系到公法上不当得利之债当事人的确定。正如我国台湾地区著名民法学者王泽鉴所言，因果关系理论的“功能乃在决定不当得利返还请求权当事人的范围”。[1]44就一般情形，即两方当事人或多数当事人间发生的公法上不当得利而言，无论是坚持因果关系理论中的直接因果关系还是间接因果关系学说，其当事人的确定并不因因果关系的差异而有不同。但对于诸如三方当事人间的利得串联因第三方的行为介入而发生的受益和受损是否构成公法上不当得利则影响重大。在三方当事人间的利得串联情形中如在公益性征收行为中，甲以虚假的资料骗取较大户型的拆迁安置房，转移过户于善意的乙，若依直接因果关系说，则被骗的政府只能向甲主张公法上不当得利，而不能直接向乙主张公法上的不当得利，因乙的获益的原因是甲的给付，而政府的损害为甲的骗取行为，损害与受益并非基于同一原因事实。依直接因果关系，若甲无资力或逃亡，政府徒受损失，而乙则坐享其利益，有违公平与依法行政。而依间接因果关系说，乙的受益与政府受损依“社会观念”则有因果关系，则由乙对被骗的政府负公法上不当得利返还责任。因此，直接因果关系说旨在适当限制不当得利返还请求权当事人之范围，限制受损者对于间接获利的善意第三人请求返还其所受的利益，从而在一定程度上也保护了第三方的合理预期利益，这在公法上不当得利之债的主体认定问题上尤为重要，因在公法关系中，行政主体拥有特殊的权力优势，其完全可弃善意第三方的合理预期利益于不顾而实现其返还请求权。⑤如在上述情形下，若行政主体可直接要求善意的乙返还房屋，其必然对乙的权益造成更大的侵害，使其陷于比甲更不利的地位。因此，对于三方或三方以上当事人间的利得串联，若转得人中的一方存在善意则可阻却行政主体直接对其主张请求返还的权利。在实践中，行政机关应充分尊重善意第三人的合理预期利益的保护且需进行合理的利益衡量，避免让善意第三人处于非常窘迫的境地。但需注意的是若转得人开始时善意，而后转为恶意，那么行政主体仍可对其直接行使不当得利请求返还，无需受直接因果关系学说束缚。
对于三角关系的公法上不当得利之债的主体认定，笔者认为可以参考德国学界在面对行政私法法律适用困境之时，所主张的所谓“二阶段理论”，也即“双阶理论”，该说由德国学者汉斯.彼特斯(Hans Bitsch)于1956年提出。[2]以国家补助和提供消费信贷为例，“一者为公法上的准许(或不准许)给付，另一者……为签订私法上的消费信贷合同(保证合同)”，[3]国家首先必须决定是否准许，无论是准许还是不准许给付的决定都是公法行为(行政处分)，必须受公法调整，受公法一般规则的约束遵循公法救济方式。如果国家不准许给付则法律关系就此结束。如果准许则进入履行给付的第二个阶段，在此阶段国家与受领给付者需签订私法上的消费信贷合同形成私法关系，受私法规范的调整遵循私法救济方式。对于三角关系的公法上不当得利之债，以上述情形为例，据“双阶理论”我们可以将其分为以下两个层次的法律关系，处于第一层次的是行政主体与相对人之间的公法行为；处于第二层次的是行政主体与第三方之间的委托行为、第三方与相对人之间的储蓄存款行为。在这两层次关系中，第一层次行政主体与相对人之间的公法行为处于关键性地位，其直接决定是否有公法之债发生的余地以及第二层次的行为合法性问题。据此，笔者认为，在三角关系的公法上不当得利之债中，若相对人得利因行政主体失利而致，那么该不当得利之债的主体即为相对人与行政主体，反之亦同。若相对人得利或失利是由于第三方过失行为而致，而处于第一层次的行政主体与相对人间的公法行为不存在任何瑕疵(或存在瑕疵不对该公法行为效力构成实质性影响)，此时并无公法上不当得利发生的机会，仅有私法上不当得利发生之机会。
二、公法上不当得利返还的标的及其方法
(一)公法上不当得利返还标的
虽然现行的德国联邦行政程序法与我国台湾地区的行政程序法等均对公法上不当得利做了规范，但对于其法律效果各国各地区均规定为准用民法不当得利的相关规定，如我国台湾地区的行政程序法第127条第二项规定“准用民法有关不当得利之规定。”但遗憾的是如何准用却语焉不详，以及目前在我国公法上不当得利不仅无正名，而且民法上的不当得利规定粗浅，此外“民法第181条(我国台湾地区民法)之规定，基本上相当中性而完整，并无与公法上不当得利的精神或内涵可能抵触之处”，[4]40因此笔者不得不借鉴民法理论对此问题予以适度阐释。至于公法上不当得利返还的标的而言，笔者认为应从不当得利返还的标的具体形态出发予以认定，具体而言，公法上不当得利返还的标的形态表现为两种：一为原受利益；二为基于所受利益而更有所取得的利益。
1.原受利益。原受利益为受领人因给付或非给付所受利益本身。[1]202此时原受利益的形态为公法上不当得利成就时受益人所受利益，具体表现为积极利益和消极利益。积极利益表现为积极财产的增加和消极财产的减少两个方面，积极财产的增加如财产权的取得，具体如相对人多获得政府的救助款；消极财产的减少如财产利益上的负担较少，具体如相对人提供虚假资料而少交税。而消极利益表现为积极财产本应减少而未减少和消极财产本应增加而未增加两方面，积极财产本应减少而未减少如相对人本应支付诉讼费用，但因其伪造虚假证明免除其诉讼送费用的行为；消极财产本应增加而未增加，如应拆甲家的违章建筑，而误将乙的合法的建筑予以拆除。
2.基于原受利益更有所取得的利益。将基于原受利益更有所取得的利益作为不当得利返还的标的，这在域外的民法实践中普遍存在，然而公法上的不当得利返还标的可否适用呢？据德国通说见解认为，民法上对返还范围的规定基本为法所共通的原理，且与公法上不当得利制度的精神与内涵并无抵触所言，因此基于原受利益更有所取得的利益在公法上的不当得利返还标的问题上具有适用的余地。⑥在此笔者也认为基于原受利益更有所取得的利益在公法上的不当得利返还标的问题上具有适用的余地，如甲以虚假的材料骗取政府廉租房后，将该房屋租给他人取得租金的行为，[5]即为基于原受利益更有所取得的利益在我国社会生活的典型事例。具体而言，这部分利益主要包括：
第一，原物的用益包括原物的自然孳息与法定孳息，但法定孳息为金钱的利益则需视情况而定，若所受领的给付实际上已产生利息，受领方自然应予以返还。若所受领的给付并未实际产生利息，则除法律明文规定外应给付利息的情形外(如我国税收征收管理法第51条)，返还的标的一般不应及于利息。另外在德国实务上的见解为：受领方若为行政主体，无论所受领的给付实际上是否产生利息，除法律明文规定应给付利息外，均无返还利息的问题。盖利息者，系使用金钱的对价，国家因公法上关系而取得金钱，并非以获利为其目的，而系为公益的目的而支配该金钱，故不生返还利息的问题。[6]但这可能会为行政机关滥用权力提供机会，以公共利益作为幌子逃逸法律的制裁，所以笔者认为，为了更好的约束行政机关权力行使，最好认为受领方若为行政主体，无论所受领的给付实际上是否产生利息，除法律明文规定不应给付利息外，其余均有返还利息的问题。
第二，基于权利而有所得。如甲以虚假的证明材料或贿赂等不正当手段取得特许许可，因该特许许可而产生的利益通常应予以返还，除非出现与宪法上的生存照顾原则发生冲突情形，同时这也是法谚，“任何人不能从其不当行为中获利”在公法上不当得利中的影像。
第三，原物的代偿。如原物因毁损侵夺，而由第三方处取得的损害赔偿或保险金以及被征收征用而取得的补偿费等。
此外，联邦德国行政程序法第49条a款第三项但书规定，若返还义务人对于撤销、废止或失效不可归责的，并于官署规定的期间内返还时，不得加计利息等利益，该项为联邦德国公法上返还请求权利益返还的例外规定。对于该项规定，可视为联邦德国公法上不当得利返还请求权利益返还的点睛之笔，在现代风险社会，如何建构合理风险分担机制一直为世人所烦，自然在科学建构公法上不当得利制度的同时也逃脱不了如此的烦恼，况且公权力主体较相对人而言历来处于优势地位，为此在建构该制度的同时需公权力主体给予相对人较多的人文关怀，而联邦德国的该项例外规定正是这种人文关怀的集中体现，应为世界法治所效仿。
(二)公法上不当得利返还方法
就不当得利的返还方法，世界各国各地区的民事立法均规定了两种返还方法：一是原物返还；二是价额返还，即为不当得利返还方依所受利益及基于该利益所取得之利益的形态及性质等而有所不同，一般以原物返还为原则，以价额偿还为例外。[7]遵循上述思路，笔者认为，公法上不当得利的返还方法也即为原物返还与价额返还两种。
1.原物返还。原物返还即为返还所受利益的原状，以返还时应返还的标的存在为前提，这在实践中是最为常见的一种返还方法，如以虚假资料骗领廉租房行为，通常即为返还所骗领的廉租房；政府违法扣押公民的物品时，通常也应返还违法扣押的原物品。对于许可的权利而言，如采矿权、烟草经营与土地开发经营权等，应为授予行为而于返还，如相对人以不正当方法取得某宗矿场的采矿许可，后行政机关依法予以收回原采矿许可，则有原物返还适用的余地。行政机关向相对人请求原物返还的部分，则可因行政行为被撤销或废止而确定，或因其他原因而使原行为效力消减为零而需收回因该行为而发给的证书或物品的必要时，也即有原物返还适用的余地。此外，若在公法关系中所受的利益，仅部分为不当得利，则返还范围通常仅限于该部分，如城镇居民假冒农村居民骗取家电补贴行为，该居民的返还仅限于骗补的部分。
2.价额偿还。正如上述，在公法上不当得利返还方法中原物返还为常态，言下之意即为价额偿还应为例外，但疑问的是：何种情形下才可适用价额偿还呢？笔者经过归纳思考后认为在以下情形方可适用：第一，所受利益或基于该利益而取得的其他利益，依其性质不能适用原物返还的。如在公法关系中，基于原物受损而发生的诸如损害赔偿金、补偿费等与基于权利的所得的代偿物的返还即为一例。又如行政机关以授益行政许可人民使用公物，事后原行为因不合法而被撤销，其已使用公物的事实也为该例；第二，其他不能适用原物返还的情形：1.因物灭失、被盗或遗失，或因法律的禁止性规定而不能返还的，如司法机关扣押涉嫌侵权物品，后因管理不善而致原物品失去效用。2.受领人将受领标的物出售、赠与或与他人之物进行互易而转移其所有权等，如行政机关依存在重大瑕疵的行政行为而变卖相对人的财物，则有适用该情形的机会。3.受领之物部分毁损，就其毁损的部分亦应属其他情形不能返还。受领的物品为金钱以外的其他替代物(如笔、纸)如已使用，也应认为是依其他情形不能返还而偿还其价额。此外，在联邦德国，司法实务上认为人民因授益行为而取得农地所有权后，已投巨资开始栽种植物，事后该行为溯及失效，如命受益人恢复原状并返还土地，显然为不可期待(unzumutbar)的干涉，故应命其偿还该土地的价额。⑦对于该情形其实是对该相对人的合理预期利益的充分保护，对该见解笔者表示赞许，也即在公法上不当得利返还问题上我们需要充分保护相对人的合理预期利益，充分进行利益衡量从而最大限度的保护相对人的权益。
另外，至于价额偿还的计算及其计算时点在民法学界也一直存在争论，具体而言，关于应返还价额的计算有客观说与主观说，客观说认为价额应依客观交易价值确定；主观说则认为价额应就受益人的财产加以计算，其在财产总额上有所增加均应予以返还。关于价额计算时点，民法学说上也存在争论，一为不当得利返还请求权成立时；二是法院事实审判终结时；三为以价额偿还义务成立时。[1]207-209上述诸种学说的合理性在民法理论与司法实践中均有所提及，因此在此笔者不再赘述之。但基于公法上不当得利的公法特性与规制效果，笔者认为在价额偿还的计算这一问题上宜取折中说较为妥当，其不仅可使得不当得利的矫正功能得到充分发挥，而且可积极引导公权力主体依法行使职权与相对人的积极向善的双赢效果，如受领的利益为某物品的所有权，市价时值为5万元，若适用价额偿还时，采客观说即为无论何时受领人仅需返还5万元，采主观说则受领人需为受领的物品增值予以负担返还义务，但若受领物品贬值那么则不仅不会达到上述双赢反而会导致更坏的结果，所以此时应采取客观说。简而言之，物品若增值时采主观说，若贬值时则采客观说。
在价额计算时点上，笔者采我国台湾地区民法学界的所主张的以价额偿还义务成立时为价额计算的时点。其一，受益人所应返还的既然为价额，在理论上自应以价额偿还义务成立时为时点；其二，原物品在其返还义务发生时起至与其不能返还时的增值，应包括在价额偿还请求权之内；其三，若以法院事实审判辩论终结为时点，实际以原物在受领人财产的变动为判断标准，与法律设价额偿还的规范目的未尽相符。[1]209
三、公法上不当得利返还责任
正如上述，虽然现行的德国联邦行政程序法与我国台湾地区的行政程序法等均对公法上不当得利做了规范，但对于其法律效果各国各地区均规定为，准用民法不当得利的相关规定，如联邦德国行政程序法第49a条第二款，前项返还的范围，除附加利息的规定外，准用民法上有关不当得利的规定……但如何准用则语焉不详，所以在联邦德国与我国台湾地区对该问题一直存有争议，迄今仍未厘清。更何况在联邦德国历来已久的通说认为公法上不当得利现已为一种与民法上不当得利并行发展的独立制度，故请求权的返还范围也应适用公法上特有的返还范围的规范，然而在实践上却将返还范围指向民法上不当得利规范，这似乎已导致不当得利体系上的相互矛盾性。其实不然，由于公法，尤其是行政法，相较于民法而言，发展历史非常短暂，理论实践均远不如民法成熟，况且在法学体系中公法与私法之间存在着一些共通的原理，所以在援用私法规则与公法的特殊性不相冲突时即可在公法中援用私法规则。⑧而公法上不当得利现在世界公法学中几乎处于初创时期，自然需援用成熟且与公法的特殊性不相冲突的民法上不当得利理论去发展自我。因在公务关系中，相对人与行政主体间的发生不当得利情形较为常见，公法的特殊性主要也即集中体现于此关系中，所以在此笔者从相对人与行政主体这对法律关系的主体予以探讨。
(一)相对人的返还责任
据我国台湾学者研究发现，在德国学界虽然对联邦德国行政程序法第49a条第二款准用民法规范存在争议，但基本上均认为，民法上区分善意受领人与恶意受领人且适用不同的返还范围规范，与公法上的信赖利益保护原则功能极其相似。至于之所以在准用民法规范上存在分歧，除因部分学者对被准用的民法相关规范本身存在质疑之外，主要集中于对法治国家的重要原则之一——信赖利益保护原则——在公法不当得利关系中如何准确地解释与适用存在分歧。[4]41所谓信赖利益保护即为“人民对于公权力行为与决定所给予之信赖，公权力主体应适度的加以保护，特别是当公权力主体欲变更、废弃该行为或决定时”，[8]66在授益行为的撤销或废止中尤显得值得关注，在我国，近年来，尤其是2003年《行政许可法》颁布以来，学界对该问题研究颇为丰富，具体至行政法上的适用主要体现在：行政主体之间相互信任和忠诚，同时本着诚实信用的精神，以诚实信用的方法作出行政行为；行政机关原则上不得制定对相对人具有溯及力的抽象行政行为；具体行政行为的撤销必须受到限制以及具体行政行为的废止应受到限制等四个方面。[9]而在现今福利国家中，公法上不当得利，尤其是特殊公法上不当得利返还请求权的发生主要集中于违法授益行为经溯及既往的撤销或废止后，基于该行为所受领的金钱或物品的给付，如政府提供的救助金、奖助金或公务人员的薪金等返还问题。而授益处分的撤销或废止是公法上信赖保护原则主要用武之地。因此，为了更好确定公法上不当得利的返还请求范围，如何在适用信赖利益保护与准用民法相关规定间寻求最佳平衡，笔者拟选择从行政机关应如何正确适用信赖利益保护原则入手逐步分析。
对于违法授益行为，依联邦德国行政程序法第48条与我国台湾地区行政程序法第117条等域外行政程序法理论与实践，基本均为部分或全部撤销或不撤销，除了公益考量外，主要因基于受益人信赖利益的考量，在以提供一次或连续的金钱或物品的给付行为中尤显突出。依德、日与我国台湾地区学界的通说认为，相对人主张信赖利益保护的要件有三要件，即信赖基础(Vertrauensgrundlage)、信赖表现(Vertrauensbet
tigung)与信赖值得保护(Schutzwürdiges Vertrauen)。[8]67具体而言，首先，必须存在一个公权力行为(包括行政、立法与司法行为)以构成信赖基础(Vertrauensgrundlage)，即在违法授益行为中，必须存在行政机关的授益行为(如给付金钱、作出许可决定)；其次，受领给付的受益人事实上对该授益行为存在合法信赖，如在农资补贴行为中，农民按行政机关的规定期限到指定的信用合作社提取固定数额的农资补贴，因而若相对人根本不知授益行为的存在或确信该行为存在瑕疵甚至恶意骗取行为，则均无信赖表现适用余地，违法授益行政行为原则上为溯及既往的予以撤销，要求相对人予以一并返还；再次，受益人的信赖值得保护，在实践中授益人一般有以下情形，则认为授益人的信赖不值得保护：因当事人使用不正当的方法致行政机关做成该行政行为，如欺诈、胁迫或贿赂；对于重要事项的当事人提供虚假的资料或作不完全陈述，致使行政机关陷于认知错误，并因此而作出该行政行为；对于行政行为的违法性明知或重大过失而不知；经废止或变更的法规有明显抵触上位阶法规的情形；法令订有施行期间，于该期间经过后，反之则有信赖值得保护适用的机会。[8]77此外，因公共利益在公法中处于最高位阶，其他任何一项制度均不得与其相冲突，否则为无效，自然信赖利益也不例外，也即信赖利益不得高于公共利益。具体而言，在个案的信赖利益判断，为所欲维护的公共利益甚至第三方利益等各种因素衡量的结果。一般而言，受益人无上述信赖表现时，因公共利益的考虑自然应撤销原有行政行为；若信赖利益显然大于撤销行为所欲维护的公共利益时，则该行为不得撤销而应予对其采取治愈方式使其合法，如向后或另定失效日期。那么，若一项合法授益行政行为在经过上述信赖保护原则审查后而撤销或废止后，其所造成的不当得利返还范围是什么呢？这可是本部分所需解决的问题之一，所以接下来笔者将联系信赖利益与民法规范对该重点进行详细分析说明。
首先，在信赖利益保护的三要件中，受益人的信赖值得保护是实践中最为常见的情形也是最易判断的，而在民法中关于不当得利的恶意受领人中的恶意判断方法也即为“受领人依其对事实认识及法律上判断，知其欠缺保有所受利益的正当依据时，即为已足，不以确实了解整个法律关系为必要。”[1]229其实这为上述受益人的信赖值得保护认定情形的另类表述罢了！因此，笔者可将上述不值得信赖保护的情形即不适用信赖利益保护的授益行为认定为恶意受领人，应负完全返还不当得利的责任，即相对人于受领时知无法律上原因，应将受领时所得的利益附加利息一并偿还，如有损害并应赔偿。但因生活之树常青，在实践中可能发生嗣后恶意情形，即起初相对人对于授益的行为存在信赖且符合信赖利益上述要件后转为恶意，如行政机关由于工作疏忽多给相对方发放了最低生活保障金，后相对人发现该情况之后，仍然要求原定数额的最低保障金，若前后行为具有多阶段可分性，则对于嗣后恶意情形，受领人应将无法律上的原因时的现存利益附加利息一并偿还，如有有损害并应赔偿；若给付具有不可分性，如给付为房屋，那么向对方给付仅需将在指定的合理期限内将取得的利益予以偿还即可。此外，公法关系公共利益的特殊性决定了在一定条件下，相对人需要为其恶意行为付出高昂的代价，即除了依上述见解进行返还之外，还有行政责任甚至刑事责任适用余地，这些均在我国已存的公法规范中体现的淋漓尽致，如《税收征收管理办法》第63条对偷税的法律责任的规定，除了需要返还应缴的税款之外，还需要承担滞纳金，甚至承担行政与刑事责任。财政部以[2010]271号文颁布施行的《关于做好家电下乡补贴兑付工作，防止骗补有关问题的通知》在处罚措施中就有这样的规定……(三)检查发现骗补的个人，要依法追缴骗取资金，触犯法律的，依法追究法律责任……《行政许可法》第78条至80条分别对相对人隐瞒情况等行为、以欺诈等手段取得许可等情形分别规定了相对人应对此承担不同的法律责任。
其次，若相对人的得利完全是由于行政主体的过失所致，而相对人对此根本无过失或存在轻微过失，那么相对人对行政主体的行为即存在合理的信赖，自然应准用民法上不当得利关于善意受领人返还范围的规定，即若“其所受的利益已不存在，免负返还或偿还价额之责任。可知受领人为善意时，仅负返还其现存利益的责任，倘该利益已不存在时，则不必返还或偿还价额，其不知无法律上之原因，有无过失则所不问”。[1]215若由于公共利益所致行政主体需溯及既往地撤销或废止原有授益行为，使得相对人先前受领的利益欠缺法律原因与公法上不当得利相符，那么相对人对其依法获得利益通常也无需负返还责任，相反行政主体对相对人还应负担补偿责任。若因法律或政策变化原因致使行政主体撤销或废止原有授益行为，那么通常不会生返还责任，若发生需要返还时，则直接援用上述民法善意受领人返还责任规范即可。
最后，在行政主体与相对人间不当得利除了因合法的行政行为失效而发生不当得利的情形外，还可因无效行政行为、行政契约或违法的单纯高权行为以及在附款行政行为中，因废止或解除条件成就而溯及失效等发生财产变动而发生不当得利。对于因无效行政行为、行政契约或违法的单纯高权行为而发生的不当得利等诸情形之下，相对人应负的返还责任与合法授益行政行为撤销或废止溯及既往返还相似，故可依上述情形处理。但对于在附款行政行为中因废止或解除条件、期限成就而发生的不当得利，因在通常情形，对于条件或期限的是否成就在行政主体与相对人间存在认知的期待可能，则基本不会发生信赖利益保护原则问题，所以可直接准用民法规范予以确定其返还范围。
此外，正如上述，公法上不当得利法律事实并不当然地、绝对产生公法上不当得利之债即返还不当得利的法律效果，因宪法上生存照顾原则以及相对人主体资格消失且无继受人等情形，不论相对人是善意还是恶意均可导致相对人的免除返还责任，因此，在相对人与行政主体间发生不当得利时，确定相对人的返还范围时需综合多种因素予以判断。
(二)行政主体得利返还责任
正如笔者在公法上不当得利构成要件中所言，公法关系是公法上不当得利与民法上不当得利制度间的差异关键之所在，这一要件也是决定民法不当得利上的部分规范不能完全适用于公法上不当得利的原因之所在。公权主体，尤其行政主体是公法关系得以成立的关键主体，若在法律关系中缺少了公权力主体尤其是行政主体一方则意味着公法关系已消亡，取而代之的是民法关系的生成，其实正是由于行政主体拥有强大的公权力与维护公共利益的特性，致使公法与私法间在一定程度上实现分野，故在公法上不当得利体系中，对于行政主体应负责任也应与相对人有所区别：首先，除非行政主体作为一方相对人之外，对于行政主体而言信赖利益保护原则几乎无用武之地；其次，通常情形下基本不会有宪法上的生存照顾原则与行政主体消亡无继受人等免责情形发生；最后，基于行政主体的特性，在相同情形之下可能会比相对人承担较大的责任。
在相对人与行政机关间发生不当得利时，行政机关的返还范围通常也可有条件的适用民法上关于善意与恶意受领人的返还范围规范。首先，若行政主体作为善意受领人时，原则上行政机关仅负返还现存利益责任，如税收征管机关如由于计算瑕疵，导致税收缴纳义务方多缴税款，通常情形税收征管机关仅需将多征的税款返还即可。但权力与责任形影不离，行政主体在行使公权力时需严格遵守依法行政原则要求，因此，公权力主体应就欠缺法律原因而致使发生变动的财产恢复至合法状态，换言之，行政主体不仅应将受领的不当得利返还于受损的相对人，而且相对人就其所失利益也可向行政主体主张不当得利请求权要求行政主体一并予以返还。此外，在民法上基于调和私人间利益冲突而设地“倘若受利益已不存在时，则不必返还或偿还价额”，“与人民基本权保障及宪法原则无涉，反之，公法上不当得利的法理内容，则应考量人民基本权保障与宪法原则”，[10]所以在公法上，善意的行政主体不得援引民法不当得利理论中善意受领人以其所受的利益已不存在为由主张免负返还或偿还的责任。总之，在行政主体作为善意受领人时，行政主体原则上均应将受领的利益返还于相对人，除非因相对人存在违法情形依法需没收或扣押等该部财产。
其次，据现代法治国原理，现代行政主体在管理社会适用法律行为时，须符合依法行政原则要求，追求合法行政与合理行政的和谐达到“良好行政”目标。前者要求行政权的存在和运行都必须依据法律、符合法律要求，而不能与法律发生抵触和冲突；后者是裁量时代的重要理论，则重在合法基础之上关注行政权运作结果是否公平、公正。若行政主体违反了上述原则，则可能构成违法，需承担不利后果，即便是私法行政也并不能为其逃逸担负不利后果而提供避风港。在以公法上不当得利为代表的公法债权体系中，行政主体违法行使职权，其主观上通常均存故意或重大过失(即恶意行为⑨)，因此，若行政主体作为恶意受领人时，通常即为其违法行使职权而致使行政机关得利情形发生，如行政机关违法乱收费行为即为典型。因公权力行使需遵守“有权必有责，用权受监督，违法需担责，侵权需赔偿”的要求，因此现代法治国家对于公权力主体的违法行使职权行为均予以重责。具而言之，在相对人与行政主体间发生的不当得利情形，若行政主体作为恶意受领人时，不仅需准用民法理论上关于恶意受领人加重的返还责任，而且还需承担行政责任甚至承担刑责，这在我国已有的法律规范中均有具体体现，如财政部以[2010]271号文颁布施行的《关于做好家电下乡补贴兑付工作，防止骗补有关问题的通知》在处罚措施中就有这样的规定，对因工作失职导致骗补发生的管理部门工作人员，要依法依规予以处理；对利用职权串通销售网点、消费者进行骗补的管理部门工作人员，要依法依规从严处理；《中华人民共和国公路法》第74条规定，违反法律或者国务院有关规定，擅自在公路上设卡、收费的，由交通主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以处违法所得三倍以下的罚款，没有违法所得的，可以处二万元以下的罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
此外，若机关间发生不当得利情形，虽然其涉及政府预算与政府财政监管，但笔者认为，通常情况下仍以行政机关受领善意与恶意作为区别得利一方行政机关确定返还责任的依据，借用行政主体与相对人不当得利之行政主体返还责任去确定得利机关对失利机关间返还责任，即在机关间发生不当得利情形下，作为善意受领行政机关原则上均应将受领的利益返还于相对人，除非出现机关混同；反之则不仅需准用民法理论上关于恶意受领人加重的返还责任，而且还需承担行政责任甚至承担刑责，如国务院以[2010]第427号颁布实施的《财政违法行为处罚处分条例》就对国家机关及其工作人员挪用与骗取的财政资金行为作了明确责任规定；2010年8月1日施行的《江苏省省级财政专项资金管理办法》第38条规定，违反本办法，有下列行为之一的，由省级财政部门责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得；情节严重的，在一至三年内禁止申报该专项资金的使用项目：……违反第23条第二以虚报、冒领、伪造等手段骗取专项资金的……⑩
注释：
①“公法与私法有着共通的一般法理，只是因私法发展较早，遂被认为是私法所独有的法理，这种法理其实亦可直接用于公法”(林纪东：《行政法》，台北三民书局1984年版，第30页)，但“私法是一种关于权利的法学，而公法则是关于利益的法学。它主要涉及公共利益与私人利益之间的平衡”(英国公法学者J.D.B.米切尔语，转引自[英]马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第276页)，两者间还是存在差异的，具体至特殊公法上不当得利而言，在民法理论与实践中，一般认为下列情形为特殊类型的不当得利，不适用民法上不当得利的返还后果，即(1)履行道德义务而为的给付；(2)为履行未到期债务而交付财产；(3)明知无给付义务而交付财产；(4)因不法原因交付的财产(参见魏振瀛主编：《民法》，北京大学出版社、高等教育出版社2000年版，第576页)。这些情形可否援引至公法上适用则需考量，笔者认为，由于公法上的公法主体尤其是行政主体基于依法行政原则与公权力性以及公益性等，该应无援引的余地。在上述第一项与第四项情形均与依法行政原则的本质相抵触，因在依法行政原则的拘束下，不存在所谓给付系道德上的义务，或基于不法原因所为的给付发生的利益则无须返还的情形。第三项基于行政权的高权特性，若相对人明知无给付义务而不得不服从，则有显失公平且有不当侵害相对人权利之嫌。第二项的情形为清偿期限到来之前的清偿行为，因原本既存合法的债权债务关系，所以自然无不当得利适用的余地。
②在此笔者为了遵循表述上的惯性，借用私法上债的主体分类说法，即债权人与债务人去阐释公法上不当得利之债的主体，正如日本著名公法学者美浓部达吉所言，“公法与私法存在一定的共通性，在共通的限度内当然可以适用共通的规律”(参见[日]美浓部达吉：《公法与私法》，黄冯明译，中国政法大学出版社2003年版，第72页)，自然应包括法律关系主体上的共通性。
③我国台湾地区学者梁松雄的分类方式之一，参见洪学军：《不当得利制度研究——一种系统的结构、功能理路》，中国检察出版社2004年版，第128—129页。
④参见游春亮：《骗子设圈套卖他人土地判刑入狱 受骗人误向国库缴巨款遭遇不退 广州现离奇官司财政局被诉不当得利》，载《法制日报》，2010年6月2日第6版。
⑤对于恶意的第三方而言，行政主体则完全可以直接请求其返还，无需受直接因果关系学说的束缚，其原因在于，在公法层面上而言，其基础行为存在瑕疵损害了公共利益；在私法层面上而言，由于是双方恶意串通损害国家公共利益，在世界各国的私法立法与实践中均规定此类民事行为为无效，如我国《合同法》在无效合同部分明确规定，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效。
⑥S.Detterbeck,in:Detterbeck/Windthorst/Sproll,Staatshaftungsrecht,§25 Rn.1; Schoch,Jura 1994,82(88); Wienhues,in:Baldus/Grzeszick/Wienhues,Staatshaftungsrecht-Das Recht der 
ffentlichen Ersatzleistungen,2005,Rn403 ff.
⑦BVerwG,DVBI.1980,686(689)，转引自刘建宏：《行政主体向人民主张公法上返还请求权之法律认为途径及其返还范围——以授益处分经自行撤销之情形为例》，载《东吴法律学报》第19卷第2期，第208页。
⑧对于私法原理可否在公法上援用，在普通法国家内完全不是个问题，而在大陆法系因存在公私法划分而存在争论，形成了否定、肯定与折中三种不同的见解，但较为学界普遍接受的观点是，公法与私法法各有其特殊性，不能随意援用民法规定，但私法中表现为一般法理的且公法对该问题未做特殊规定形成法理漏洞时，则可援用。参见余凌云著：《行政法讲义》，清华大学出版社2010年版，第23—25页。
⑨若行政主体故意违背依法行政原则要求作出违法的行政行为，作为认定行政机关存在恶意是毫无争议可言的，有疑问的是，重大过失行为能否作为恶意的表现？这可能会发生争议，但笔者认为在公法行为中，将重大过失作为认定行政机关存在恶意完全是可行的。原因之一是依法行政原则要求合法与合理行政，何谓合法？通常认为其由法律优位与法律保留等组成的，而法律优位要求之一即为行政应严格受法律约束，若行政主体因重大过失而违背法律那么行政主体必定要为其重大过失行为担负责任；原因之二，作为公权力主体因其具有维护公共利益的重要职能，所以拥有巨大的权力，现代法治社会中，“有权必有责”已成为共识，因此要求行政主体在行使职权时不得有半点过失才合乎要求，但行政公务人员也是普通的人，法律不能强人所难；原因之三，若行政主体不能因其重大过失承担更为不利的后果，则会导致公权力主体在日常管理行为中敷衍现象流行却逃逸法律责任的追究，这显然与良好行政目标背道而驰。
⑩虽然我国目前一些涉及财政管理法律规范已初步确立行政机关返还责任，但现行的所有法律规范的缺陷也是不容置疑的，其均未区分行政机关作为善意或恶意受领人而适用不同的返还规则。
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