关于公文文种建设若干问题的思考，本文主要内容关键词为：若干问题论文,公文论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公文文种建设是公文规范化建设的核心内容。长期以来，在这一问题上，无论是公文学术界还是公文处理实践环节，都一直存在很多分歧，缺乏统一的规范标准，以致于造成不同程度的混乱现象，直接影响了公文学理论研究的进程以及公文处理工作的质量和效率。有鉴于此，笔者试就现阶段公文文种的规范化建设问题作一些粗浅思考，意在抛砖引玉，并籍此就教于同行。
笔者认为，对于我国现阶段公文文种的建设，应当立足现实，面向未来。这是一条基本原则。既要从横向角度考虑，又要从纵向角度考虑；既要着眼全局，又要顾及局部的特殊情况。此外还要对现有主要公文文种的内涵及其适用范围进行审慎的梳理和整合，尽可能地寻求统一的比较合理的规范。具体设想如下：
思考之一：从横向角度考虑，对于公文文种的设立，应当在党和国家权威机关共同规定出“通用公文”的基础上，由各系统分别规定自己的“专用公文”。
“通用公文”具有极其广泛的适用性，它应当而且能够在各级各类机关通用。试以现行党政军机关公文法规中所规定的公文文种为例，三者共有的有9个：决定、指示、通知、通报、报告、请示、批复、 函和会议纪要。实际上这些文种不仅适用于党政军机关，而且还适用于国家其他机关（诸如立法机关、司法机关、外交机关等）。因此，即可考虑将它们确定为机关“通用公文”，在认真研究取得共识的基础上，由国家几个权威机关联合制定法规，统一颁布施行。要对每种公文的内涵、性质、功能、适用范围和格式设置等方面的内容作出统一规定，以确保其“通用”性。“专用公文”则由各系统结合自身的实际情况加以确定。仍以党政军机关现行公文文种为例，其相互不同的文种，党的机关有决议、意见、条例、规定、公报；国家行政机关有议案、公告；军队机关有通令。这些文种的制发主体在很大程度上具有专任性，其他机关一般不得随意使用，因此，即可考虑将其规定为党政军机关各自的专用文种（当然尚可再规定进去一些）。
值得提及的是，关于专用文种的建设，我们目前还很不健全，也比较混乱。如人大、政协、公、检、法、司诸系统的工作性质和职能都有各自的特殊性，都应明确规定自己的专用公文文种。尽管它们在行文实践中都使用着一些独具特性的文种，但一直未以“法规”形式明确固定下来，赋予其应有的地位。以人大机关为例，宪法、法、解释、规则等公文一直由它来专门制定和发布，但人大系统一直没有颁行相应的公文处理法规予以明文规定。同样，内贸系统、外交系统等也都有各自的特殊性，也应规定出自己的“专用公文”，但实际上也多属阙如。其实，对外交系统的专用公文，《国家行政机关公文处理办法》（国务院办公厅1993年11月21日修订发布）第四十三条有明确规定：“外事方面的公文处理办法，由外交部依照本办法另行制定。”这里所说的“公文处理办法”，显然包括有关外交系统专用公文文种的使用规定在内。既然外交系统可以这样做，其他各系统当然也都可以而且应该规定各自的专用公文文种。
这里涉及一个问题是，在确定了机关“通用公文”和“专用公文”之后，我们会发现有些文种既非所有机关通用，也非某类机关专用，而是介乎二者之间只由某两个机关或几个机关使用。对此，有人提出将其单独划为一类确定为“兼用公文”（名称尚可再斟酌），并由中央几个权威机关予以商洽决定，赋予特定机关对其具体种类作出相应规定。这一规定既可附加在机关通用公文的统一规定中，也可附加在机关主要专用公文文种的统一规定之中（见1998年第11期《应用写作》杂志所载刘耀国文《关于统一规定机关通用公文文种的思考》）。可以肯定，这一主张是颇有见地的，对于澄清公文学术界关于公文种类划分上的混乱，准确地给公文文种作出分类，促进我国现行公文文种的科学化、规范化建设，具有开创性意义。
思考之二：从纵向角度考虑，拟将中办、国办、军办公文法规中规定的“主要公文种类”作为“第一级文种”，由各省、自治区、直辖市具体规定“第二级文种”。
现阶段，我国党政军机关分别制定了各自的公文处理法规，都规定了本系统使用的主要公文种类，或称正式公文种类。其中《中国共产党机关公文处理条例》将党的各级领导机关使用的公文种类规定为14种，即决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要；《国家行政机关公文处理办法》将国家行政机关使用的公文种类规定为13种，即命令（令）、议案、决定、指示、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要；《中国人民解放军机关公文处理条例》将军队机关使用的公文种类亦规定为13种，即命令、通令、决定、指示、通知、通报、报告、请示、批复、函、通告、布告、会议纪要。应当肯定，这些公文种类中的多数是具有极强和广泛的适用性的，但也不容否认确有一些文种的制发主体和适用范围受到限制，特别是地委级、行署级及其以下的机关或单位，其使用文种的可选范围就明显有限，而那些在公文制发实践中需要经常使用的文种往往又不能在“法规”中寻得，这是一个确实存在的问题。应当明确一点，我们在此决不是说公文法规的规定不完整，而是说其在事实上绝难涵盖各级机关单位的所有常用公文文种而不遗漏。况且，各“法规”本身也都作出了“主要公文种类”的规定表述。这样看来，既然有“主要”、“正式”，就应有“非主要”和“非正式”，并且在实际运作过程中“主要（正式）文种”和“非主要（非正式）文种”除在行文时有所区别外，并无多大差异。亦即“非主要（非正式）文种”不具有独立行文的资格，而要行文，必须靠挂一个“主要（正式）文种”，以之作为文件头，以“复体公文”形式行文。因此，我们考虑不妨设立两个级次的公文文种，即将中办、国办、军办公文法规中所规定的“主要公文种类”作为“第一级文种”，由各省、自治区、直辖市和相当于这一级的机关分别制定自己的《实施意见》，具体规定出“第二级文种”，包括其各自的文种名称及适用范围等，逐一作出明确、具体的界定。这样，国家的公文法规与各省、区、市的具体实施意见结合起来，互为补充，会使公文文种的使用更为完善，更加切合实际需要。为达此目的，就涉及到一个“解放思想”的问题。长期以来，我们在公文处理工作中多数已经形成“定势”，习惯于上行下效，上面怎样规定，下面即只机械地抓落实，而较少在不违反规定的前提下作些变通处理，缺乏应有的创新精神。这种状况应当改变。我们认为，在与国家有关公文法规规定不相冲突的前提下，各地完全可以进一步设立“第二级文种”，以便更好地发挥公文的应有效用。例如“总结”、“计划”、“调查报告”等等，它们属于“非主要（非正式）公文”的范畴，实质上将其规定为正式公文（作为“第二级文种”使用）也并无多大妨害，更何况在实践中对于这些文种的使用又是必不可少的，何乐而不为呢？
这里，或许有人担心：准许各地分别设立“第二级文种”，会不会导致公文文种“多而乱”？不会的。因为规定“第二级文种”，并不是使文种在数量上的膨胀，无端增设新文种，而是将原来即在公文处理过程中运行的一些“非主要（非正式）文种”划为正式文种，给它们一个“名分”，明确赋予其“正式”的地位，使其如同“第一级文种”一样，具有独立行文的资格。可以肯定，这样做能够使公文的撰制和运行更为快捷、简单，并可避免“复体公文”之累（如原来“总结”、“计划”、“调查报告”等文种上报必须以“报告”作为文件头形成复体公文），从而加快公文的运转速度，提高公文处理效率。
思考之三：积极改造现有公文文种，对其名称（种类）和适用范围等进行审慎梳理和界定，使之更趋科学、规范和合理。
不可否认，现行党和国家发布的有关公文处理法规和规范性文件，其中对公文文种使用问题的规定还存在着一些不够统一、合谐之处，特别是对有些文种的功能和适用范围等的界定还缺乏科学性和规范性，以致于给实际执行环节带来许多麻烦。之所以如此，在客观上是由于这些现有公文文种，大多数是计划经济体制时代的产物，它们在使用过程中虽然几经修订，尤其是对文种的适用范围先后有过不同程度的调整，但仍然难以满足迅速发展的实际需要。特别是在社会主义市场经济体制建立和发展的今天，现有公文文种的使用随之出现了一些新情况和新问题，主要表现在有些文种已经明显老化或者部分老化；有些文种的适用范围规定与实际运作不相符合；有些文种难以负载它所牵涉的内容，名不副实；还有些文种的适用范围相互之间界限模糊，难以区辨等等。近些年来在公文学术界有关文种建设问题上进行探讨和争鸣的文章很多，针对性十分突出，而且实践中也一直存在文种使用上的混乱和不规范问题，其症结固然比较复杂，但最关键的恐怕在于公文法规中的有关规定没有与实际需要做到同步。为此，我们应该对现有公文文种进行认真梳理和考证，本着科学、规范、合理和实用的原则，对其各自的名称和适用范围等统一作出明确的界定。具体设想是：
第一，修订某些文种的适用范围与功能。由于社会形势的迅速发展，有些公文文种的功能与适用范围也会相应地发生变化，这是公文文种发展的客观规律。以公告文种为例，可以说是公文家族中争议最多的一个成员。国家有关公文法规中对其适用范围的规定先后作出过调整，但始终未能从根本上解决问题。不仅理论界争鸣火爆，可谓旷日持久，遥遥未有穷期，而且在实践中对这一文种的使用也是异彩纷呈，倍受发文者青睐。从其实际使用情况来看，宣布重要事项用“公告”，宣布法定事项用“公告”，甚至宣布一般性的事项也使用“公告”；再从其发布主体的级别上看，党和国家高级领导机关发布“公告”当然无可置疑，这可以说是一个不成文的规定，但在实践中却有了极大突破，一般机关乃至企事业单位也频频发布“公告”，大有铺天盖地之势。这无疑给公文文种的规范化建设带来了麻烦，出现了不应有的混乱。因此，对这一文种的适用范围与功能需要重新界定，使之进一步趋于明确和具体，更加易于实际操作。不仅“公告”如是，其他许多文种如命令（令）、指示、意见、通知、报告、请示、函和会议纪要等等，其原有适用范围规定的某些成份均与实际执行环节出现“裂痕”，也需要统一进行修订。同时，对有关文种如命令（令）、指示、公告等的制发主体级别，也应分别予以明确。相信，这样做能够有效地防止和避免文种错用、混用的问题，促进公文文种使用的规范化。
第二，适当增设一些新文种。随着公文处理实践的不断发展和深入，有些文种逐渐老化，丧失原有的使用功能而被淘汰，有些文种坐了“冷板凳”，使用频率明显呈下降趋势，有些文种则适应实际需要应运而生，这是公文文种发展的普遍规律。从实践来看，自建国以后50年来，党和国家历次公布的公文处理法规和规范性文件，其中先后对公文文种进行过不同程度的调整和变动，但从总体上看一直保持平稳状态，“退役”或者新生的文种较少。值得注意的是在新文种的设立上，我们还做得远远不够。随着社会政治经济形势的迅速发展，现有的法定公文文种已经难以满足实际需要。例如“意见”是党的机关使用的主要文种之一，但不是行政公文。而从实际情况来看，近些年来“意见”在行政公文中所占比例明显加重，特别是国务院下属各部、委和省、自治区、直辖市下属各厅、局使用频率较高。对某项工作、某一问题向上级机关提出见解和处理意见或者建议的，行政机关也常用“意见”行文。因此，完全有必要将其规定为正式行政公文文种；又如“建议”，现非法定公文文种，但在党政机关公文处理实践中也时有所用，像《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》等，因此也可考虑将其纳入法定公文之列。类似情况尚有许多，我们要采取积极稳妥和科学实用的态度，恰当合理地设立一些新文种，以便更好地适应实际需要。
第三，淘汰某些过时或者不合理文种。如上所述，公文文种的“淘汰”与“新生”是其发展的客观规律。之所以“淘汰”某些文种，主要是因为其业已“过时”，显得陈旧，或者其存有某种不合理的因素，不再适应实际工作需要。例如“指示”文种，现系党政军机关法定公文的重要种类，由于公文法规中规定它适用于向下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则，而这一“职能”实际上“决定”和“通知”即能够担负。近些年来，“指示”的行文数量越来越少甚至成了被遗忘的“角落”，也充分说明了这一点。因此，从公文处理的实际需要考虑，完全可以取消这一文种；至于有人提议将请示、报告和批复文种也予“淘汰”，分别以汇报函、建议函、请批函和复函取代，亦不失为明智之见，值得进一步研究和思考。这种“格局”的形成，有利于推进公文处理民主化的进程，特别是在新世纪已经到来的今天，随着时间的嬗递和公文处理实践的进一步发展，这种“改革”就会更能显示出其必要性和重要性。
公文文种的建设问题，事关重大。无论是对文种功能及适用范围的界定还是对新文种的设立，或是对某些文种的淘汰等，都必须精切审慎，不容掉以轻心。既不能使文种过于疏简，又不能使之过于繁杂，而这对于维护和促进公文文种的科学化、规范化和现代化建设，具有极其深远的意义。
标签：公文文种论文; 国家行政机关公文格式论文; 公文处理论文; 时政论文;