中国城市管理中的民间组织功能研究，本文主要内容关键词为：中国论文,城市管理论文,民间组织论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国民间组织自1949年建国以来，至今已经走过了半个多世纪的发展历程。在这段时间里，民间组织从产生到逐渐发展壮大，其在中国城市管理中的功能，经历了一个从单一到多元的发展过程。这是中国政府管理模式转变的结果，即中国政府由传统的公共行政模式向现代公共管理模式转型的结果。在这一过程中，中国的城市管理模式作为民间组织产生发展的基本制度基础，起着非常重要的作用。在其影响下，中国民间组织在参与城市管理的过程中形成了许多在不同于西方民间组织的特点。因此，研究民间组织在城市管理中的作用首先要从中国城市管理体制的变迁对民间组织的支持开始。
一、中国城市管理需要民间组织的参与
(一)城市管理体制的变迁为民间组织的发展提供了契机
1.所有制结构的变化
改革开放前的大部分时间里，中国完全是国有经济和集体经济。城市的劳动力人口除了在行政单位、事业单位工作外，只能在国有企业和集体企业工作，个人只有通过各自所在的“单位”才能获得生产与生活资源。而单位组织所占有的资源和各种可供自己支配的机会和利益又来自于国家，也就是说，单位组织依赖于国家。可见，在改革开放前的单位体制下，私人没有自由支配的资源与活动空间。而改革开放后，非公有制经济(主要包括个体、私营经济和港、澳、台及外商直接投资经济)在国内生产总值中的比重大幅度上升。2001年，在全市国内生产总值中，公有制经济所占比重由1995年的82％下降为71.4％，公有制实现形式日趋多样化；非公有制经济所占比重由1995年的不足18％上升为28.6％，成为社会主义市场经济的重要组成部分。
2.单位制的解体
在改革以前，我国实行的是“政府-单位-组织”功能一体化的管理模式，几乎所有的城市就业居民都被纳入作为政府延伸的单位之中，职工的生、老、病、死，奖惩、升迁及社会流动均由单位管理，公民是全面依赖其单位的“单位人”。随着城市经济体制改革的进行，城市所有制结构的变化使得单位已不再是城市唯一的组织形式，城市劳动力人口可以在不依赖单位的情况下，获得生产、生活所需的资源。随着单位体制的破产，需要建立新型的社会保障体制。由于政府和企业能力有限，无法满足社会保障的需要，政府只得寻求社会力量加盟，包括要求家庭成员互助、社区成员互助。政府逐渐意识到，有些事情自己做不了也做不好，而让社会团体来完成对自己也没有什么直接的危害，于是允许成立一些提供社会保障服务的社会团体，如主要为残疾人服务的残疾人联合会、主要为贫困地区失学儿童服务的中国青少年基金会。
总的来说，在传统计划体制时期，城市中的个人依附于单位组织，单位组织依赖于国家，而国家也有赖于单位组织控制和整合社会。城市经济体制改革后，单位制度逐渐弱化，城市中国家与社会的关系发生了重构。一方面，游离于单位制度之外的个体户、私营企业需要一种新的沟通方式联结起来，以维护自己的利益；另一方面，市场需要一种新的方式来维护市场秩序，而政府也需要一种新的组织方式来沟通政府和分散的个人，减少社会管理的成本。在这种背景与需求下，从1984年开始，中国城市的民间组织进入了快速发展期。中国社会科学院社会学所对浙江萧山市的一项调查表明：“1984年起民间组织发展进入高峰，到1987年四年间共成立新民间组织44个，比前5年的15个大大增加。它开始突破科技领域，向经济、文艺和体育方面发展”。（注：王颖等著：社会中间层——改革与中国的社团组织[M]，北京：中国发展出版社，1993，第34页。） 可见，城市经济体制的改革、单位制度的弱化为中国城市民间组织的发展提供了必要的条件与良好的环境。
(二)中国城市的特点要求民间组织参与城市管理
1.中国城市功能的特点是造成民间组织参与城市管理的重要原因之一
我国城市功能具有明显的复杂性、整体性特征。（注：朱光磊：当代中国政府过程[M]，天津：天津人民出版社，1997，第444-446页。）(1)城市作为全国的经济、政治、文化中心，聚集了大量人口。城市这种“人多地少”的局面，势必造成在城市这个社会生态环境中各个要素必定是以高度社会化的形式发生着复杂的相互作用。这些复杂的社会关系，一旦处理不好，就有可能成为严重的城市问题，影响国家的发展。要避免这种情况发生，就要求城市管理主体必须具备优秀的专业知识和灵活快速的服务能力。
(2)同时，由于在狭小的地域上居住着大量的人口，这不仅造成城市功能的复杂多样，而且使日益要求这种功能以整体性的方式来实现。在城市，其各种功能不可能一一分解给各个市辖区来完成，城市的各项服务系统也并未因区而设，而采用了跨地区，由城市管理职能部门统一协调部署的形式。
2.中国城市社区的现状是造成民间组织参与市政管理的又一个重要原因
就我国大多数城市而言，相当一部分社区是伴随着城市平房改造工程产生的。平房改造打破了原有地域居民的构成与相互关系。特别是一些具有悠久历史的城市，如天津，原有的平房、大杂院、胡同组成的居住结构在培养城市居民交流、沟通上起到了相当积极的作用，在此地域基础上，开始产生了共同的情感、文化氛围。但由于这种居住结构不适应社会的发展，使其注定要被淘汰。伴随着平房的消失，原有的“胡同情感”、“院落文化”也成为历史。在新建起的居住区内，需要一种新型的情感纽带来联系居民，同时满足人们生活娱乐的需要。但是，目前在改造地段新建的住宅楼还只是一个名义上的“社区”。内部居民构成上更为复杂，居民间的利益关系多元化、交叉化，难以在社区这一地域性共同体内部形成共同的价值趋向。同时，由于现代都市生活的紧张与工作的巨大压力，也使得一部分居民对社区事务较为淡漠，无暇分心参加社区活动，只将其作为一个居住地。
另外，虽然我市也有一部分社区是在已有居民楼群上建立起来的。但建立这些社区更多的是出于迎合某些形式的需要，并由当地派出所、民政部门简单“划片”产生的。这样做只是方便了政府基层部门的管理，社区内并没有相应的各种服务设施、机构。而且，这样的社区居民构成更为复杂，人口流动性大，对社区的治安、户籍管理、公益活动开展都造成了很大的困难。
通过上述分析，目前从事城市管理的主体受多种因素影响，虽然取得了一定的成绩，但还是与我国目前的城市结构、城市管理存在着很大的矛盾，导致它们在城市管理的功能无法充分得到实现。因此，笔者认为，完善城市管理体制需要新型的社会组织进行补充。要实现这一目标，仅仅依靠政府及居委会是远远不够的，必须培养起大量运作更为专业、态度更贴近市民、服务更为具体的民间组织，只有这样，城市的管理体制才能得到完善，城市管理功能才能得到有效的发挥。
二、中国民间组织有能力参与城市管理
(一)中国民间组织的发展现状
1.初步建立起门类齐全、覆盖广泛的民间组织体系
经过多年的发展，目前民间组织已经遍布全国城乡，涉及社会生活方方面面，主要分布在行业中介、教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、社区、农村专业经济等领域，初步形成了门类齐全、覆盖广泛的民间组织体系。据民政部2004年12月公布的统计数据，在登记的14.2121万个社会团体中，其中行业性社团41722个、专业性社团40325个、学术性社团37401个、联合性社团19640个，其他社团2079。
在登记的12.4万个民办非企业单位中，其中教育类62776万个，卫生类26795万个，劳动类9037个，民政类7792个，科技类4522个，文化类2811个，体育类2682个，社会中介服务业1777个，法律服务业728个，其他5571个。
2.形成了层次不同、区域有别的民间组织发展格局
我国对民间组织实行分级管理的体制，尤其是社会团体是按照行政层级设置的，既有全国性，又有省地县级的，还有基层社区服务组织和农村专业技术协会，他们在法律上各自独立，不存在相互的隶属关系。其中，在民政部登记的全国性社团及基金会有1736个，省级21030个，地市级有48731个，县级社团有70624个，基层民间组织数量大，上层数量少，呈金字塔形分布。
可见，经过一段时间的发展，中国民间组织的职能框架已经基本呈现出来。其中，从事与社区建设相关的体育健身、娱乐、养老院、社会服务、物业管理，社区发展等事务的民间组织约占目前其总数的24.4％，（注：邓国胜：非营利组织评估[M]，北京：社会科学文献出版社，2001，第6页。） 而且这个比重还在不断增加。
(二)中国民间组织更适应现代城市管理的需要
不仅在数量上，我国的民间组织已经具备了一定的规模，而且，民间组织的自身特点也决定了其能够更好地发挥城市管理和服务的功能。
1.非营利性
任何民间组织都不是以营利为目的，组织内部不进行利润分配。城市管理和服务大部分是项“取之于民、用之于民”的工程，不仅需要政府相关部门的财政拨款，同时也需要社区居民投身到城市建设中来，营造共同的生活空间。目前很多社区中出现了为满足本区内部居民休闲活动的各种文体艺术团体，它们多是由居民依照共同的业余爱好自发组织产生的。其活动经费主要是来自于社区居民，其主要用途也在于改善组织活动条件，更好地满足居民的各方面需要。这样既完善了社区功能，加深了社区居民之间的联系，同时又减轻了政府在相关方面的压力，有利于其他政策的实施。
2.志愿性
民间组织成员的参加和资源的集中都不是强制性的，而是志愿性的。现代城市管理需要居民有着共同的社会生活，需要他们对城市发展、城市建设的关心与参与。可以说，共同的地域、稳定的居住人口、共同的城市事务以及居民参与城市管理正是民间组织得以发展的良好基础。反过来，在居民通过民间组织处理事务过程中，其自主意识、自主能力得到了加强，同时也加深了彼此之间的联系。
3.专业性
在现代城市管理系统中，政府部门、社区与民间组织等都应该成为城市管理的主体。城市作为人们的共同居住地，聚集了复杂的社会关系和问题。任何一个问题处理不好，都可能造成整个城市功能上的缺失。如前所述，我国城市功能的复杂性和整体性以及社区能力不足的现状使应由其承担的社会服务、城市管理功能还无法得到充分实现。民间组织的产生正好弥补了这一缺陷。一方面，我国政府对民间组织采取“双重管理体制”，任何一个中国民间组织在受民政部管理的同时，针对本身具体业务特点，都有一个相关政府部门作为其业务主管单位来具体指导和监督本组织的活动。这种与政府对口的管理方式使民间组织可以更加准确地把握政府在城市管理上的政策、方法，部分官办民间组织甚至可以直接参与到相关政府决策，获得资金和技术支持；另一方面，民间组织毕竟是代表民间的力量，发展初期需要政府的扶持并不意味着其民间性的丧失。目前，大量从事社会服务的民间组织(如环保组织、养老院等)考虑更多的是如何尽快提高自己的专业水平和服务质量以满足广大社区居民的要求，获得相应的支持。因此，无论是政府外在的扶持还是民间组织自身求发展的需要都使得我国从事社区活动的民间组织已经具备了担负社会服务、城市管理功能的专业技术水平，有能力成为城市管理的主体之一。
4.灵活性
如前所述，目前我国城市居民构成复杂，利益关系多样化、交叉化，这势必造成居民极为微观和多元的需求。民间组织的公共产品带有一种“俱乐部产品”的性质，是对特定领域、特定阶层的服务，更加具体，更加灵活，这是政府和目前的社区所难以做到的。因此，笔者认为，民间组织的服务在于求全、求多，而在于求精、求细，从微观上做好本组织成员的服务工作：首先，这是对政府工作的一种补充，由于政府的某项具体政策很难做到同时满足全部民众的要求，一项政策的实施往往需要相应的政策补偿作为补充，必然继续加重政府的行政成本，这时，大量代表社会不同群体利益的民间组织所提供的公共产品则发挥了弥补政府决策公共性不足、减轻政府负担的作用，保证了政府的总体政策规划顺利进行；其次，民间组织为本组织成员提供了优质高效的服务，不仅对政府行为具有一定的参考比较价值，更重要的是，使社区居民意识到所居住社区的意义，增强了对社区的归属感和认同感。
三、民间组织参与城市管理还应注意的几个问题
(一)增强民间组织在城市管理中的独立性
1.规范双重管理体制，分步骤地变“业务主管”为“业务指导”、“业务合作”
双重管理体制是政府管理民间组织的基本管理模式，即在民政部门之外，设立业务主管单位对民间组织的具体工作活动进行管理、监督，这对于处于起步阶段的中国民间组织来说，在促进、规范其成长方面是具有相当大的积极意义的。但随着中国民间组织的规模、数量不断扩大，特别是很多经济发达地区的行业协会、商会、公益民间组织的迅速发展，原有的对地方民间组织的属地管理必然会加重地方政府相关职能部门的负担，其有限的业务主管能力也会限制民间组织的发展。在这种情况下，笔者认为，应该对种类繁多、地区差异明显的民间组织进行分类管理，在一些经济发达地区，对民众认同度高，组织结构完善，业务开展顺利的民间组织实行“一元管理”，原有的业务主管单位功能逐渐从主管转变为指导，对民间组织的业务活动提供咨询建议，逐渐建立起同一领域内的业务合作伙伴关系。这样既适应了中国民间组织发展“两个不均衡(地区发展不均衡、种类发展不均衡)”的现实情况，促进了民间组织的健康发展，同时也减轻了政府职能部门的行政负担，规范了政府与民间组织的相互关系。
2.淡化行政级别，明确民间组织的社会性
目前我国大多官办社团及其主要负责人具有一定的行政级别，这在一定程度上可以说明该组织的重要性及其与上级业务主管部门的关系，在其发挥职能过程中也起到了一定的积极作用。但无论是官办社团还是民办社团，都必须明确其社会性、民间性的本质属性，其所发挥的职能、具有的权力也是由于其是得到国家法律承认和保护的民间组织而实现的。因此，政府部门在对其进行监管过程中，应逐步淡化其行政级别，明确其民间组织的性质，这样既有效避免了监管过程中遇到的障碍，同时又从具体操作中开始实现官办社团真正与政府相分离，这对于我国民间组织的长远发展有非常积极的影响。
3.加快完善自身约束机制，建立“社内民主”机制
行政化色彩严重一直是我国民间组织尤其是官办民间组织的问题，集中表现在其内部运行机制上缺乏民主参与。解决这一问题，仅靠外部监督是不够的，首先，外部监督是一种事后追惩措施，其预防作用有限。其次，民间组织发展需要一定的职能权限，其在法定权限内具有一定的自由裁量权，是需要法律承认并保护的。
笔者认为，建立“社内民主”机制，应切实加强民间组织中理事会和常务理事会的作用，将其作为整个组织的最高决策部门。理事会(或董事会)成员由选举或任命的个人组成，一般是由本组织的高级成员担任理事会成员。该机构为本组织制定政策、年度工作计划，选举常务理事会正副会长、秘书长，对其财务和活动实施日常监督、管理，决定。同时，由于理事会总管整个组织的各项事务，为了更为有效地发挥其监管职能，也可以在其下设监事会，专门负责对整个组织，包括各个成员、各个部门的业务活动、财政收支状况进行专项监管，确保理事会的监管作用落到实处。这样及加强了组织内部的自律机制，防患于未然，同时又有效地配合了政府部门、社会各界的外部监督，保证了整个组织健康快速地发展。
(二)民间组织参与城市管理需要政府的引导和监管
强调民间组织的独立性并不意味着其可以忽视政府的管理，恰恰相反，民间组织要健康快速地发展就必须要有政府有关部门的监管。以民间投入为主并不能完全保证民间组织的公共性能够顺利实现。美国的民间组织是资金构成中政府投入相对较小的，约占10％，但其出现了民间组织领导人借用职务之便，挪用善款，事发造成巨大损失的案件，如1995年美国联合道路(The United Way of America)前任主席诈取组织公款案，（注：[美]赫兹琳杰等：非营利组织管理[M]，北京：中国人民大学出版社，2000，第5页。） 这说明恰恰是由于失去了政府及民众的有效监督，才造成了民间组织公共性实现的障碍。因此，需要政府及民众对民间组织进行监督，来约束、规范其发展。
1.强化对主要干部的监管
目前，大部分官办民间组织的领导人是业务主管单位委派产生的，相应的，这也造成其组织内部人事机制具有较强的行政化色彩，特别是大部分官办社团的领导人具有相应的行政级别，并享有相应的权力。这样也造成大多官办社团其决策机制缺乏有效的内部民主监督。在这种情况下，强化对民间组织主要干部人员的监管就十分必要：一方面，对组织主要负责人强化监管可以防止其滥用职权，以权谋私，保证其行为合法有效；另一方面，以国家纪检监察机关、相关政府职能部门的外部有效监督为基础，有助于民间组织内部的民主监督机制的形成，促进其自律机制的发展。
2.强化对组织财政收支状况的监管，正确对待民间组织的经济活动
我国政府对民间组织采取减免税收的政策扶持，随着中国民间组织的经费来源日趋多元化，缺乏完善财务监管机制的组织极易成为腐败滋生的土壤。对此必须通过政府各相关部门社会各界有力的外部财政监管来加以克服。首先，财政监管可以控制民间组织中腐败行为的发生，保证组织资源得以合理、有效的配置。其次，民间组织尤其是公益型社团是人们心中是“一方净土”，财政监管除了惩治腐败，更重要的在于维护中国公益事业的整体形象，保护其发展所必需的社会环境。
针对民间组织财政收支状况的监管，主要是检查其是否遵守国家有关经济制度、财务制度，检查其财务管理制度是否健康，其收入支出是否合法，其经费来源是否有保障等。（注：吴忠泽主编：发达国家非政府组织管理制度[M]，北京：时事出版社，2001，第126页。） 这里需要注意的是，民间组织财政收支状况正常与否在很大程度上取决于其所从事的业务活动，尤其是经济活动的效果。一般认为，民间组织是非营利性，即其活动所得收入不得被其内部以任何形式分发。因此，民间组织应当允许从事合法的经济、贸易和商业活动。只要这些经济活动所得的营利和收入不被其创建人、成员、董事、雇员等在自己内部分掉，而且要求建立民间组织的主要目的是为了开展非营利性的活动，即公益性活动。
(三)完善民间组织管理法律法规，为组织发展提供充分的法律支持
法律环境是影响民间组织发展的最为重要的环境之一。总的来说，改革开放后中国有关民间组织的法规还处在一个逐步完善的过程中，还存在一些亟待解决的问题。
目前关于民间组织立法工作的主要问题在于管理规范繁多，导致规章混乱数量庞大的法律法规却出自不同的政府部门，财政部、证监会、国务院、地方行政部门都先后颁布了规范各自范围民间组织的法律法规，如《证券法》、《注册会计师执行证券、期货相关业务许可证管理规定》等等。就民间组织组织立法而言，我国目前主要存在三个行政法规：《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》(2004年)、《事业单位登记管理暂行条例》(1998年)，也就因之存在三个主要非营利性主体并存的局面：一是具有非营利民间组织法人性质的社会团体法人，二是具有公益财团法人性质的基金会法人，三是我国传统的事业单位法人。（注：此外还存在民办非企业单位，依《民办非企业单位登记管理暂行条例》，其形式包括法人、合伙、个体三种。） 前二者构成了我国民间组织的基础，事业单位法人则有政府背景(国家机关举办)或国资背景(利用国有资产举办)。三者一同构成了我国民间组织的三大主体。但这恰恰造成了在对民间组织管理上“三个和尚没水吃”的尴尬境地。因此，笔者认为，应当尽快完善民间组织管理法律法规，明确不同民间组织所适用的法律法规范围，为组织发展提供充分的法律支持。
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