论扶脱贫机制及操作要领，本文主要内容关键词为：要领论文,机制论文,操作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文试图通过对扶脱贫过程的分析，探索其规律，展示扶脱贫机制及操作要领，以供领导者和同仁们参考。
伴随着我国经济体制改革的扶脱贫过程可分为总攻、深入和攻坚三个阶段，即常规脱贫阶段、赈济开发扶贫阶段和全层全维协同扶脱贫阶段。
一、常规脱贫
改革伊始，我国农村贫困人口占农村总人口的1／3。农村全面推行家庭联产承包责任制，对贫困展开了全线攻克，农业经济超常速度发展。几年时间，农村大部分贫困人口摆脱了贫穷。这样举世瞩目的脱贫成绩，归功于计划经济体制向市场经济体制转化激励的能量一并引发的结果。分析其内在联系，仍是一般市场经济发展原理。笔者将其称为常规脱贫机制。
常规脱贫机制是将贫困地区经济推上国民经济发展快车道，使其成为与国民经济接轨的开放系统，脱贫与经济发展同化，是以系统整合力为发动机，以功能分立为传动装置，以资本深化为加速器构成完整的推演运行机制而实现的。
推动经济发展脱贫的是系统整合力。社会经济静态格局一般是整合的，即技术先进的现代产业部门配置高资金技术结构具有高资金效益结构；技术落后的传统部门配置低资金技术结构具有低资金效益结构。经济系统启动后，比较利益能不同程度地将各层次经济主体激活。由于平均利润率规律作用，资金和劳动沿着技术技术的方向源源不断地从传统产业部门向现代产业部门流动。现代产业部门通过规模和网络效应带动落后地区经济并推动整个国民经济不断发展。
经济发展脱贫动力的传动是通过功能分立实现的。落后经济的发展决定于资源配置结构的优化，结构优化取决于系统要素从低技术状态分离而向高技术状态转移，这种流转又决定于系统要素的功能分立，即经济主体及生产要素只发挥经济高效功能，不发挥社会福利保障功能。在经济主体及其生产要素经济高效功能作用下，经济整合力得以传递，资源和生产经营要素向技术先进的高资金效益部门流动，落后地区经济逐渐从低效状态向高效状态转化，贫困得以减缓。
加速经济发展脱贫的是资本深化。资本深化指资本积累增长快于劳动增长的过程。资本深化必备的条件是：（1）土地、资金和劳动力等生产要素资本化；（2）成本变动率为常数；（3）人口保持定数；（4）经济主体行为利润最大化。在此条件下，国民收入中利润的份额可增加，利润增加会导致产业资本投资增加，从而促使经济发展加速，脱贫步伐加快。
以经济发展为其运行机制的常规脱贫，使大部分人口摆脱了贫困，迈上了富裕之路。可以肯定，在将来奔小康的进程中，仍然必须依靠这种经济发展机制。但是，常规脱贫机制却不能彻底消除贫困，因为该脱贫机制存在下列缺陷：（1）常规脱贫机制以系统整合力为发动机，引擎力大小决定于比较利益的高低。经济系统启动后，首先被激活的是高技术现代产业、先进地区及高层次经济实体，中等水平者次之。低技术传统产业、落后地区及低层次经济实体因其比较利益低于社会平均利润导致整合力微弱而很难被激活。（2）常规脱贫是一种以功能分立实现动力传动的高效替代机制。生产要素脱离低效率状态向高效率状态转移的规模和速度决定于生产要素经济功能与社会福利保障功能的分离程度。落后地区农业低层次经济实体及其生产经营要素功能分立程度极低，土地、资金和劳动力的经济高效功能尚未从养家糊口和应付生老病死的社会福利功能中分离出来，不能传递系统整合力沿技术进步的方向流转资源。久之，这种低效率状态会逐渐封闭固化为穷困状态。（3）经济发展脱贫的加速度是资本深化。由于落后地区农业经济实体生产要素非资本化、成本变动非常数化、人口保持非定数和主体行为非利润最大化而不具备资本深化的条件，致使脱贫的加速度为零甚至为负数，极大可能导致落后地区经济的衰退为贫困经济。（4）常规脱贫机制是依靠资源从低技术低效率领域向高技术高效率领域流动，又以高技术高效率领域的规模和网络效应带动落后经济及整个经济发展而实现的，其始料不及的结果是落后地区的资源不断流失和短缺，发达地区的资源不断过剩和闲置，经济发展创造的效益大部分由发达地区享用，而经济发展产生的外差效应却逐层转嫁，最后由落后地区承担。可以断定，如果国家不能从税收及财政预算的国民收入再分配中拨一块资金来补偿落后地区因经济发展外差因素造成的损失，贫困死角不可能被消除。
事实上，国家针对经济发展脱贫进展情况和各种问题，及时调整经济发展政策，加大对贫困地区的资金投入力度，开始了赈济开发扶贫。
二、赈济开发扶贫
1984年中共中央、国务院联合发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，宣布赈济开发扶贫的开始。1987年国务院又发出《关于加强贫困地区开发工作的通知》，标志着赈济开发扶贫机制基本形成。
赈济开发扶贫是以条块整合力为发动机，以科层呼应为传导装置，以资金深化为加速器构成完整的推演运行机制而实现的。
赈济开发扶贫机制具有矫正常规脱贫机制偏差的功能，将经济发展产生的外差效应内在化。国家通过财政拨款、低息贷款、减免税收、税前还贷、税后利润免征交通能源基金以及其他优惠待遇等形式改善贫困地区经济，以工代赈开发经济、增加贫困人群收入、使赈济与开发结合。中央的“条条”和地方的“块块”结合。条块整合力推动着贫困地区经济不断发展，贫困得以减缓。
赈济开发扶贫动力的传动是通过科层呼应实现的。从国务院到贫困面较大的省、地、县，均设置有扶贫开发领导机构和办事机构，负责组织、领导、监督、检查全国和地方的扶贫开发工作，配有专职人员，形成比较完整的工作体系，逐层落实扶贫工作责任制，规范赈济扶贫行为。扶贫开发工程项目资源配置和使用显示出较为合理的成本——效益关系。赈济扶贫科层体系与政府各级行政科层体系同素同构，无限兼容。赈济开发动力传动阻力小，管理成本低，运作效率高。
加速赈济开发扶贫的是资金深化。资金深化是资金增长快于劳动增长的过程。赈济开发扶贫效绩决定于资金投入程度。只要扶贫资金投入保持增长，贫困地区经济就可不断发展，贫困人口也随之减少。
赈济开发扶贫机制融国家协调经济均衡发展力与贫困地区的经济扩张力于一体，推、拉合力促进了贫困地区的经济发展，加快了脱贫步伐，大幅度缩减了贫困人口，但赈济开发扶贫机制却很难彻底根除贫困，因为该机制存在下列缺陷：（1）赈济开发扶贫是一种公共援助的传递机制，采取区域瞄准方式，设在贫困县的扶贫项目，对地区发展有利，却未必能使贫困人群直接受益（朱玲，1993，1996）。贫困县第一景观是城镇豪华楼堂馆所林立，而乡村破烂矮暗平房依旧。贫困县经济发展与贫困人口缩减不对称。（2）推动赈济开发扶贫的条块整合力着力点触及面是贫困地区支柱产业和区域中上层经济实体，贫困县贫困主体农户以及非贫困县的插花贫困乡村未受到条块整合力的直接作用，条块整合力对其影响甚微而不足以将其经济激活。（3）赈济开发扶贫动力传动装置为科层呼应。由于贫困人群皆为农民，身份隔离在国家行政科层之外，造成因扶贫对象缺位而导致扶贫项目偏离预定目标人群。同时扶贫主体失去脱贫主体的有效监督，其行为难免不变形，其扶贫资金难免不渗漏。（4）赈济开发扶贫的步伐快慢取决于资金深化程度。由于扶贫融资尚未社会化，实际上扶贫资金主要提供者是国家。受财政预算约束和通货膨胀的影响，国家保持扶贫资金的深化是非常困难的。如果产生不出持续增长的扶贫融资社会化的制度安排，赈济开发扶贫的脱贫步伐就会递减。（5）由于赈济开发扶贫采用能量地区流转方式而非层次流转方式，制度创新和科技进步在高层位运行，引致扶贫的脱贫效果差。
综上所述，常规脱贫机制显示出市场拉力在脱贫中的巨大效应，而赈济开发扶贫机制突出了政府推力在脱贫中的不可替代的重大作用。推、拉力两者合在一起成为攻关阶段扶脱贫机制的重要组成部分。但仅此远远不够，还必须进行一系列的创新，弥补两机制高层位运作，不及脱贫主体等缺陷，构建出扶贫攻关阶段的新机制。
三、全层全维协同扶脱贫机制
扶脱贫确实到了艰难的攻关阶段。全国现有6500万贫困人口，地处自然环境恶劣的山区、荒漠、干旱半干旱区，身处社会底层，自身素质低，经济基础设施简陋，资源匮乏，经济实力单薄。扶脱贫任务非常艰巨。如果我们不采用非常措施，不启动新的扶脱贫机制，难于在5年内实现国家扶贫攻坚计划。因为传统的扶脱贫措施，即常规脱贫和赈济开发扶贫机制已证明其对最低层贫困人口的脱贫效果甚微。因此，笔者提出新的扶脱贫措施，即全层全维协同扶脱贫。
全层全维协同扶脱贫综合常规脱贫和赈济扶贫的优点，并克服其缺点，扶贫和脱贫紧密相结合，让扶贫主体政府和脱贫主体贫困者联手。扶脱贫措施着力点落实在社会最低层即贫困层。将高中层运作的扶脱贫延伸到下层，构建其完整的全层全维协同扶脱贫机制，它是以核层激发力为发动机，以要素结合网络贯通为传动装置，以均衡协同共振为加速器构成完整的推演运行机制而实现的。
全层全维协同扶脱贫变传统扶脱贫单动力为多动力组合系统。主引擎发动力为核层激发力。核层激发力是被激体获能由低能级向高能级跃迁力。常规脱贫的系统整合力激活的是高能级的接近富裕层的上等水平贫困群；赈济开发扶贫的条块整合力激活的是中能级的中等水平的贫困群；全层全维协同扶脱贫利用制度创新和科技进步以及金融深化手段能将最低能级的底层贫困群激活。上、中、下全层激活形成了脱贫主体的动力源。动力系统的牵引力是常规扶贫的市场力，而动力系统的助推力是赈济开发扶贫的政府力。
全层全维协同扶脱贫的动力传递是通过要素结合网络贯通实现的。要素结合构成一定的组织形式，充当扶脱贫力的载体。其形态、结构和规模决定扶脱贫力作用效果大小。全层全维协同扶脱贫是全要素、多功能、多形式的结合，能容纳不同起点、不同方向、不同大小的扶脱贫力。无论是脱贫主体激发力的扩张，还是扶贫主体政府力的传递，以及市场力的渗透，都需要信息、资金、技术、人才、资源等渠道的贯通。全维网络能确保扶脱贫力聚集、扩散和互补的畅通无阻。全维网络是一空龄结构，随着扶脱贫时空的变化而不断修补完善。加速全层全维协同扶脱贫步伐的是均衡协同共振。扶脱贫是一个系统进化过程，进化速度取决于结构均衡优化程度，全层全维协同扶脱贫通过保持制度结构、经济结构和文化结构等的均衡优化来促使其不断进化。扶脱贫是一将低能级群体不断向上推演到高能级的动态变化过程。能级推演是通过被激体层层不断跃迁而实现的，其跃迁力是受激体与施激体共振振幅迭加形成脉冲。全层全维协同扶脱贫通过制度规范、科层约束、组织协调、咨询服务等手段调整扶脱贫组织网络主客体变动的周期和频率，使其共振，协同运行，以加速扶脱贫步伐和速度。
四、全层全维协同扶脱贫操作要领
（一）明确目标 （1）将中高层位运行的扶脱贫延伸到最底层。（2）明确扶脱贫的主要目标是社会经济地位底层的贫困人群。（3）改变扶脱贫工程项目的区域瞄准方式为贫困人群瞄准方式，改变资源地区转移方式为层次转移方式。（4）以贫困人口人均纯收入增加额、识字和科技知识增加额以及住房与基本生活消费增加额评估加考核扶贫投资的效果，取代目前以贫困地区人均指标评价扶贫效果的方法。改变扶贫投资非贫困人口受益而误认脱贫的现象。（5）改变针对中高层次经济的以资金替代劳动的科学技术为针对低层次经济以劳动替代资金的科学技术。
（二）全息激活 （1）扶贫与脱贫全维结合。脱贫是目的，扶贫是手段。扶贫主体为脱贫主体提供充分信息，提高脱贫主体的预期，诱导脱贫主体投入行为，从而激活脱贫主体经济。因为任何理性行为都是较高预期的结果，而较高预期又来源于充分信息。其因果链是：人贫困是因其收入少，收入少是因投入少，投入少是因预期低，预期低是因信息稀缺。所以，为贫困人群提供充分的信息，提高其理性预期是激活贫困经济的关键。（2）科学地对贫困地区土地制度进行创新，制定法规，公布农林土地承包、经营、出租、转让、拍卖50个投资回收周期权属不变。大力宣传，以提高土地中长期投入回收预期，诱导农民向土地增加经济投入，激活贫困经济。延长贫困地区土地使用期已达成共识，但让决策者明文规定贫困地区土地使用权100年不变，却难以操作，因为目前国家土地法规中划定的农业土地使用最高年限30年不变，丘陵山区可延长到50年不变。但是，如果我们提出平川农林土地30个投资回收期不变，贫困山区的农林土地50个投资回收期不变却与目前国家土地制度相容不悖，而且具有百分之百的科学性。国家规定平川30年、山区50年土地权属不变的科学含义是按种植大田作物生长周期一年一次而言的，即种植大田作物承包使用的土地，可以种植30个或50个作物周期。按等周期原则操作，若贫困山区种植果树或中草药，以6年为投苗采集周期，可使用土地300年不变。执行土地农林投资回收50个周期不变的含义是经营果树森林项目的土地300—500年不变，这将激发贫困地区农民的劳动投入，也将吸引中外投资商的资金投入，其结果是农民脱贫、荒山荒漠恢复生态平衡。（3）研究推广能充分利用贫困地区剩余劳动力的科学技术，针对性地研究开发能挖掘贫困地区特有自然资源的科学技术。去除科技进步与“高、新、尖”直接对应的积习。因为科技进步是指要素质的提高和要素配置优化。如果技术不能让使用者充分利用其资源特别是充分利用剩余资源，那么，其技术实为倒退。被制度激发的贫困农民，如能及时获得实用技术，其经济就可被激活。（4）及时向贫困农民提供准确的市场信息，降低农业生产的市场不确定性，提高收益预期，强化激活之初的贫困农民的经济发展行为。
（三）强体健行 （1）继续投入资金改善贫困地区的经济发展、能源供应、金融信贷、交通通讯、文化教育、卫生防疫、医疗保健、日常生活、社会服务等基础设施。（2）继续执行优惠贫困地区的财政税收政策，加大赈济力度，增加特困户的补贴金额。（3）继续贯彻扶贫工作的“五个结合”，即解决贫困户的温饱问题与区域经济开发相结合、增加经济收入与改善基本生产条件相结合、单项的生产性扶持与包括改善生态环境在内的国土整治相结合、扶贫工作与计划生育相结合、经济开发与解决社会问题相结合。（4）将政府功能性结合机制延伸到社会经济底层的贫困人群之中，诱导贫困人群之间联合和合作，成立自律性组织，发挥规模网络效应，解决生产和生活中的实际问题。例如：成立互助储粮储金会（简称“双储会”），解决贫困户生产中的资金问题和生活中吃饭问题；成立各种专业技术协会，解决生产中技术问题；成立小区供销合作社，解决生产资料供应和农产品销售问题；成立机耕、机播、机灌、机收、机运服务队，等等。政府应拨款资助，并允许注册，以法经营。（5）发展贫困地区的社会福利保障事业。鼓励农民参加保险，促进土地、资金和劳动力的经济功能与福利保障功能的分立。使其资源高效组合，提高经济效益。
（四）互助共进 （1）将每一个贫困户视为一个微型企业对其逐个进行诊断、分析，与贫困户一起制定脱贫方案，处理好消费与积累、储蓄与投入、长期投入与短期投入、个人与集体等关系，以实现贫困户的最佳资源配置方式和发展速度，并保持贫困户与区域经济发展相协调。（2）制定实施社会扶脱贫攻关工程，建立贫困户资料库，供全社会有能力援助弱者的热心人选择，一对一地扶贫。政府正面宣传，作为一种社会责任动员社会比较富裕的中上等收入家庭与贫困户结成扶脱贫对子。贫困是一个社会问题，是一定的自然、经济、历史、文化以及社会经济制度的产物，非个人行为单一因素而成，与贫困对应的富裕成因相同。社会每一个成员有责任帮助比自己生活水平低的人共同富裕。经过一些省市部分区域的试验，这是一种行之有效的扶贫方式。政府要全面协调平衡，调动全社会成员的扶贫积极性，树典型，表模范，分类分级指导，实现共同富裕。