东西部制度安排的非均衡性与西部制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,东西论文,西部论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F045.51 文献标识码：A 文章编号：1005-1309(2000)10-0009-07
对东西部差距，大家往往比较注重经济上的差异，而较少注意东西部制度上的不同。因此这种观点在对西部大开发战略的认识上，着重强调国家对西部进行经济上的倾斜。笔者认为，国家资源分配上向西部倾斜无可厚非，但是西部制度上的完善和创新才是西部发展的基础和前提条件。东西部的差距首先体现为制度上差异，然后才体现为经济上的差距。本文从东西部制度安排的非均衡着手来探讨西部的制度完善和创新。
一、东西部地区制度安排非均衡的表现
（一）从制度供给来看：区际间不平衡，速率、密度不均衡，制度层次不一致
1.制度供给区际间不平衡。改革开放以来，制度变迁不均衡最明显的就是东西地区的制度安排不平衡，国家每一项制度的供给基本上是在东部先试点，如企业产权制度改革，然后逐步向中部和西部推广；有些制度只允许东部少数地方存在，禁止西部地区类似的制度安排，如分配制度东部就可以不按照人事劳动部门核定的工资标准，而西部没有这种自主权。
2.制度供给速率不均衡。速率不均衡是指东部制度供给的速度快，只要有需求就会有制度，而且还会超越国家允许限度的制度供给，当前这种制度供给不是中央政府的主动供给，而是地方政府的自主行为，正因为东部地方政府具有这种特殊的制度供给权利，所以就能保证制度供给满足制度需求的速度，而西部地区制度供给的速率相对较慢。
3.制度供给的密度不均衡。所谓制度供给的密度就是有的地方制度供给比较密，有的地方比较稀，从我国来看就是东部比较密，中西部比较稀。从制度安排来看，需求诱致性制度安排较多，强制性制度安排较少。但是具体而言，东部内生的需求诱性制度变迁较多，而西部外生的强制性制度变迁较多。
4.制度供给层次上不一致（核心和外围）。西部有些制度只出台了核心制度，而其它配套制度没有及时跟上，如农村经济制度变迁，西部在很长时间就是一个家庭承包责任制。有些是出了配套制度而核心制度一直没有出台，如企业制度改革，中央不断出台了如劳动制度改革、分配制度改革，但是核心制度——产权制度却迟迟没有出台（十五大时已出台），而东部核心制度与配套制度基本比较适应，出台也比较及时，不存在核心制度与配套制度相脱节的现象。
（二）从制度变迁方式来看：东部是需求诱致性变迁与中间扩散性制度变迁相结合，制度内生化；西部强制性制度变迁较多，制度外部强制植入，具有明显的外生性
东部地区是我国比较早、比较强烈对制度提出需求的地区，东部的制度变迁是一种较为典型的内生需求诱致性制度变迁方式，而且由于中央授与了东部地区较多、较大的制度供给或者制度试点的权利，当诱致制度变迁满足不了社会对制度需求的时候，东部地区的地方政府就实施“中间扩散制度变迁”（笔者认为这也是一种强制性制度变迁，只不过地方政府是变迁的主体）以弥补制度供给的不足。而西部地区相对而言则是强制性制度变迁，因为西部地方政府看到东部制度带来了经济的高速发展，于是就尽力模仿，如果不是尽力模仿也是国家从上自下的强制推行（虽然我国农村制度变迁从整体上显示为需求诱致制度变迁，但是从局部来看，也存在着强制性制度供给的情况）。因此，从这个意义来讲，西部地区的制度供给是强制性的。而且这个强制性制度供给与东部的强制性制度供给明显不同，东部是有制度需求的强制性制度供给，是内生的，也就是讲东部在强制性制度供给前，有制度需求为强制性制度变迁提供知识和经验积累。而西部地区在制度变迁前，没有制度需求，具有明显的强制性供给特征，这就导致西部地区强制性制度变迁的僵化性质和诱致性制度变迁的需求缺失。
（三）从制度利用的效率上来看：东西部地区存在制度利用的重大差异，东部地区对制度的实际利用率要远远大于西部地区，东部地区制度价值所产生的经济绩效要远远高于西部地区。而且对于西部来讲，有些制度对经济增长与发展非但不是推力，在某种意义上反而是阻力，从而无法鼓励进取与创新
具体来讲，东西部地区制度供给的非均衡在以下几个方面比较突出：
1.产权制度。国家允许东部地区率先进行各种产权改革，如对中小型国有企业可以出售、也可以量化给企业职工、允许个人资本改革国有企业，最典型的例子就是东部地区的诸城模式、海城模式。而西部就不可能、也不能率先进行产权改革。有些中西部的同志开玩笑说：东部搞产权改革和职工身份买断是大胆创新，如果西部搞出同样的模式来就是乱来，就要受到批评，甚至是私有化。又如东部可以用土地产权换资金，而西部就受《土地法》约束。
2.分配激励制度。东部地区可以拉大分配差距，不按照国家劳动部门的“工资卡”来分配，可以在一定程度上按要素进行分配。但是西部在分配激励制度上，国家长期没有松口，直到十五大之后，才与东部有了同样的分配权。如在分配档次上，厂长经理与广大职工一样的工资标准，有些西部的厂长经理即使是政府给的奖金，也不敢拿，只能与企业厂级领导共同分享，甚至全部交公，造成这种情况固然有思想不解放的原因，但是与没有制度规范有很大的关系，而东部厂长经理不仅敢要，而且还心安理得，这也是有制度保证的原因，试想在改革开放前，东部地区在分配制度上与西部一样，当时的厂长经理即使送钱给他也不敢要。
3.用人制度。东部地区最先获得打破劳动用工制度权利，按照企业的需要确定职工人数。当然，东部率先打破劳动用工制度，有其客观条件，由于外资企业和非国有企业比较多，就业机会较多。另一方面，由于国有和非国有企业的报酬差距，东部地区的劳动力有一种向非国有企业流动的冲动。而西部地区由于国家首先考虑的是社会稳定，要保证的是职工的就业，而东部企业基本上不存在这种社会责任。因此许多西部的企业只好背着沉重的社会包袱与东部的企业进行不平等的竞争，而且这种强制性的制度要求，在目前也没有完全解决。
4.体制创新的制度。东部在制度上的优势，说到底就是具有制度创新的制度，也就是说，一方面国家赋与了东部可以自主的进行制度探索，另一方面东部自身具有制度创新的机制，因为创新的效益基本上可以收归地区所有。而西部因为不在国家允许的制度创新区域，而且创新的所得也不能全部收归地方所有，因此西部没有制度创新的动力。因此，西部制度供给的速率与密度低于东部应在情理之中。
由于东西部制度安排上的非均衡，对西部乃至全国的经济发展和制度变迁都有很大的影响。一是导致了东西部间经济发展差距，西部至少落后东部5-10年。改革开放以后的17年间（1978-1995年），东部地区国内生产总值平衡增长10.87%，而西部地区只有9.26%。尤其是在1992年—1995年间，东部地区国内生产总值年均增长16.93%，而西部地区只有11.40%。由此导致西部地区的国内生产总值在全国所占的比重呈不断下降的趋势。而西部的落后，又在一定程度上阻滞了全国经济的发展。这就进一步加大了地区间的“马太效应”。二是导致了地区之间制度冲突加大，整体效益不高，制度结构不合理。由于制度供给不均衡就使得有的制度供给过剩，有的制度供给不足，有的制度由于相关的制约制度不配套，被严重扭曲。特别是西部地区因有些核心制度未出台，目前制度结构出现了零和状态，也就是“制度陷阱”，即一项新制度的出台都不能提高制度的边际效率。三是东西部发展差距过大，不仅仅对西部有影响，而且也在一定程度上制约了东部经济的进一步腾飞，如果东西差距任其拉大，还会影响到国家的稳定。
二、东西部地区制度安排非均衡的原因
（一）中央制度供给和资源分配制度向东部倾斜
1.国家的非均衡均衡发展战略：资源配置向东部倾斜。因为我国采取的是非均衡发展战略，即使一部分地方、一部分产业和一部分人先发展起来，然后通过先发展起来的地方、产业来带动其它地方、产业的发展。因为要使一个地方飞速发展比使全国同时发展容易得多，效果也好得多，这只要从制度上进行倾斜就能够办到。正因为我国采取的是非均衡发展战略，这就决定了较优惠的政策和制度创新的探索行为只能给少数地方、少数产业。具体来讲有如下两个方面：
一是先发展沿海地区。国家制度安排很明显优先东部沿海地区，然后通过东部的发展来带动中西部的发展。因此，赋与了东部很多制度安排的权利，也给了许多制度上便利，特别是资源配置制度突出向东部倾斜。统计表明，80年代以来，在建设资金的投向上，国家不断向东部地区倾斜，1979年—1991年，东部地区国家基建投资占总投资的49.17%，而中西部地区仅占42.7%。东西部投资比重也由“六五”的1:0.97变为1:0.79。另外国家在对外开放的过程中，赋与沿海一些地区较大的自主权，并在财政、税收、外资利用、价格、信贷等方面给予相应的特殊制度优惠。
二是先放开意识形态相对比较弱的东部农村，再逐步放开意识形态比较浓的西部农村，先在意识形态相对比较淡的东部国有企业进行制度试点或者优先制度安排，然后再对意识形态比较浓的西部国有企业进行推广或者强制推行。因为农村意识形态控制相对较城市弱，东部较西部弱，一旦放开，阻力小，容易推行，成功的可能性大，能够为其它地区的制度创新提供示范。因此，东部农村在制度安排上不仅较东部城市早、而且较西部农村早。这也同样决定了东西部不可能在制度上会均衡供给。
2.国家制度变迁的策略：制度供给向东部倾斜。改革开放的历史轨迹可以看出，我国的制度变迁是以诱致性制度变迁为主的制度供给方式，这种方式有其优点，制度变迁效率较高，安排一个成熟一个，但由于诱致性制度变迁方式的特点决定了不可能解决所有制度供给问题，特别是强制性制度供给，而且对于内生制度需求不多的西部地区则会长期存在一个制度供给缺口。这是由需求诱致性制度变迁的规律决定的。
一是改革方式决定的。我国的经济体制改革是典型的需求诱致性制度变迁，这种改革方式决定了在制度的安排上是先有需求，然后政府根据需求程度来安排急需的制度。需求诱致性主导的制度变迁方式决定了强制性制度安排滞后或者长期供给不足。这就造成制度供给的不均衡。
二是我国推行边际调整与增量改革，其前提是保留核心制度，在核心制度外围安排一些非核心的制度，为核心制度的改革创造条件。因此，在制度的供给上就不会是一个完整的制度体系，而是先出台非核心制度，在外围障碍扫除后，再供给核心制度。这也就在制度供给上出现了外围制度和核心制度的非均衡。
三是由于我国进行是试错式的改革，因此，在制度供给上就不可能一下子使所有的制度都会安排，只能是先出台一些制度，经过实践检验，如果制度符合经济发展的需要就安排下一个制度，否则就进行调整，安排其它的制度进行取代，直到找到所需求的新制度为止。可见制度之间的不均衡是试错式改革的必然。
四是先试点，后推广的改革顺序决定的。由于我国的改革顺序是把即将出台的制度在少数地方进行试点，取得经验后再向全国推广，而且有些制度的试点时间相当长。这也就造成了地区之间和行业之间的制度安排不均衡。
（二）西部地方政府在制度安排上的成本收益比远远大于东部地区，抑制西部地区的新制度供给
一是西部地区制度安排的政治风险大。前面已经阐述过，东部地区的领导进行设计并安排与传统制度相悖的制度就是制度创新，若西部地区的领导率先设计安排与传统制度相悖的制度就是“乱搞”，如果安排好了，不会受表扬，但是一旦失败，就可能会丢官，政治风险较大。反过来看，如果西部地区不率先设计新的制度安排，就根本没有风险。因此，西部地区有一种抑制下级制度创新的愿望，都不想下级给自己“添乱”。二是制度安排上政治收益甚微。东部地区如果能够摸索出新的制度就可能带来政治上的好处，而西部地区绩效评价则与此不同，能够首先保持区域稳定则是成绩，其次才是制度创新。三是西部地区制度成本较高。首先因为西部地区不属于国家制度创新试点区，制度变迁成本完全由西部自己解决，而西部财力有限，城乡居民的承受能力有限，根本无力承担庞大的制度变迁成本。其次由于西部制度需求并不明显，制度创新基本上都是前瞻性的，风险较高。如果从东部引进现存的制度强行移植，其低效性和“搭便车”行为不可避免。另外，政府和领导面临的政治压力和政治风险成本也是地方领导所要着重考虑的问题，可以说西部的领导是“望制度创新生畏”。这也是西部制度严重滞后于东部的重要原因。
（三）东部经济自主性和区域经济独特性，拉大了东西部地区的制度差距
改革开放以来，我国一个很明显的结构变化因素便是区域经济自主性的增强和区域经济独特性的出现，即区域在经济决策、制度供给、组织培育、财政收支、剩余占有与分配、要素报酬、资源配置等制度变迁与制度安排方面有了相当的、显著的独立支配权，如果说在计划经济时代，中央政府以其强大的集权手段将区际可能的不平衡制度变迁强行平衡了，那么在市场化改革以后，区际的不平衡制度变迁效应很快便显化了。在东西部对比上，东部具有明显的优势。这主要体现在三个方面：一是东部有制度安排上自主优势；二是东部有制度安排的需求优势；三是东部在抓制度机遇和制度利用上的优势。与制度变迁的不平衡、不同步相适应，东西部经济增长与发展的差距空前拉大了。特别是由于新制度的安排或者超前安排，东部地区在劳动生产率、增长与发展速度、要素配置与流动速率、新经济增长点的生成及对周边经济的带动、要素边际报酬水平及经济社会的全面进步与发展等方面已远远高于西部。
（四）制度需求环境和实施环境上，东部地区都明显优于西部地区，导致了西部制度供给的天生不足
1.东西部地区制度安排的初始条件不同。初始条件就是制度安排前的各种经济社会约束。东部和西部地区在改革初期的初始条件大不相同，不相同的初始条件自然会有不同的制度需求和不同的制度创新。对于同一项制度如果初始条件不相同，如用人制度在东部地区可能是基层行为人——企业和职工本身的制度需求，而在西部就可能会遭到职工和企业的抵制，是不合时宜的强制性制度安排，这就是所谓的“南桔北枳”的效应。具体来讲有如下的经济条件不同：一是市场的成熟程度和作用不同，政府和企业、居民对市场经济知识掌握和认识的程度也不相同；二是区位条件、起点和基础不同；三是产业结构和经济实力不同；四是经济增长速度和收入增加的幅度不同；企业和农民承担的社会责任也不同。五是政府的职能和绩效评价不同；六是东部地区华侨和华人比较多，对资金的吸引力不同。
2.西部地区制度变迁的非理性。按照新制度经济学的观点，一种无效的制度安排之所以得以维持，原因在于：统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会科学知识的局限。我国西部地区制度创新滞后，这五个方面的因素都在起作用。一是政府的有限理性及官僚科层。由于计划经济在积累社会财富搞建设方面的优势和过去的成效，加之对市场经济的疑惑和经验不足，官僚科层政治内含的信息不对称与行政指令偏好条件下，政府对计划型制度具有强烈的依赖性，而社会科学知识的局限又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。二是传统体制长期运行所造就的既得利益集团，为了分享垄断权利与垄断租金，必然维护已有的制度安排。
3.西部地区制度安排的低效性。一是作为市场主体的组织发育程度差。由于西部市场发育相对东部迟，市场组织——企业和城乡居民的市场意识相对东部落后，这就使得市场组织发育不良，制度变迁绩效不高应在情理之中。二是缺乏制度激励从而无法具备大规模制度成长的条件。三是政府的制度供给严重滞后和非理性。一方面，制度供给滞后是一种较为普遍的现象，但是对西部而言在某些制度上是远远滞后于制度需求；另一方面，西部地方政府在制度供给上，有时受政绩的影响，只是一味的模仿东部出台的某些制度，而不考虑本地环境的适应性，表现出一种非理性的冲动。四是制度执行失范和制度间的制约机制不健全。当前之所以出现制度瓶颈不仅有制度供给不足的原因，还有制度执行失范和制度间缺乏制约机制而引起的制度障碍。
4.西部地区内生诱致性制度需求不够。由于东西部在观念、习俗、文化等方面的约束不同，意识形态刚性导致了西部地区无法内生出诱导性制度变迁。西部地区相对而言，由于贫困和地域偏远，使得内部交流十分困难，物流、信息流无法畅通。这一方面使制度创新由于不具备基本条件而变得成本极其高昂；另一方面，也使西部在当时制度结构下，由外部事物引起的收益潜在增加十分有限，从而来自制度不均衡的获利机会很少。由此可见西部地区特定的封闭性使之无法内生出诱致性制度变迁，而只会选择自给自足的自然经济模式及其相应的一套制度及习俗，因为在这种封闭的经济中，习俗是成本最低的制度安排。四是非正式制度的长期固化，阻碍了制度的进一步创新。西部地区各种非正式制度的长期固化，外在的表现为素质相对较低，无法内生引发技术创新，而制度变迁与技术进步有着很高的相关性。制度在技术变迁的形成与扩散中起着重要的作用，导致技术变迁的新知识的产生是制度发展过程的结果。（拉坦，1994）。因此，西部地区非正式制度的长期固化，不仅严重阻碍了这一地区的技术进步，而且反过来又加强了制度本身的进一步固化，从而形成制度和技术的超稳定均衡，使西部地区的生产、生活中，经验和习俗成为主要的行为准则，形成典型的“习俗经济”（希克斯，1987）。这也是西部制度安排落后于东部的重要原因。
（五）在制度实施机制上，即路径依赖而导致体制锁定的概率不同，西部明显高于东部
诺斯(North)教授认为在制度变迁中，存在着一种报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化。他认为“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”。如果初始选择的方向是正确的，制度变迁就可能进入良性循环，如果初始的选择方向出现偏差，制度变迁就可能沿着错误的路径往下滑，还有可能被锁定在低效率的状态下。我国东西部在制度变迁上也具有路径依赖特征。初始的制度选择提供了强化现存制度的刺激和惯性，在这一点上东西部都是一样的。差别就是西部由于既得利益集团势力比较大，要巩固现有制度，反对或拖延进一步改革，即使新的制度比现有制度更有效率。于是初始改革倾向为后续改革划定范围。从而导致西部在制度创新上，总是在制度外围徘徊，难以攻破核心，难以摆脱计划经济的影响。而且这种实施机制一旦走上了某一路径，它的既定方向就会得以强化，当前西部在某些制度上改革难度大就表明已经陷入了体制锁定状态。
三、利用西部大开发的机遇，推进东西部制度均衡
随着国家西部大开发战略的出台，长期影响西部制度供给不足的战略因素已经基本解决。而且国家还在一定程度上赋与了西部地区一定的特殊权利，以便迅速缩小与东部地区的制度差距。西部地区要利用这一机会，推进东西部制度均衡，为自己营造一个适宜的发展环境。
1.选择好西部制度变迁的方式：制度变迁方式要坚持强制性制度变迁和需求诱致性制度变迁相结合。因为不管是需求诱致制度变迁，还是强制性制度变迁都不能解决所有的制度供给问题，因为强制性制度变迁虽然安排效率高，但是安排的结果可能是低效的，需求诱致性制度变迁虽然安排的制度较符合实际的需要，但是速度太慢，而且核心制度不能及时供给，安排效率较低。只有把两者结合起来，交替使用才会使制度结构效益最高，安排效率最高，较好的满足实际需要。但是西部由于各方面的因素，诱导性的制度需求难以内生，因此，在制度创新方法的使用上，最好以政府主导的强制性制度供给为主，培养和引导潜在的制度需求。
2.引入外部力量，突破“体制锁定”。诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》中指出，要扭转“路径依赖”和突破原有“体制锁定”状态，必须借助外部效应，引入外生变量或依靠政权的力量。从西部的实际看，由于制度与技术的趋稳定均衡，只有依靠外部力量来打破这一均衡，也就是说发展所需要的制度和技术创新，应该作为一个外生变量而不是内生变量，要由外界强行植入一个新的制度和技术，在发展过程中再逐步内生化。西部制度创新的主体要以政府为主，城市工商业、社会中介组织和外资配合，特别是要注意和东部携手共同突破原有路径依赖和体制锁定。东部的合作和参与是突破原有体制锁定的重要力量，这对东部而言，不仅是一种责任和义务，而且也是一次再发展的好机会。
3.抓住中央赋与的制度安排方面的特权，及时出台西部急需的强制性制度，缩小西部与东部在制度上的差异。一方面，西部地区对目前有制度需求，过去国家不允许出台的制度，要尽快出台；另一方面，西部也要利用国家赋与的权利，进行超前预测或者根据东部的发展经验，适当安排一些虽然当前没有需求但是符合潜在需要的制度。
4.国家要承担一定的制度变迁成本。因为西部相对东部而言，经济比较落后，而且考虑到改革20年来，由于西部资源的东流，在一定意义上支持了东部的发展，国家应该对西部制度变迁中出现的成本，通过转移支付等形式予以化解。
5.下大力清除影响制度变迁的各种思想和制度障碍。东部与西部的制度安排上的巨大差异，除了国家的改革策略和发展战略外，重要的一点还是西部缺乏促进制度创新的条件和环境。因此，西部地区的各级政府现在的重要任务就是要进一步清除各种阻碍制度创新和制度安排的障碍。现在国家实施西部大开发战略，能不能创造出一个制度创新的好环境就在于能否清除这些障碍。西部还应从“西部大开发就大要钱”的观念中走出来，应该认识到，西部大开发应该是制度的大创新和制度的大安排时机，抓住机会出台有利于西部大发展的制度。
就当前而言，有以下四方面的制度急需完善或供给：一是最大限度激励个人努力与创新的多样化的产权制度和财产制度。二是规范市场规制的权威约束。三是符合市场经济的政府管理制度。四是激励政府推进制度创新的制度。
收稿日期：2000-09-21