对国家开发银行融资矛盾的分析及对策建议，本文主要内容关键词为：融资论文,对策论文,国家开发银行论文,矛盾论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家开发银行融资过程中需由国家财政提供的贴息资金在贴息方式上分歧很大，且一部分财政贴息资金以财政“暗贴”的形式存在，既掩盖了国家财政对国家开发银行的扶助政策，也不利于财政贴息资金的统筹安排
从国家开发银行创立的目标看，它作为我国政府投融资体制改革的产物（同时也是金融体制改革的产物），同国家财政之间应该是紧密型的关系。但是由于目前社会财力过于分散，国家财政拮据，国家开发银行并未能够以相对低的成本获得国家财政的贷款，而主要依赖向商业性金融机构高成本发行金融债券来开展政策性贷款业务。在借贷利差不大的情况下，国家财政提供相应的贴息资金，是国家开发银行得以生存的最基本条件。
按原定计划，国家财政1994年应向国家开发银行提供5 亿元贴息资金，1995年提供12亿元贴息资金，1996年提供15亿元贴息资金，且今后每年按一定幅度相应增加贴息资金。但是到1996年底，国家财政只向国家开发银行划拨1994年度1.2亿元贴息资金。 国家财政未继续向国家开发银行提供贴息资金，与有关方面在贴息方式上的两个分歧有很大关系：一是贴息资金是由国家财政以总额贴补给国家开发银行，再分解贴到项目，然后报财政备案，还是由国家开发银行报贴息项目清单，直接由财政贴到项目？目前是实行后一种办法，但分歧很大。而且这样做，既未体现国家开发银行政策性贷款的优惠政策，也未体现国家财政对国家开发银行的扶助政策。二是财政贴息资金是否有必要以国家资本金形式注入国家开发银行硬贷款项目？
需要引起注意的是，现在一方面财政未直接向国家开发银行提供贴息资金，而直接贴给了国家开发银行的贷款项目，另一方面中央银行表面上却承担了对国家开发银行的部分贴息（中央银行用邮政储金购买国家开发银行金融债券的利率11.5%要低于邮政储金转存中央银行的利率12.42%）。之所以说中央银行只是表面上承担了部分贴息资金， 是因为中央银行进行贴息时，以少向国家财政上交利润为条件，因而贴息资金实际上最终还是由国家财政来承担。这种财政“暗贴”方式的存在，既使财政贴息资金分散（一部分“明贴”给项目，一部分“暗贴”给国家开发银行），不利于统筹安排，也掩盖了国家财政的扶持程度。
二、国家开发银行在资金来源上过于依赖中央银行行政性摊发金融债券，既未能割断政策性融资与基础货币的联系，还由于负债成本高与资产质量差、短借与长贷之间的矛盾，难以建立以“偿付”为基础的良性信用循环机制，潜伏的信用风险最终要由国家财政来承担
首先，未能割断国家开发银行政策性融资与基础货币之间的联系。由于我国资本市场不发达和国家财政汲取社会资金的能力过度削弱，使国家开发银行在筹资上别无选择，只能依靠中央银行采取行政摊派方式向各商业性金融机构发行金融债券来开展贷款业务。 据国家开发银行 1994年和1995年年报，这两个年度通过发行金融债券筹集的资金占其发放的信贷资金的比重分别为92%和90%。国家开发银行作为一家专门为经济发展提供长期政策性投资贷款的金融机构，在其初创时期，资金来源几乎单纯依靠发行金融债券的这种作法在世界各国是绝无仅有的。
应该说国家开发银行通过中央银行行政摊发金融债券来筹资，比直接向中央银行申请再贷款要好，因为它为割断政策性贷款与中央银行供应基础货币的直接联系，确保中央银行调控基础货币的主动权，从而为中央银行实现“稳定币值，以此促进经济增长”的货币政策目标创造了条件。
但问题是，商业性金融机构以此为筹码倒逼中央银行提供再贷款的潜在压力也很大。商业性金融机构一方面迫于行政指令购买国家开发银行的金融债券，一方面又据此向中央银行申请再贷款或再贴现，有的甚至干脆申请再贷款以购买金融债券，这就对中央银行供应基础货币形成倒逼机制。与此同时，国家开发银行每年发行的金融债券中，都包含有中央银行用邮政储蓄购买的部分，1996年为484.8亿元， 占当年金融债券总额的52.07%。众所周知，目前邮政储蓄的90 %是由中央银行配置的，已构成了基础货币的重要组成部分。在这种情况下，中央银行用邮政储蓄购买金融债券的做法，无疑使国家开发银行的政策性融资与基础货币直接挂上了钩，并使这部分基础货币成为一种刚性需求，从而使中央银行难以适时、灵活、主动地调控货币供应量，有违建立国家开发银行的初衷。
二是使国家开发银行高成本负债与资产质量差形成尖锐矛盾，良性清偿机制难以建立，而其缺口最终有可能形成国家财政的包袱。国家开发银行与商业银行在贷款投向上最明显的不同，在于它并不过份追求贷款项目在短期内的财务效益，而是强调这些项目对经济发展的全局、长远影响。因而国家开发银行贷款的项目一般具有较高的社会效益，但经济效益在短期内往往不很明显，有的甚至是亏损的。这样国家开发银行就很难在规定的期限内收回贷款的本息。
从负债角度看，国家开发银行向商业性金融机构发行的金融债券，是一种高成本负债。1994年国家开发银行发行的3年期、5年期金融债券的年利率，分别比同期限银行存款年利率高出0.26和0.14 个百分点。 1995年以后由于国家开发银行发行的金融债券是按年付息的，是一种复利率的附息债券，因而应将其年利率同一年期银行存款利率进行比较。将1996年8月23日利率调整后的国家开发银行五年期、 八年期金融债券年利率同一年期银行存款利率进行对比后，前者比后者分别高出1.33个和1.58个百分点。显而易见，国家开发银行发行金融债券的成本是相当高的。
国家开发银行软资产和高成本负债的尖锐矛盾，使其难以建立良性清偿机制，面临着自身无力兑付本息的债务风险。而目前计提的0.3 %坏帐准备金和1%呆帐准备金，是难以抵御这种高成本、 软资产引发的债务风险的。但是，发债必须还本付息。国家开发银行发行金融债券同样是一种硬负债，是无论如何都必须归还的，因为商业性金融机构购买国家开发银行金融债券的资金，是其对城乡居民和企业的负债资金。如果国家开发银行不能归还商业性金融机构购买金融债券的本息，整个银行系统资金循环的链条就会被中断，银行业就会陷入信用危机。
由上分析可见，让国家开发银行主要通过高成本发行金融债券来开展政策性贷款业务，暗含着一种理想化的假定，即国家开发银行的每一笔贷款都能盈利，且都能顺利及时收回本息。因此，不解决国家开发银行高成本筹资和资产质量差的矛盾，国家开发银行要正常开展其政策性信贷业务将难以为继，而其亏损最终要由国家财政来背包袱。
三是使国家开发银行“短借长贷”矛盾相当突出，正面临步入靠“发新还旧”维持生存的过度负债泥淖中，而其债务风险最终要表现为国家财政的风险。国家开发银行承担着向国家基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设和技术改造等政策性项目发放贷款的任务。这些大中型基本建设项目，不仅盈利性不强，资金需求量很大和密集，而且建设工期很长，见效慢。建设项目工期长，贷款期限必然长，平均贷款期大体在10年左右。这就要求国家开发银行的资金来源必须具有长期性，使资金来源的期限与资金贷放的期限相匹配。
但是，目前国家开发银行发行金融债券的期限结构，与其所承担的长期性建设项目贷款很不对称。1994 年国家开发银行发行金融债券758亿元，其中三年期593亿元，占78.2%，五年期165亿元，占21.8%，且金融债券的最长期限只有5年。1995年国家开发银行开始发行了8年期金融债券（200亿元），占年度发债总额的25.5%。1996年发行8年期金融债券400亿元（计划数），占年度计划发债总额的48.8%， 虽然从1995年开始， 国家开发银行发行的金融债券期限结构有所改善， 但还未有10年期以上的金融债券。由此可见，国家开发银行短借长贷的矛盾是相当突出的。
那么，是否能够通过拉长金融债券的期限，实现与资金贷放的长期限基本一致呢？我们认为适当增发10年期以上的金融债券是必要的，但在金融债券尚未上市流通的情况下，仅寄希望于此而实现与资金贷放期限相匹配则相当困难。普遍拉长金融债券还本付息的期限，对于资产流动性本已较差的我国商业性金融机构而言，这部分资金因不能流动而被固化，从而影响资产结构和资产质量。
这样一来，问题的症结似乎集中在金融债券上市流通问题上。我们认为，金融债券作为一种特殊的金融商品，上市流通是其内在属性的基本要求，是其生命力之所在。它一方面有利于持有金融债券的商业银行灵活摆布其资产，从而提高商业银行购买金融债券的积极性。另一方面也是实现金融债券由目前的行政性发行方式走向市场化发行方式的关键一步。但是，金融债券上市流通后，国家开发银行是否就能顺利地采取市场化招标投标方式发行长期限的金融债券呢？对此不应过于乐观，理由有二：一是国家开发银行不以单纯追求利润为经营目标，而以执行国家中长期规划、产业政策和区域发展政策为己任。这就从根本上决定了购买国家开发银行金融债券的回报率不可能很高，且风险大。二是国家开发银行采取市场化招标投标方式顺利发行长期限金融债券的一个基本前提是，其利率必须高于同期限国债发行利率。从发达国家来看，政策性金融机构之所以能顺利发行长期限金融债券，除了其资本市场发达和金融债券大多得到政府担保外，一个很重要原因是金融债券利率略高于国债利率（因其信誉度毕竟次于国债，从我国目前的情况来看，国家开发银行发行金融债券的利率尽管已经很高，已使其难以承担，但它和国债利率相比还相对较低。如国家开发银行1994—1996年以平均低于国债2个百分点的利率发行金融债券。 虽然我国国债的高利率确实不太正常，但短期内尚难改变。如果国家开发银行以高于目前国债发行的利率来发行金融债券，必然导致已是高运营成本的国家开发银行又增加了一大块成本。
从客观实际情况来看，国家开发银行如果继续维持既有的筹资格局，并开展长期限政策性投资贷款业务，那么，其“短借长贷”的矛盾将难以消除，“发新还旧”将是其唯一出路，而这又将使国家开发银行金融债券的发行规模快速累积，进而陷入过度负债的债务风险泥淖中。
国家开发银行债务规模的快速累积，潜伏着巨大的债务风险。但是，这种债务风险，最终要表现为国家财政的债务风险，它是不能通过中央银行增发货币来化解的，否则，国家开发银行就失去了继续生存的意义。
三、国家开发银行资金头寸的运作未走上正轨，大量资金头寸沉淀在帐上，造成资金占压的巨额损失
国家开发银行在资金筹措、运用、回收的过程中，由于金融债券资金到帐和贷款发放之间、回收贷款本息与偿还金融债券本息之间客观上存在着时间差，使国家开发银行资金循环中形成大量资金头寸。根据国家开发银行编制的1996年1—9 月份资金头寸表， 日平均资金头寸高达60亿元左右，日资金头寸最高时达到179.7 亿元， 月头寸最高时达到147.6亿元，月平均资金头寸达到94.4亿元。
面对如此大量且经常存在的资金头寸，国家开发银行除了在中央银行办理了有限的大额定期特种存款、购买少量国债和用于项目临时贷款之外，国家开发银行资金头寸绝大多数存放于中央银行和委托代理行，年利率为7.92%，而目前国家开发银行的筹资成本约为11.4%，比较之下，利差倒挂了3.5个百分点，使资金头寸难以转变成盈利资产， 造成巨额损失。
出现上述情况，与既有的政策规定和有关部门的认识有关。根据现行《信贷资金管理暂行办法》，政策性银行只能在同业拆借市场上拆入七天以内的头寸资金和在中央银行牵头的融资中心拆入4 个月以内的资金。据此规定，国家开发银行只能拆入资金，而不能拆出资金头寸。另外，目前有关部门对国家开发银行信贷资金应实行“封闭式运行”存在认识上的偏差，认为国家开发银行信贷资金是一种政策性资金，不以盈利为目的，资金效益是商业银行追求的目标。因而国家开发银行不应参与货币市场的拆出和国债的买卖活动。我们认为，所谓“封闭式运行”是指国家开发银行的正常贷款不能偏离政策性，不过份追求盈利性，不企望通过政策性贷款业务赚大钱。但是，国家开发银行也是银行，它必须加强经济核算，强调效益性，不能形成资金浪费，使资金“血液”流通起来，循环起来。因此，国家开发银行在资金头寸的运作上，必须按照银行的经营原则来运行，否则，国家开发银行就会失去生存的基础和发展的条件。
人们常说，国家开发银行要借鉴世界银行经验，要按世界银行模式来运转。从性质上讲，世界银行不是一般意义上的商业银行，不以盈利为目的，而是一个发展机构。但世界银行也具有一般商业银行的共同点，这就是它对现金的严格管理和运用，即对资金头寸要求得到最大的利润，最高的效益。世界银行的资金头寸，不是一般商业银行可比的，按世界银行政策， 它必须保持足够支付下三个年度现金需要总量的40 —50%（目前世界银行每年资金头寸约200亿美元）。 之所以主动保持如此大量的资金头寸，是为了应付筹资过程中不可预见性因素，以备筹措资金时机不适时（市场利率高），可以不影响支付。然而世界银行的资金头寸不是沉淀不动的，它对资金头寸的运作不断开拓一些新的技术和金融工具，如期货买卖、证券买卖、选择权、货币调换、利率调整、提前偿还借款等。世界银行从事这项工作的人员都是精兵强将、高素质的财务人员。因而世界银行资金头寸的运作是非常有效益的，成为目前世界银行收入的一项重要来源。根据世界银行1991年财政年度的损益表，其贷款收益为78亿美元（其中利息收入77亿美元，承诺费收益1 亿美元），资金头寸运作盈利19亿美元，世界银行的主要收入就这两笔。世界银行的费用支出中，付息68亿美元，发行费（债券）1亿美元， 经常性行政费用10亿美元。可见，世界银行资金头寸运作的盈利在抵补发行费和行政费用后，还剩余8亿美元， 使世界银行在不追求盈利为目标的情况下能够做到盈利。因此，国家开发银行要学世界银行经验，不仅要学世界银行的项目管理，还要学世界银行的财务管理，尤其是世界银行对资金头寸的管理和运作经验。
四、完善国家开发银行融资机制的几点建议
国家开发银行融资中的上述问题，如不采取有效措施加以解决，不仅危及国家开发银行的生存和发展，从而无法履行国家赋予的职责，还将影响到整个国民经济的良性发展。为此，我们提出以下几点建议：
（一）在分税制财政体制下可考虑由省级财政核拨国家开发银行部分资本金。
搞好国家开发银行，使其融资走上良性发展轨道，一个基本前提是必须核拨充足的资本金。鉴于我国地方未设立政策性开发银行和国家开发银行在执行区域发展政策中的重要作用，我们认为在中央财政和地方财政已实行分税制的情况下，要改变单纯由中央财政提供资本金的作法，可考虑由省级财政对国家开发银行核拨部分资本金，其中华东、华南等地方财政实力雄厚的省市应占较大比例。这样做的好处是，可以多渠道发挥先富地区帮助落后地区促进经济发展。从联邦德国的复兴开发银行来看，由于其承担了促进相对落后地区经济发展的职责，因而在其资本金（10亿马克）来源的构成中，联邦财政占80%，剩下的20%为各州财政核拨。我国是一个区域经济发展极不平衡的大国，国家开发银行在促进区域经济协调发展方面的任务是相当艰巨的。因此，由先富地区财政核拨部分资本金的作法不仅可行，而且必要。
（二）国家开发银行“软贷款”的利息应全额转为“坏帐、呆帐准备金”。
银行积累的坏帐、呆帐准备金状况，从一个侧面反映其抵御信贷风险和进行清偿的能力。对于具有长期开发性特征的政策性金融机构而言，由于其贷款风险一般比商业性银行高，所以各国政府都十分重视并支持这类政策性银行建立贷款损失准备金制度。如韩国开发银行，其纯利润按1968年修订的《韩国银行法》规定，不转增资本金，而全部转入法定预备金，资本金由国家财政逐年增拨。 再如德国复兴开发银行， 到1995年底积累的准备金已达到44.02亿马克，是其资本金（10 亿马克）的4.4倍。而经营业绩可谓卓著的世界银行，自1945年成立以来， 因其贷款面向主权国家，而很少出现吃倒帐的事例（只因尼加拉瓜曾发生政变而造成过1笔一亿多美元呆帐）。但是，即使如此， 世界银行仍十分重视建立储备制度和贷款亏损准备金制度。到1992年底，世界银行积累的储备已达100亿美元，约占整个贷款余额的10%左右。 世界银行的贷款亏损准备金已达到20亿美元，占当时成员国实际交给世界银行可用的资本金（90亿美元）的22.2%。
就我国国家开发银行而言，目前每年只按贷款额的0.3%和1%提取坏帐准备金和呆帐准备金。这么低的提取比例，与其资产质量差是一个尖锐的矛盾。为此我们建议，除了适当提高坏帐、呆帐准备金占当年贷款的比例外，“软贷款”的利息回收后，应全额转为坏帐、呆帐准备金，以提高国家开发银行抵御信贷风险和进行清偿的能力。
（三）财政贴息资金应充分体现国家财政对国家开发银行发放政策性贷款的有力扶持政策，既不宜由财政直接贴到项目上，也不宜作资本化处理。
国家财政向国家开发银行提供贴息资金，体现的是国家财政对“两基一支”产业的优惠扶持政策，只不过由国家开发银行具体执行而已。因此，有关部门在贴息方式上的两个分歧必须尽快统一认识。
关于第一个分歧，财政贴息是否有必要由财政直接贴给贷款项目？我们认为没有必要直接由财政贴到项目。财政贴息是解决国家开发银行政策性和效益性（保本微利）对立统一矛盾的一种途径。国家开发银行为了执行国家产业政策、区域发展政策，承担了把短期金融债券资金贷给中长期建设项目的巨大风险，承担了资金来源上的商业性和资金贷放上的政策性的巨大风险，承担了对特定地区和特定行业的巨额贷款，如国家开发银行对新疆和西藏的一些贷款，对煤炭行业的贷款等。为此，国家必须给予国家开发银行许多方面的政策性支持，如税收减免、财政借款和财政贴息等，否则，国家开发银行的政策性和效益性就难以统一，其生存也就成问题。从理论上讲财政贴息不仅是要贴债券利率与贷款利率的差额，而是要贴全部合理的经营成本与经营收入的差额。正是基于这样的考虑，国务院在批复成立国家开发银行的文件中，明文规定贴息资金应由财政贴给国家开发银行，作为国家开发银行资金来源的一部分，由国家开发银行依据贷款项目所处的行业、区域特点统筹安排使用。若由财政直接贴给项目，一方面会加大财政部门无必要的工作量，使其施行宏观调控的精力旁鹜。另一方面财政部门在审核贴息清单时，由于不可能仅凭贴息清单就能全面掌握贷款项目的详细情况，因而不仅难以拿出符合客观实际的意见，反而会延误项目的评审过程。因此，贴息资金直接贴项目由国家开发银行来执行比较合适，财政只宜备案并监督。当然，国家开发银行应按照有关文件规定，在成本——效益分析的基础上，将每年预计发放的政策性贷款和需要贴息的总额编制成计划，经财政部同意才能执行。
关于第二个分歧，财政贴息资金是否有必要成为贷款项目的资本金？我们认为不仅在理论上说不通，而且在实践中也不可行。确实，目前我国国有企业资产负债率很高，达到75%以上，但国有企业高负债的主要症结在于国家财政投资的过度弱化，使许多国有企业是靠沉重负债甚至高额负债兴建的。因此，要解决国有企业高负债问题，从国家财政的角度看，除了将原“拨改贷”部分资金转为国家资本金外，还必须通过财政投资手段来增补国有企业的资本金。
将财政贴息资金进行资本化处理，无疑混淆了财政投资和财政贴息这两种不同经济杠杆的作用。从理论上讲，财政投资是财政直接参与资源配置的行为，而财政贴息是财政引导社会资金流向，间接调控资源配置的行为。财政贴息一般是为那些难以完全通过财政投资来解决所需资金而同时需要借债的国家重点建设项目设置的，起降低项目融资成本或减轻利息负担的作用。因而财政贴息和财政投资两者之间不具有相互替代的关系。实行财政贴息资本化，实际上等于否定了财政贴息这一经济杠杆在降低重点建设项目融资成本中的作用。因此，财政贴息不能“一女二嫁”，既起增加项目资本金的作用，又起降低项目融资成本的作用。依据国际惯例和国际会计准则，财政贴息也是作为冲抵费用处理的，没有实行财政贴息资本化的先例。如果我们要解决国有企业的高负债和固定资产投资项目的资本金问题，就应直接明了地运用财政投资手段，切不可病笃乱投医，企望通过实行所谓的财政贴息资金资本化来解决矛盾。
（四）要降低国家开发银行筹资成本，解决“短借长贷”矛盾，必须实行财政、银行双扶持政策，为此，需采取措施夯实财政实力，使国家财政有能力支持国家开发银行。
从国外经验看，发展中国家和后发达国家（尤其是日本和韩国）政策性开发银行与国家财政的关系是紧密型的，这不仅是体现在国家财政要为政策性开发银行提供充足的资本金，而更主要的是体现在，政府主要间接通过政策性开发银行来发放投资贷款。这时政府与政策性开发银行之间是一种委托与被委托发放投资贷款的关系。这种委托与被委托发放投资贷款的关系，实际上又是一种借贷关系，因为政府委托政策性开发银行发放投资贷款时，并不指定具体项目，政策性开发银行在项目选择方面有较大的自主权，政府的这种借款，成为政策性开发银行的主要资金来源。如日本开发银行，主要是根据“财政投融资计划”，从大藏省资金运用部借入资金。再如韩国开发银行1979年借款总额达18133.6万亿韩元，其中来自“国家投资基金”的部分占61.1%。
发展中国家和后发达国家政策性开发银行为何与国家财政的关系如此紧密？这是因为这些国家的政策性开发银行不可能从不发达或初创的金融市场上筹措到足够的资金，因而对财政的依赖程度高，往往主要通过向财政借款来开展业务。借用财政资金的好处是成本较为低廉、条件优惠、数额庞大，从而有助于政策性开发银行降低经营成本，保有充足的资金量，专心致力于有宏观效益的项目，不为盈利所动，并能承担由于相应的发放优惠贷款所造成的利差损失。
在我国，由于金融市场发展的时间不长，规模有限，国家开发银行难以从金融市场筹措到足够的资金，因而财政借款本应是必不可少的。当然，目前国家财政确实相当困难，国家预算内非债务收入占GDP 的比重相当低，并呈现不断滑坡的态势。但是，不能因为目前国家财政困难，尤其是预算内非债务收入财力紧张，就可淡化国家财政参与资源配置的职能。相反，正是由于国家预算内非债务收入财政紧张，所以一方面要提高财政非债务收入占GDP的比重， 另一方面要增强财政以债务人身份转移居民剩余储蓄的能力，充分发挥政府投资信用的作用。从日本来看，国家财政对政策性金融机构的借款，是其“财政投融资”制度的一项主要内容，而“财政投融资”的资金并非来自国家预算内非债务收入。目前，我国国家开发银行同国家财政之间尚未发生借贷关系，使国家开发银行在初创时期严重依赖中央银行行政摊发金融债券来开展政策性贷款业务，造成筹资成本高和“短借长贷”的矛盾。
因此，要解决国家开发银行筹资成本高和“短借长贷”的矛盾，除了保持金融债券在筹资中的适当比重外，还应加大国家财政扶持的力度。
（五）国家开发银行应通过购买国债（尤其是国债回购交易）、银行间同业拆借和与其他政策性银行相互存放等多种方式来有效运作资金头寸。
国家开发银行是一家政策性银行，其贷款业务必须严格遵循政策性规定，但其资金头寸必须按照普通银行的经营原则来运作，否则，将难以真正实现政策性和效益性的统一。目前，国家开发银行资金头寸，除了在中央银行开办少量特种存款外，主要沉淀在中央银行和委托代理行，造成损失和浪费。
需要指出的是，在中央银行开办特种存款，不应成为国家开发银行资金头寸运作的方向。因为国家开发银行在中央银行开办特种存款，类似于商业银行向中央银行缴存法定存款准备金和备付金，构成了中央银行的基础货币。
从割断与基础货币的联系和保障资金头寸运作的效益性两方面考虑，国家开发银行应主要通过如下方式来运作资金头寸：
1.购买国债，尤其是参与国债反回购交易。
由于国债是一种安全性高，流动性强，而且在我国目前收益率也较高的金边债券，因而与国家开发银行资金头寸的运作要求安全性高、流动性强、高收益是完全相吻合的。因此，在国债发行期内，应允许其在国债一级市场上购买可上市流通的国债，这既有利于促进国债发行，也有利于国家开发银行通过购买国债获取相应的收益，因而可说是有利无弊。
但是，国家开发银行资金头寸是经常存在的，在一级市场上购买国债，只能满足国债发行期国家开发银行资金头寸的运作。为了保证国家开发银行灵活运作资金头寸，还应允许其参与国债回购交易。国家开发银行应视资金头寸时间长短进入国债回购市场。其好处一方面可以活跃国债交易、提高国债流动性、扩大国债市场容量，从而促进国债市场的发展。另一方面又可以使国家开发银行赚取国债市场投资的收益，并在回购期满时及时收回资金，不延误正常贷款之需。
2.参与银行间同业拆借和与其他政策性银行相互存放。
参与银行间同业拆借是国家开发银行运作资金头寸的又一个可供选择的方式。相对于国债反回购交易而言，同业拆借资金的风险相应大一些，且拆借利率也相对较低。另外，同业拆借会改变国家开发银行的资产负债结构，而参与国债回购交易只改变资产存在的形态，不改变资产负债结构。国家开发银行应即时根据国债回购交易收益率和银行间同业拆借利率的对比情况，合理分布资金头寸流向国债回购市场和银行间同业拆借市场的具体数量。
不少人认为，国家开发银行参与银行间同业拆借，就必然会与基础货币挂上了钩，从而不利于中央银行灵活吞吐基础货币。对这个问题要进行具体分析。确实，只要国家开发银行向商业银行拆入资金，就有可能与基础货币挂上钩，因为商业银行可用于拆出的资金只限于当月资金多余的头寸和在中央银行的备付金（基础货币）存款。但是，只要国家开发银行拆出的资金量多于拆入量，事实上就等于与基础货币脱了钩，从而不妨碍中央银行灵活吞吐基础货币。
由于各家政策性银行在具体业务性质、资金到帐时间、贷款发放时间、回收本息时间、偿还借款本息时间不同一，因而各自在临时性资金富余和短缺方面有所差别，这就要求各家政策性银行在运作资金头寸时应相互联手，开展相互存放业务，以相互调剂余缺，从而避免政策性银行在出现临时性资金周转困难时，过多地向中央银行短期融资和在货币市场上拆入资金。
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