林旭升
台山市水利工程建设管理中心 广东台山 529200
摘要：广州市水利工程建设项目代建制采用“委托代理合同”模式，在此基础上出现“事业单位代建”和“企业代建”两种方式。通过对两种代建方式的探讨，认为采用代建制对提高工程建设管理水平和建设项目投资效益具有显著成效。企业代建更符合国家投资体制改革方向，建议采用企业代建管理模式，并就存在的问题提出对策。
关键词：广州；水利工程；代建制；探讨
水利工程由于具有非营利性或社会服务功能的特点，长期以来沿袭着政府主导，高度垄断的投资、建设、管理、使用“四位一体”的管理投资体制。随着国家发改委起草、国务院原则通过的《投资体制改革的决定》文件的出台，全国各地对在基本建设项目管理领域引入市场机制，将投资与建设管理分开形成共识。通过对广州市采用“委托代理合同”模式，一种运用于金沙洲河道整治工程的水行政主管部门下属事业单位为项目管理单位，另一种运用于番禺区水利工程公开招标选定的专业工程管理公司为代建单位，在项目建设管理几个方面进行对比，探讨采用“委托代理合同”模式的代建制的发展方向，并就相关问题提出对策。
1 水利工程建设项目代建制的由来
我国水利工程项目的管理体制与我国的投资体制与管理制度的改革密切相联。计划经济时代，水利工程建设一直采用自营式管理的方式。由政府出资并组建项目管理机构，指定国营的具备施工能力的管理部门进行建设，工程完成后交由管理部门运行管理，收益上交国家。工程建设由政府一手包办，由于责权利不清，工程建设效率低下，也造成极大的资源浪费。
随着计划经济向市场经济的过渡，水利工程建设管理逐步过渡到以项目管理为模式的项目业主责任制，并完善发展为“项目法人责任制、招标投标制和建设监理制”三项制度。项目法人责任制在水利工程建设中解决了责任缺位的问题，
但在这种“财政出资、部门管理”的单一模式下，政府有关部门既是建设者，又是管理者；政企不分，官商合一。有些水利工程项目由政府部门临时组建管理班子，这种管理班子通常是“大而全、小而全”；由此出现了“项目开了搭班子，工程完了散摊子，只有一次教训，没有二次经验”，使得政府投资的水利工程管理呈现出临时性和自营性的特征，“三超”工程（超规模、超标准、超概算）普遍存在，同时“三低”（低水平、低质量、低效益）现象相伴而生，投资失控、工期拖延、并引发大量的质量和安全问题。
伴随着市场经济改革的不断深入和工程建设的不断发展，工程建设投资多元化、管理社会化、经营市场化的新机制在逐步形成。在这种情况下，国务院于2004年7月16日正式批准了《国务院关于投资体制改革的决定》，明确对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。为进一步深化固定资产投资体制改革，规范政府投资基本建设项目的管理，合理控制工程造价，保证工程质量，提高政府投资效益，促进廉政建设，广州市出台《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》，代建制正式引入工程建设领域。
2 广州市水利工程建设两种代建制管理模式
代建制“委托代理合同”模式是政府投资主管部门设立具有法人资格的建设工程“项目法人”，或者指定一个部门作为“项目业主”，由“项目法人或项目业主”通过直接委托或招标投标方式选定一个工程管理单位为“代建单位”，再由“项目法人或项目业主”作为委托方，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。
广州市水利工程代建制采用“委托代理合同”模式，在此基础上衍生出“事业单位代建”和“企业代建”两种模式。一种为广州市金沙洲河道整治工程采用“事业单位代建”，该工程是为金沙洲居住新城的建设而对区域内原有多处河涌和其它水利工程进行新建或改建，以达到既利于土地出让，又满足防洪排涝标准，并兼顾进行水环境整治的目的。该项目由广州市土地开发中心为工程项目业主，委托原广州市水利局下属事业单位广州市珠江堤防管理处为项目管理单位负责工程建设管理；另一种为番禺区水利工程采用的“企业代建”，在项目立项审批中明确工程采用代建制，由政府投资主管部门指定下属事业单位为项目业主，通过公开招标选取社会上专业工程管理公司为代建单位，在业主方授权范围内开展工程的建设管理工作。
3建设管理各环节中两种模式的比较
广州市水利工程采用的“事业单位代建”和“企业代建”两种模式对推进广州市金沙洲河道整治工程、番禺区亚运水利工程建设起着重要作用。两种代建制均能在短时间组建成立一个专业化工程管理机构，在一定程度上能够很好的完成投资主管部门的建设目标。在工程建设各环节管理工作中，两者各有其优势，也存在一些弊端，具体分析如下：
3.1 代建的组织机构形式和人员
“事业单位代建”模式项目管理单位为政府投资主管部门下属单位，由该单位的专业技术岗位人员组成项目部，负责所代建工程的日常管理工作。代建单位与项目业主均为政府组织下属机构，双方具有对等的行政关系，使得代建单位具有独立的自主性及较强的协调能力。组成项目部的各专业技术人员相对较稳定，项目管理技术力量有保障；在项目管理上具有连贯性和延续性，有利于积累及总结管理经验。另一方面由于事业单位不具有盈利性及激励机制，存在行政垄断性质，不利于激发管理人员的积极性，对提高投资效益方面具有客观局限性。
“企业代建”模式可以充分利用市场竞争性特点，选取最理想工程管理公司为代建单位，由相关具有执业资格人员组成代建部驻工程现场，按代建合同开展工程的建设管理工作。在该模式下项目管理工作基本由代建单位完成，业主单位仅需参与部分关键问题的决策。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆客观上形成建管分离，能解决投资、建设、管理、使用多位一体造成的责、权、利不清晰问题。但目前代建单位资质尚无明确的分类及等级要求，各地方基本套用工程勘察、设计、监理、造价咨询、招标代理及建筑业企业资质，对代建单位的资格条件和市场准入要求比较糊糊。相对而言企业人员流动性强且是以赢利为最终目的，难以保证相关管理人员的稳定，项目管理责任制难落实。
3.2 工程前期工作
项目建议书（预可研）、可行性研究报告及初步设计文件均另行委托具有资质的勘察设计单位编制，代建单位对前期工作给予技术支持，并协助业主方管理勘察设计单位。在“事业单位代建”模式下，代建单位为政府下属职能部门，具有较强的自主性，业主方对前期工作的干预较少。在该背景下，代建单位在项目报批、协调及联络工作方面效率高。“企业代建”模式下，有关论证工作一般需要业主方参与，由其强势掌握项目决策，代建单位专业技术力量受到一定的限制。有关协调及联络工作环节多，不利于推进前期工作。
3.3 工程进度管理工作
按照业主方的建设计划编制工程总进度计划并组织实施，及时分析、协调、平衡和调整工程进度，定期上报有关进度信息和存在的问题。事业单位相对于企业具有较强的组织协调能力，有利于掌控工程进度管理。而企业逐利的天性，易促成其建立高效管理机制，以提高工作效率加快进度，降低成本来完成代建任务。
3.4 工程质量管理工作
工程质量控制工作由监理单位负责，代建单位予以检查及监督，并代项目法人对工程质量负责。两种代建模式均建立岗位责任制度，并落实“质量责任终生制度”；但“企业代建”模式下的管理人员流动性较大，不利于项目管理工作的连贯性；且工程质量事故具有复杂性，难以落实责任倒追。
3.5 工程投资控制
工程投资控制贯穿建设项目的全过程，按“估算控制概算，概算控制预算，预算控制结算”的原则执行。在建设实施阶段由于设计变更，往往带来投资的增加，进而影响工程投资控制目标。“企业代建”模式代建合同对投资控制目标制定了严格的考核指标，代建单位对投资增减情况较敏感，有利于工程变更管理；而在“事业单位代建”模式，项目业主对设计变更管理干预较小，且由于与审批部门的上下级关系，在推进“先审批后变更，先变更后实施”流程效率高。
4 “委托代理合同”模式代建制的发展趋势
通过比较，在该模式下的“事业单位代建”及“企业代建”均能实现工程建设专业化管理的目的，切实破解水利工程建设管理过程中“投资、建设、管理、使用”四位一体的弊端；并且在工程建设各阶段管理工作各有其特点。“事业单位代建”项目业主及建设管理单位虽分离，但仍为政府管理部门，没有完全解决政府在投资建设项目中角色问题；由项目业主直接委托事业单位为代建单位，不可避免出现行政垄断行为，增加事业单位人员编制，不符合我国“小政府大社会”的管理改革方向。相反，“企业代建”通过公开招标选用社会上专业工程管理公司为代建单位，一是有利于引进市场竞争机制，培育专业化工程管理公司，为深化政府投资体制改革打下基础；二是有利于政府转变职能，实现非营利性水利工程建设一竿子包揽向审批管理过渡，提高行政效率。二是项目所有者，建设者和使用者角色清晰，各方利益相分离，进而最大可能地发挥投资效益；四是公开招标随机选定代建单位进行工程建设管理，能有效切断利益链条，预防不廉政和腐败行为。因此，企业代建应是“委托代理合同”模式代建制的发展方向。
5 企业代建的发展对策
由企业代替传统政府部门从事水利工程建设管理毕竟是新生事物，从理论和实践上仍有很多亟待完善的地方，要有针对性地采取相应的对策，解决目前企业代建面临的问题，为企业代建的发展铺平道路。
5.1制定代建企业资质等级划分，建立市场准入制度
代建制目前尚处在培育、扶持、推行阶段，代建主体尚未充分发育。在代建项目招标中，对代建单位的资格要求为具有满足代建项目规模等级要求的水利工程勘测设计、咨询、施工总承包一项或多项资质以及相应业绩。而水利工程代建管理为项目施工准备至竣工验收，各阶段对管理人员的专业技术要求不同，现有的资质企业各方面技术人员配备往往不全面。应尽快建立代建单位资格标准和资质认定制度，利用现有工程建设领域执业资格制度，对代建单位应具有的各方面专业技术人员提出明确清晰要求，并划分不同资质等级，使具有综合管理能力的单位进入，逐渐完善代建市场。
5.2 规范合同双方职责权限、明晰权力边界
代建合同为委托合同，双方的职责、权力通过代建合同约定。现阶段未有标准合同文本参照，而往往合同委托方（项目业主）较强势，导致代建单位普遍是承担义务多、管理责任大、权力小。在建设管理过程上，业主单位观念未完成转变，往往出现将一些本来属于代建单位应做的工作进行干预。一定程度影响到代建单位对项目的管理，打击代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目代建的效果。因此，需进一步规范代建合同，使合同双方职责与权力对等。并做到代建单位按合同赋予的权力履行职责，项目业主行使监督权而不直接干预工程建设管理活动。
5.3 建立代建工作考评系统
项目业主通过代建单位定期的工作交流汇报，掌握工程建设进展动态。将建设管理工作事项分解，建立考核指标，定期对代建单位工作进行考评。将考评情况纳入企业在水行政主管部门登录的良好行为记录信息以及不良行为记录信息，并将企业信用等级做为代建项目招标指标之一。
6 结 语
代建制有效解决水利工程建设管理过程中“投资、建设、管理、使用”四位一体带来的弊端，政府投资行为受到约束，可以有效地控制工程造价，提高政府投资效益和资金的使用效率，并将促进水利工程项目中廉政建设，有利于水行政主管部门职能转变。应该看到，“代建制”做为一种新的建设管理模式才刚刚起步，仍需在实践中不断总结磨合；期望不久的将来代建制能步入正轨，切实解决现有管理模式弊病。
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论文作者:林旭升
论文发表刊物:《基层建设》2015年19期供稿
论文发表时间:2015/12/30
标签：单位论文; 工程建设论文; 项目论文; 代建制论文; 业主论文; 政府论文; 水利论文; 《基层建设》2015年19期供稿论文;