地方自治：晚清新式绅商的公民意识与政治参与，本文主要内容关键词为：晚清论文,公民论文,意识论文,政治论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
19世纪末20世纪初，随着清朝政治的腐败和民族危机的加深，中国早期资产阶级掀起革命与立宪两大政治革新运动，目的均在于仿照西方资本主义国家的民主政制，通过变革传统君主专制政治，谋求中国的独立与富强，使中国走上民主统一的现代国家之路。建立“地方自治”的政治制度，即是以新式绅商为主体的中国早期资产阶级救时改制的目标之一。
马克思曾把西欧中古时期的城市自治称为资产阶级长期发展过程中的一项“政治上的成就”[①a]。那么清朝末年的地方自治运动，也可视为表现中国早期资产阶级的公民意识和政治参与水平的一项政治成就。清末绅商资产阶级及其政治代表立宪党人在地方自治活动中所取得的思想上和制度上的成就，构成了中国早期地方政治现代化进程的一个阶梯。
一、中日甲午战后的地方自治思潮
1894年爆发的中日甲午战争，是中国早期现代化历程的一大转折。甲午战争之前，一批正在由地主阶级知识分子向资产阶级转化的早期维新思想家，曾由经世之学出发，批判中国的官僚制度，并受西方民主政制的影响，初步提出改革中国地方制度的设想，主张设立地方议会，“由百姓公举乡官”[②a]。但是，这种设想带有很大的局限性。其设议会，主要在于君民不隔，上下相通；其举乡官，主要在于得民心，固民心。这种认识的基点，仍是在“治民”问题上作文章，显然没有超脱中国传统的民本思想的范畴，同西方以民权为基础的议会制度和选举制，尚有很大距离。
甲午战争之后，民族危机日深，具有群体意义的民族觉醒也由此开端。以康有为、梁启超为代表的资产阶级维新志士步上政治舞台。他们鉴于堂堂中华帝国败于日本的惨痛教训，认为洋务自强绝不足以挽救民族的危亡，中国弱败的原因在于专制政治的腐败，于是公开倡言民权，呼吁变法，发动了旨在变革君主专制政治的戊戌维新运动。他们在提出建立君主立宪政体方案的同时，更把革新图治的希望寄托于地方政治改革。
梁启超是戊戌变法的主将。变法之前，他即与湖南维新人士倡办时务学堂与南学会，“以提倡实学，唤起士论，完成地方自治为主义”[③a]。1898年列强掀起瓜分中国的狂潮，“湖南志士人人作亡后之图，思保湖南之独立”。梁启超认为，“独立之举，非可空言，必其人民习于政术，能有自治之实际然后可。”进而提出湖南自保自立以后应当首在伸民权，重乡权，培养人民的政治能力。而舒发乡权，应从两方面着手，一是开绅智，二是定权限。所谓开绅智，他主张通过学会进行培养，举“品行端方、才识开敏之绅士”，集中于南学会，一切即将举办之新政，均交会中议其可办与否。“一年之后，会中人可任为议员者过半矣”。所谓定权限，他主张仿行西法，议事与行事分而为二，议事之人，有定章之权，而无办理之权；行事之人，有办理之权，而无定章之权。这样，“绅智既开，权限亦定”，合全省人之聪明才力，“以求办一省之事，除一省之害，捍一省之难，未有不能济者也。”[①b]
戊戌时期，参与湖南新政的其他维新思想家如谭嗣同等，均多有地方自治的言论。湖南新政的主持人之一、署湖南按察使黄遵宪，也是地方自治的积极倡导者。1898年2月，黄遵宪莅南学会演说，批评中国的官僚政治，倡言“民治”，要求士绅“自治其身，自治其乡”，“由一乡推之一县一府一省，以迄全国，可以成共和之郅治，臻大同之盛轨”[②b]。
戊戌维新时期是地方自治思想的孕育时期，其意义已与甲午战前有所不同。首先，资产阶级维新派已把地方自治同救亡图强联系起来，认为要挽救民族危亡，致国于富强，必须从地方自治做起，由地方的自保自立而推及全国；其次，资产阶级维新派已把地方自治同旨在伸张民权的变法维新运动联系起来，认为要兴民权，必先兴绅权，而要兴绅权，最好的途径是实行地方自治。这样，就把地方自治思想纳入了近代资产阶级民权思想的范围，也为20世纪初年地方自治思潮的形成与发展奠定了基础。
20世纪初年，中国社会发生剧烈动荡，阶级矛盾与民族矛盾急剧加深，新兴资产阶级开始以更为积极的姿态和更为明确的目标投入近代中国的变革潮流之中。由于社会日趋分化，离心倾向日增，“清廷之威信已扫地无余”，越来越多的有识之士，尤其是资产阶级立宪党人，均把励精图治的希望寄托于地方政治改革。
1900年，由孙中山领衔提出的政见书即主张“各省立一自治政府”，设立省议会，“以本省人为本省官，然必由省议会内公举”，“所有该省之一切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥制”[③b]。1901年，著名绅商张謇撰写《变法平议》一书，主张仿行日本地方自治制度，“设府县议会”，实行地方自治[④b]。1902年，逋逃海外的梁启超作《新民说》，有“论自治”一节，专门讨论地方自治问题。1903年康有为作《公民自治篇》，也对地方自治问题作了精辟论述。尤其是20世纪初年资产阶级小资产阶级知识分子群的出现，更为清末地方自治思潮的兴起奠定了社会基础。
当时留日进步学生创办了一批学生报刊，反对清朝专制统治，鼓吹资产阶级民主政治。其中不少刊物如《游学译编》、《浙江潮》、《湖北学生界》、《政法学报》、《江苏》、《河南》、《四川》、《江西》、《云南》等，刊载了大量宣传地方自治的文章。这些刊物与资产阶级立宪派的报刊《新民丛报》以及国内的《时报》、《东方杂志》、《政艺通报》等综合性报刊相呼应，成为清末地方自治思想的宣传阵地。同期，欧榘甲之《新广东》、杨笃生之《新湖南》等书籍也相继问世。这些刊物和书籍均以营造地方自治为救亡图强、实行立宪的必然路径，虽然许多具有地方主义倾向的言论并非严格意义上的地方自治思想，但却为20世纪初年地方自治思潮的形成起了推波助澜的作用。
这一时期，进步知识界、思想界对于地方自治的宣传，具有以下特点：1.紧扣中国救亡图强的时代主题，认为地方自治是救亡之道，立国之本。“地方自治者，为今世界立国之基础”，故地方自治制，“于救亡之事，至为切要”[⑤b]。2.将地方自治视为发展实业、增强国力的必要条件，认为“地方自治制最完全者，其实业必最隆起，其国力必最强盛。地方自治制与实业有密接之关系。”3.从学理上探讨地方自治的功能，认为自治为国家行政不可或缺之一部分。“自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行”[⑥b]。4.为了增强地方自治的可行性，论者提出许多具体的地方自治方案。如1903年留日学生撰文说，“绅士者，实地方自治之代表也”，绅士所得管理之地方事务，其范围与各国地方自治体略同。故实施地方自治的关键，在于“组织地方自治机关”。作者主张，“就各地方固有之绅士，联合成一自治体”。认为“中国之改革事业，其前途之最有望者，莫如地方自治者也。”[⑦b]
尤需着重指出的是，这一时期地方自治舆论宣传的中心内容，在于培养国民意识与实行宪政，认为地方自治是培养国民意识、伸张民权、实行宪政的根本途径。时论认为，秦汉以来，专制政治和儒家文化扼杀了中国人的独立意志和政治权利，故“中国自开国以来，未尝有国民也”。以致“今日之中国，报馆有禁，出版有禁，立会演说又有禁，倡公理则目为邪说，开民智则诬为惑人。坐是种种，而中国国民之种子绝，即中国人求为国民之心死”[①c]。进而认为，“夫外人之敢于圈割我土地，剥削我膏腴，监督我政权，刍狗我土庶者，以我无国民故也。故吾不悲中国之亡，而悲中国之无国民。”因此，国人亟待去除倚赖官吏之根性，去除奴隶外人之根性，使“举国之人皆有‘我即国，国即我’之理想”[②c]。
那么何为国民？要而言之，“所谓国民者，有参政权之谓也。”[③c]“立宪政体之要素，在人民之有参政权。参政权者，所以表国民为国家之分子”。因此，“今日立宪各国，欲求宪政之完美，乃益不得不致力于地方自治。无他，人民之参预政治，大之则在组织国家机关；小之则在组织地方机关，其事互相联络，未有不能自治而能治国家大事者也。”[④c]可见，实行地方自治的意义，不仅在于人民参与政治，而且在于完成宪政。这样就把国民与自治、自治与宪政的问题联系起来。1905年前后，国内立宪思潮勃然兴起，社会舆论开始集中讨论地方自治与立宪的关系问题。时人普遍认为，“中国今日之立宪，当以地方自治为基础”[⑤c]。主张通过地方自治，提高国民之参政意识，培养立宪国民之资格。
在政治学上，国民义近公民。在此期间，立宪派的重要代表人物康有为、梁启超，即有许多关于公民自治的主张，集中表达了中国资产阶级关于地方政治改革的理论意蕴。他们在设计君主立宪改革方案时，明确地把公民与自治两个问题有机地结合起来。
康有为在《公民自治篇》中，以中国之救亡图强为出发点，系统讨论公民自治问题，提出了许多精辟论点。他十分重视公民权利与地方自治的关系，认为地方自治是培养公民意识、实行民权的基础。梁启超在为康氏《公民自治篇》所作按语中也明确指出：“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务也。”[⑥c]他还认为，民权之强弱实赖于地方自治，故地方自治者，“民权之第一基础也。”[⑦c]
综上可知，清末地方自治思潮的形成与发展，主要不是中国传统政治文化自然发展的结果，而是受西方资产阶级民主思想和地方自治制度影响的结果，但其根本原因，则是中国民族资本主义经济初步发展的产物，是中国早期资产阶级迫于民族危亡，寻求救亡之道的政治选择。清末地方自治问题的提出，体现了新兴资产阶级反对君主专制政治、要求提高自己的社会地位、发展民族资本主义的愿望。他们对于地方自治的鼓吹和宣传，具有启迪人民的民主参与意识和推进中国政治革新的进步作用，构成了中国资产阶级民主政治思潮的重要组成部分。当然，由于民族资产阶级特别是其政治代表立宪党人自身的特性，其地方自治思想方案也带有很大的局限性。他们认为，中国虽无地方自治之名，但有地方自治之实，把地方自治寄托于封建绅权的延伸和扩大，这不仅削弱了地方自治之民主政治的意义，而且决定了清末地方自治运动进程的困厄和艰难。
二、1908年以前地方自治的萌发
清朝末年的地方自治活动，约可分为两个阶段：1908年以前，为部分地区在政治变革潮流和地方自治思潮影响下，由绅商自发倡办或由官府督导试办的阶段；1909年以后，是在清政府的统筹规划之下，作为预备立宪的基础工作，全面推行的阶段。前一阶段的地方自治，以新式绅商为主体，在一定程度上体现了中国早期资产阶级的参与意识和参政水平。
中国近代地方自治的倡行，可以推溯到戊戌年间的变法维新运动。甲午战争之后，梁启超、谭嗣同、熊希龄等维新人士以“变法开新”为己任，积极襄助湖南巡抚陈宝箴、按察使黄遵宪推行新政。陈、黄二人为新派官员，“皆务分权于绅士”，要求绅民能“自治其身，自治其乡”，并具参政议政之能力。这与资产阶级维新派的思想达成某种共识。在他们共同筹划之下，建立了“南学会”与“保卫局”，是为中国最早的具有近代意义的地方自治组织。
南学会创立于1898年2月，多以本地绅士和“好义爱国”之士为会友，具有爱国御侮的性质。学会成立以后，由黄遵宪、谭嗣同、梁启超、皮锡瑞等轮流演说中外大势、政治原理、行政学等，欲以“激发保教爱国之热心，养成地方自治之气力”[①d]。另据学会章程规定，学会宗旨“专以开浚知识，恢张能力，拓充公益为主义”，“欲将一切规制及兴利除弊诸事讲求”，于地方重大兴革，时加讨论，试提方案，以供有司采纳。半年之后，会员中成绩优良者留为“省会之会员”，次等者散归各州县，“为一州一县之分会员”。由此可见，南学会并非为一般讲学论道之学术团体，而是培养绅民的议政能力、参与地方事务的讲学与议事功能兼具的维新团体。在南学会的倡导和影响下，湖南各州县相继成立了十数个学会，均具学术与政治双重意义，对推动湖南新政、训练绅民参政能力，发挥了积极的作用。
保卫局也成立于1898年2月，系由湖南官绅仿照西方各国警察制度及天津、上海租界巡捕成例而设。设立警察制度原本属于政府的职权范围，湖南保卫局的职能，也未超出近代巡警制度的范畴。但是，保卫局的设立，与一般巡警制度不同。保卫局章程申明，“此局名为保卫局，实为官、绅、商合办之局”，带有“绅议官办”的色彩。这种官民合办、参以绅权的做法，显然具有地方自治的精神。后来黄遵宪给梁启超信中也说：“警察一局，为万政万事根本。诚使官民合力，听民之筹费，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓于其中，而民智从此而开，民权亦从此而伸。”[②d]
戊戌时期的湖南南学会与保卫局是资产阶级维新派在中国最早进行的地方自治的尝试，体现了新兴资产阶级反对封建官僚政治的精神和积极的参政议政意识。尽管由于戊戌维新失败，湖南新政也随之取消，但却为清末地方政治革新作了有益的探索。
继湖南之后，上海的地方自治也颇具典型意义。上海是近代中国最大的通商口岸之一，工商实业较为发达，士绅风气较早开通。20世纪初年，上海绅商感到“清廷大势岌岌，不复可有为”，“非仿文明各国地方自治之制，不足以图强”[③d]。日俄战争之后，上海绅商“惕于外权日张，主权浸落，道路不治，沟渠积污，爰议创设总工程局，整顿地方，以立自治之基础”[④d]，并商请于苏淞太道袁树勋。袁氏对此甚表赞同，遂于1905年10月6日照会诸绅商，选定上海商务总会成员李钟珏为领袖总董；莫锡纶、郁怀智、曾铸、朱佩珍等4人为办事总董；姚文楠等32人为议事经董，由此组成上海城厢内外总工程局。这是中国早期较具完备意义的地方自治团体。
总工程局的宗旨为“整顿地方一切之事，助官司之不及，兴民生之大利，分议事、办事两大纲，以立地方自治之基础。”[⑤d]总工程局分设议会和参事会两机关，系仿照西方自治制度，实行立法、行政两权分离，便于相互监督制衡。“议会为地方全体之代表，议决关于本局一切事件”。议会具有产法权和监督行政权，但同时又受监督于地方官府。参事会为执行机关，但对局内事务仍有建议权和呈请复议权[⑥d]。1905—1908年间，总工程局议参两会共提出、议决议案50余项，其中除少数议案关涉总工程局自身的章程议订和议董两会选举之外，绝大多数涉及财政税收、市政建设、社会救济、司法裁判、改良风俗、兴办教育以及对外交涉事宜等，体现了上海绅商资产阶级对于地方政务的热心和积极的参与意识。
上海的地方自治，是由地方新式资产阶级绅商人士自发倡办，并经地方官府认可的社会政治活动。资产阶级绅商不仅是地方自治的热心倡办者，而且在地方自治团体中居于中坚地位。“这样，他们就造成了地方政治上一种势力”[①e]，并通过总工程局设置的议参两会，行使官方允许范围内的一部分地方行政权力。这是上海新式绅商积极参与地方政治、谋求社会进步的一种尝试，对于推动中国地方政治革新和地方自治的发展起着典范作用。
至于天津地方自治的举办与上海举办自治的特点有所不同，天津自治是在清朝地方官府直接督导之下、地方官绅参与的产物，这与时任直隶总督的官僚立宪派袁世凯的支持不无关系。由于其具有浓厚的官办色彩，其意义与本文题旨相左，故不拟深入讨论。
1906年以后，在上海、天津率先举办自治的影响下，其他省区纷纷仿效。尤其是清廷迫于内外环境的压力颁布预备立宪上谕之后，又于1907年9月谕令民政部“妥拟自治章程，请旨饬下各省督抚，择地依次试办”[②e]，各级官府相继依旨试办。据粗略统计，这一时期直接以研究并促进地方自治为宗旨的社会团体约有30余个，筹办或试办地方自治的组织机构约有60余个（各省奉旨设立的自治总局不计）[③e]。
在清政府正式颁布各级自治章程之前，各地或由绅商自发倡办，或由官府督导推行，或由官绅协同举办，呈现一股兴办自治的热潮。但因缺乏统一部署，各地自立规约，名目不一，成效各异。对于这一新的社会动向，清政府曾饬令除直隶、天津可以照常办理外，其他地方应俟章程颁行后，再遵章办理。其目的在于防止社会的失控和离心倾向的增强，以便把地方自治纳入政府所敷设的轨道上来。
三、1909年以后地方自治的发展
清朝政府既已决定加强对地方自治控制，就必然要在制度上和程序上加以规范，使之朝着有利于统治阶级的方向发展。1908年，宪政编查馆拟定预备立宪《逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施步骤作了统筹规划，说明推行地方自治已成为清廷预备立宪方案的重要组成部分。但是，重要的问题不在于是否实行地方自治，而在于怎样实行地方自治？
清政府对于地方自治的政策取向，较为集中地体现在各级地方自治章程之中。1909年1月，清政府正式颁布由民政部拟定、宪政编查馆核议的《城镇乡地方自治章程》[④e]，1910年2月又相继颁布《京师地方自治章程》[⑤e]和《府厅州县地方自治章程》[⑥e]，地方自治制度初具规模。
清末的各级地方自治制度，基本上是仿效日本的市制和町村制，其组织形式和选举程序等项内容带有近代地方自治的色彩。但是，清廷推行地方自治的核心精神，是各级地方自治机关均受政府监督，以自治辅佐官治。宪政编查馆于奏定《城镇乡地方自治章程》时指出：“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律，由是而自治事宜，不得抗违官府之监督，故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词。”[⑦e]这就是说，自治不可触犯皇权，不可摆脱官治而自立。该项章程又明确规定，“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理。”地方自治不仅应以辅佐官治为指归，而且要受政府的严格监督和控制。地方官员不仅可以随时检查监督其活动，甚至有申请督抚解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权。这就决定了清末地方自治难以摆脱官治的羁绊，也就难以实现完全意义的资产阶级民主性质的地方自治。
各级地方自治章程颁布后，地方自治制度开始划一，各省开始奉章筹办，地方自治活动由此进入第二阶段。此时的地方自治，主要包括以下内容：1.设立地方自治筹办处，从事调查、选举事宜；2.开办自治研究所，培养、训练自治人才；3.建立地方自治公所，选举各级议事会、董事会等自治团体和自治职员。
根据宪政编查馆和各省筹备宪政情形的奏报统计，在辛亥革命爆发之前，各省城镇乡议事会、董事会基本成立，府厅州县议事会、参事会大半建立，说明清政府筹办下的地方自治已在组织形式上完成了既定的任务。
在清政府筹办各级官办自治，力图控制地方自治领导权的同时，各地新式绅商也积极地参与地方自治活动，或是争取获得各级地方自治机关的自主权，或是创设新的地方自治组织，以维护自身权益。其中苏州的市民公社尤具典型意义。
苏州市民公社是清末地方自治运动中出现的一种较为特殊的自治形式，是苏州商民在清廷所颁自治章程范围之内，自发组织起来，参与地方事务，并且得到地方官府认可的一种城市商民自治团体。正如西欧早期的市民自治运动，苏州商民也把自己的城市共同体称为“公社”。
苏州的市民公社以成立于1909年的观前大街市民公社为发端。当年6月，苏州商务总会会董、怡和祥洋货店经理施莹，向苏州商务总会、江苏苏属地方自治筹办处及府县衙门呈文，提出试办苏城观前大街市民公社。当时，清政府已颁发《城镇乡地方自治章程》，饬令地方官员督导施行，所以苏州商民的禀请得到地方官府的认可，准于先行试办。
观前大街市民公社的创办，具有某种示范作用，其他街道的商人也纷纷援例仿行。1910年7月，成立阊门外渡僧桥四隅市民公社。9月，设立金阊下塘东段市民公社。12月，养育巷、道前街商人也投票选举，公推职员，成立道养市民公社。由此可见，苏州市民公社是以街区为组织界限，并以街区命名的基层自治团体。
苏州市民公社虽属基层街区自治团体，但组织机构相当完备。各市民公社均订有比较详细的章程，而且不断修订补充，日臻完善。从其所订章程之中，约略可见市民公社的政治属性。如观前大街市民公社所订的简章规定其宗旨为：“本社以联合团体，互相保卫，专办本街公益之事为宗旨。”[①f]市民公社一般设有评议部、干事部、经济部、庶务部、文牍部、消防部等，分理各项事务。其中评议部、干事部较为重要，前者相当于立法机构，后者相当于行政机构。章程还规定公社职员实行选举制，以一年为任期。
以上说明，苏州市民公社是由城市商民自发组织，并依一定的民主程序集议办理地方公益事宜的自治团体，它与同期其他地区民办自治团体形式大体相同。但是，参与市民公社的人员构成状况如何，则是了解市民公社政治属性的关键因素。
苏州市民公社大多规定年满25岁，居住本街区域内即可入社，俨然为一市民组织。其实，从市民公社的发起人和主要职员的社会成分来看，绝大多数都是在社会上较有影响的中上层商人。
据章开沅先生考察，在现存15个市民公社197名历届正副社长名单中，商人占169名，余28名是退职官吏、律师、小学校长、小农场主等。一些连任多届的老社长、老社董和老评议员，都是当年苏州有名的大商人，其余职员绝大多数也是商人[②f]。关于市民公社一般社员的情况，档案中缺乏完整的记载。但从观前大街市民公社1912年第四届社员选举人名单和职业仍可略知梗概。此届社员选举人共196名，其中注明店号者即有185名，所占比例高达95%[③f]。由此说明，苏州市民公社是由商人组成和领导的自治团体。
需要指出的是，苏州市民公社与上海总工程局和城自治公所不同，后者是领导整个上海地方自治活动的统一的自治团体，可与清朝地方官府直接发生关系；苏州市民公社则是分散的以街区为范围的自治组织，它们不能直接与地方官府发生关系，而必须有一个共同隶属的机构对其起领导和保护作用，这个机构便是苏州商会。从苏州商会档案中可看出，苏州先后成立的27个市民公社有26个经由商会呈报创办[④f]。此外，市民公社举行选举，一般都邀请商会派员监选，选举结果也呈报商会备案。市民公社遇有与地方官府交涉事项，大多数商会代为转陈。许多市民公社的干事、会长更由商会骨干兼任。这样，就使苏州市民公社这些分散的社会自治体统一于商务总会的领导之下。由于相沿成习，苏州地方官府有事下达，通常也经由商会转饬市民公社，再由公社分别知照各商号铺户。这从另一角度印证了市民公社的商民属性。
苏州商人创办市民公社，除从事商务活动和地方公益外，还在于借此“组成一公共团体”，使之成为“独立社会之起点”。并且期待“异日者，合无数小团体成一大团体，振兴市面，扩张权利，不惟增无量之幸福，更且助宪政之进行”[①g]。这不仅反映了苏州商人发展资本主义的经济要求，而且体现了对资产阶级立宪政治的向往，并逐渐取代旧式绅商成为近代城市的主导力量。尽管其组织和影响不如上海绅商的自治活动影响重大，但仍表明了苏州市民阶层的分化和参与意识的增强，表明了新式商人在社会生活中的作用日益增长。
这一时期的地方自治活动，尽管受到清朝政府的严密监督与控制，使得绅商资产阶级无法充分施展自己的政治抱负，但各地新式绅商仍然以积极的态度参与各项地方政治革新活动，为推动近代社会进步发挥了重要的作用。除了上述几种地方自治类型之外，其他各地新式绅商也自发地组织了一些自治团体，如广东粤商自治会、贵州自治学社等，表现了绅商资产阶级积极的参与意识和利益要求。
需要说明的是，资产阶级立宪党人在筹备立宪时期的地方自治活动中，也以咨议局为基地，积极参与地方政治兴革，加强与基层自治团体的广泛联系，推动地方自治和立宪政治的发展。而且，资产阶级立宪派并不局限于咨议局内部的建言议政活动，他们更以咨议局为媒体，加强全国范围立宪力量的联合，开展全国规模的国会请愿运动，体现了立宪党人的政治意志和参与水平。
四、从社会转型看清末地方自治
现代化的社会是全方位、长过程转型中的社会，任何单一学科都难以对其作出全面而准确的理论界定。但社会的流动、结构的分化和参与的扩大等，无疑是传统社会与现代化社会的重要区别，也是现代化社会必不可少的条件。从社会转型角度看清末地方自治，可以说有其负面效应，也有其进步的价值。
清朝末年，封建统治阶级在社会变革潮流的冲击下，被迫接过地方自治的旗号，作为挽救满清王朝垂危统治的一项自救措施。然而，清政府的目的，并非为了赋予人民参政议政的权利，实现资产阶级的民主政治；而是为了调适政府与社会的关系，确立新的绅商“辅治”地位，以官办自治的形式，达到稳固专制政权基础的目的。因此，这就使得清末地方自治带有浓厚的官办色彩，并未完全按照资产阶级的意愿发展，未能实现资产阶级革新地方政治的初始目标。辛亥革命爆发后，各级地方自治机关更名存实亡。
清末地方自治迭遭困挫，未能顺利发展，首要原因是由于近代中国经济发展滞后，财税资源匮乏，文化教育水平低下，区域发展极不平衡，使得地方自治的推行受到严重阻碍。除了少数通商口岸和得风气之先的大中城市较有成效外，其余广大内陆地区，对于地方自治缺乏应有的认识，没有产生广泛的社会效应。尤其是习于传统宗法社会生活的广大农民，更对地方自治等新政事物懵然无知。
其次，清末各级地方自治机关，除少数开放地区为新式开明绅商所掌握，其他广大偏远闭塞地区，主要是由旧式地方官绅把持。由于地方官府的监督与控制，一些地方官绅得以因利图便，专务肥己。他们或借开办地方自治之机增捐加赋，或借官府势力鱼肉乡里，使地方自治失去资产阶级民主政治的意义。
其三，以新式绅商为主体的中国早期资产阶级，不仅力量单薄，而且态度软弱。他们未能明确着眼于地方自治的阶级属性，着眼于自治权力的自主性和民主性，而只是试图在传统的政治体系与伦理规范之内，“减杀君权之一部分而以公诸民”[②g]，其所获得的自治权力也仅限于管理地方公益事务，充其量只能是“官绅合治”，而无法真正实现资产阶级民主政治的目标。
概括言之，清朝末年的地方自治之所以难以顺利发展，主要是因为实行地方自治的各种主客观条件尚不成熟，而实现这些条件又非一朝一夕之功。
然而，清末地方自治的尝试，毕竟产生了选举制和议会制（尽管多半流于形式），这对于以官僚政治为核心的传统政治生活来说，具有某种民主启蒙和社会动员的意义。而其根本价值，乃是在于反对封建专制统治，实现资产阶级的民主政治。所以，清末地方自治运动的兴起与发展，对于中国早期政治现代化的历程，具有重要的促进作用。
首先，中国传统的社会阶层结构，以士农工商为基本成分，长期僵固不变，其中只有士绅阶层可以通过科举仕途作有限度的流动。19世纪末20世纪初，传统的“四民”阶层结构已初步解体。清末立宪自治运动期间，由于科举的废除和仕途的壅塞，地方自治便为地方士绅和工商业者提供了许多新的谋业机会，使传统的社会结构进一步分化，社会流动进一步增强。以上海、广东等风气早开的地方为例，从事地方自治活动的主体，即是那些已经或正在向资产阶级转化的士绅和商人。他们的分化和转化，不仅松动了传统社会的根基，而且为民族资产阶级的壮大充实了力量。除了原有的社会阶层发生分化以外，又有一些新的社会阶层相继形成。人们可以通过参与地方自治活动，涉足工商实业、新式教育、新闻出版以及各种文化政治事业，重新设计自我角色，谋求自己的位置。清末社会流动的增强，虽不能从根本上改变社会的阶级结构和政治形态，但已使中国由传统的“封闭型”社会体系向近代的“开放型”社会体系过渡。
第二，尽管清政府一再强调“以自治辅助官治”的宗旨，但各级地方代议机构的设立，毕竟使具有资本主义属性的工商资产者开始渗入地方政权之中，逐渐改变了传统的地主阶级一统天下的格局，使地方政权的性质开始发生嬗变。由于各级议事会、董事会的成员均由地方选民选举产生，现任官吏、军人、巡警不得当选，遂使许多拥有经济实力和一定社会影响的工商界代表人物，得以跻身于各级自治机关。他们通过市民公社这种基层自治组织，取得了一部分市政建设和行政管理权。就是在清政府所筹办的官办自治机关中，也有不少新式绅商参与其间。这不仅使国家地方政治权力逐步下移，而且逐渐改变了地方政权的封建属性和社会功能，为资产阶级创建新的国家政权奠定了基础。
第三，中国传统社会为一儒家思想所笼罩的君权社会，绝大多数的社会民众长期被排斥于国家的政治生活之外，政治观念十分淡漠。清末随着社会经济与文化的发展，尤其是地方自治的推行，使得地方社会生活秩序逐渐发生衍变，不仅启迪了人民的参与意识，而且也提供了参与的渠道，社会参与进一步扩大。清末社会参与的主要形式之一是投票选举。天津自治局成立时，最先实行普选，虽然合格选民仅占人口总数的3%，但却是近代普遍参与之先声。上海总工程局成立时虽未实行普选，而是“就向来办事诸绅商中公同选举”，但也基本体现了工商资产者的利益。各级地方自治章程颁布之后，各地相继举行了议事会、董事会的选举，如湖北全省合计选出议事会议员1331人，董事会职员431人，共计1762人[①h]。这批地方自治职员，成为各个社会阶层利益的代表，反映了社会参与的程度和水平。如果说清末咨议局的选举是对民族资产阶级中上层的政治动员，那么地方自治的选举则是对资产阶级中下层和下层社会的动员。其参与范围和参与意识的扩大，对清末地方政治的发展有着积极的影响。尽管这种参与意识中参政意识并不突出，中国商人也缺乏西方商人那种独立进取的精神，但各级地方自治机关的建立，毕竟为工商资产阶级提供了参政议政的渠道；工商资产阶级也利用这一条件，在推动地方工商实业、市政建设和文化教育方面，发挥了重要作用。
总之，清末地方自治的倡导与实行，作为近代地方政治革新的先导，体现了中国早期资产阶级对于自身历史使命的自觉意识，体现了他们对于中国政治发展的积极的主体选择，构成中国早期政治现代化历程的重要一环。
注释：
①a 《共产党宣言》，《马克思恩格斯选集》第1卷，第252页。
②a 冯桂芬：《校邠庐抗议》。
③a 梁启超：《戊戌政变记》卷八，《饮冰室合集》“专集”之一。
①b 梁启超：《论湖南应办之事》，《饮冰室合集》“文集”之三。
②b 《清史稿》“列传”，第251页。
③b 《致港督卜力书》，《孙中山全集》第1卷，第191～194页。
④b 《变法平议》，《张季子九录·政闻录》。
⑤b 《“列强在支那之铁道政策”译后》，《游学译编》第5期。
⑥b 攻法子：《敬告我乡人》，《浙江潮》第2期。
⑦b 同上。
①c 《说国民》，《国民报》第2期。
②c 《说中国之前途及国民应尽之责任》，《湖北学生界》第3期。
③c 《说国民》，《国民报》第2期。
④c 攻法子：《敬告我乡人》。
⑤c 《论立宪当以地方自治为基础》，见《东方杂志》第2年12期。
⑥c 康有为：《公民自治篇》，《新民丛报》第7期。
⑦c 梁启超：《答某君问德国日本裁抑民权事》，《饮冰室合集》“文集”之十一。
①d 梁启超：《戊戌政变记》卷八，《饮冰室合集》“专集”之一。
②d 《黄遵宪致梁启超书》（33），《中国哲学》第8辑384页。
③d 李平书：《且顽老人七十岁自叙》。
④d 杨逸纂：《上海市自治志》，“大事记”甲编，《上海城厢内外总工程局大事记》。
⑤d 该章程载《东方杂志》第3年第1期。
⑥d 《总工程局议会章程》、《总工程局参事会章程》，载《东方杂志》第3年第12期。
①e 《清季上海地方自治与基尔特》，《上海研究资料续集》第155～157页。
②e 《光绪朝东华录》（五），总第5742页。
③e 见《东方杂志》第3年至第5年各期；《政治官报》光绪三十三年至三十四年各期；张玉法《清季的立宪团体》；郭廷以《近代中国史事日志》。
④e 该章程载《政治官报》光绪三十四年十二月二十八日，第445号。
⑤e 该章程载《政治官报》宣统元年十二月三十日，第824号。
⑥e 该章程载《政治官报》宣统二年正月初八日，第825号。
⑦e 见《政治官报》光绪三十四年十二月二十八日，第445号。
①f 《辛亥革命史丛刊》第4辑第60～64页。
②f 章开沅、叶万忠：《苏州市民公社与辛亥革命》，《辛亥革命史丛刊》第4辑。
③f 《辛亥革命史丛刊》第4辑，第124～125页。
④f 同上书，第57～58页。
①g 《辛亥革命史丛刊》第4辑第59页。
②g 《政闻社宣言书》，《政论》第1期。
①h 见苏云峰《中国现代化的区域研究——湖北省》，[台]中央研究院近代史研究所专刊（41）。
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