中国国有企业资产重组中的公共选择问题，本文主要内容关键词为：资产重组论文,中国论文,国有企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.7 F062.6 文献标识码：A 文章编号：0257—2834(2000)01—0021—(06)
十五大之后，对国有企业资产重组问题的研究是一个热点，但对资产重组实践中存在的问题以及资产重组能否达到预期的效果，却少见讨论。会不会出现“从良好的愿望出发，却看到不情愿看到的结局”呢？本文将从公共选择的角度对此问题作深入探讨，并根据研究的结果，提出相应的政策建议供有关部门参考。
一、国有企业资产重组应坚持的原则
我国国有企业的资产重组涉及三个方面：政府、市场、企业。虽然说在市场条件下，市场应对资源配置起基础性作用，但是政府作为国有企业的产权主体，必然对国有企业的资产重组行为进行干预。所以，现在的问题不是政府要不要行使行政手段，而是政府作为国有企业的出资者应以什么形式行使行政手段以实现资产重组的预期目标。而按照由布坎南等人创立的公共选择理论，在政府干预市场的条件下，存在着产生寻租行为的可能性。按照该理论，寻租活动一般在三个层次上展开：一是直接进行疏通活动；二是直接进入政府，争夺有租金决策权的职位；三是制定进入或退出受影响的活动的计划。可以看出，不管在哪一个层次上，具有竞争性用途的资源都可能被人为地浪费掉（方绍伟，1993）。据此进行分析，可以发现，在国有企业资产重组问题上，政府面临着两难困境：若政府进行干预，则往往导致寻租活动的产生，使稀缺的资源被人为地浪费掉；若政府不进行干预，则企业从自身的利益出发，又可能侵蚀出资者的权益，导致国有资产的大量流失。那么，解决问题的出路究竟在哪里？换句话说，政府如何才能既介入以市场为基础的资产重组活动，又消除由此可能产生的寻租行为呢？由公共选择理论可以知道，若允许全社会成员都能获得由政府干预市场所造成的稀缺资源价值的平均份额或租金，并且确定某种实施这一规则的机制，则可以消除具有排它性的租金，从而避免寻租行为。按照这一原则，政府就有可能解决自身面临的困境，找到一条实现国有资产重组的有效途径。具体的实施机制主要有两种：一是拍卖制度，二是随机分配制度。拍卖可以提供一种公开性和竞争性机制，而随机分配能使所有人具有相等的权利期望值。通过这两种方式，能使人们产生寻租活动的动机变得很小或根本没有。这样，就能够既发挥政府的积极作用，又从制度上保证对政府施加有效监督，以消除可能产生的负面影响。
在国有企业资产重组活动中，采用上述两种机制，具体形式可以多种多样。例如，若要对某个国有企业进行资产重组，可由政府给出进行重组的相应条件，并在全社会范围内公开招标，由公众来监督。这样，才有可能达到通过资产重组优化国民经济结构，提高国有企业经济效益的目的。又比如，在出价相同的几家企业中，可采取机器随机抽签的方式，由公证处监督，同样可以消除寻租行为，避免资源的人为浪费，使资源得到有效利用。
若用μ[,k]表示参与人的决策变量，x表示政府的政策变量，则有
μ[,k]＝μ[,k]（x）
当x＝内定，有μ[,k]＝寻租；当x＝拍卖，有μ[,k]＝竞价。如表1及表2所示：
表1 内定的情形
参与人 决策选择支付
A[,1] 寻租 α[,1]
A[,2] 寻租 α[,2]
………
A[,n] 寻租 α[,n]
表2 公开拍卖的情形
参与人 决策选择支付
A[,1] 竞价 β[,1]
A[,2] 竞价 β[,2]
………
A[,n] 竞价 β[,n]
在表1中，α[,i]的许可范围由下式确定：
α[,i]+公开支付价格≤真实市场价格
一般而言，若maxα[,i]＝α[,k]，则第k个参与人将获得资产重组
1≤i≤n资格。
在表2 中，当n→∞，竞价值→真实市场价格。 一般 maxβ[,i]＝1≤i≤nβ[,k]，则第k个参与人将中标取得资产重组权利。
二、国有企业资产重组途径的公共选择理论分析
概括起来，我国国有企业资产重组的途径大致可分为三种：一是并购；二是股份化；三是破产。在坚持避免寻租行为原则的前提下，这三条途径仍然面临着一系列的困难和问题。下面将用公共选择理论逐一进行分析。
1.国有企业并购与公共选择
在市场经济条件下，兼并与收购的真实意义在于，通过契约权利重组（包括非人力资本和人力资本），而形成新的非人力资本组合（剩余索取权集合）及新的人力资本组合（控制权集合）。但是在我国，虽然从理论上讲，国有企业的剩余索取权和最终控制权都集中在中央政府手里，但实际的情形则是，国有企业的剩余索取权和最终控制权，在中央和地方各级政府，以及不同的政府机构之间作了分割，形成了镶嵌在行政层级制中的产权结构及由此派生出来的企业监督结构，表现为“中央政府—地方政府—国有企业”的格局。因此，在这种产权结构下，企业产权的交易和流动，并没有引起最终意义上的资产重组，只具有“准兼并”的性质（刘文通，1995）。要打破上述格局，使国有企业并购真正达到预期效果就必须使国有企业的财产权利从各级行政机构的控制中解放出来，实现“政企分开”。要实现“政企分开”，在地方政府这一层面上，可通过组建地方性的企业集团，打破国有企业被条块分割的格局，让企业集团真正成为市场主体，而不是行政机构的附属物。在中央政府这一层面上，要通过建立跨地区、跨行业、跨部门的全国性的企业集团，结束国有企业被条块分割的局面。这样的兼并收购过程，实际上是被分割的剩余索取权和控制权的集中过程，使企业成为真正意义上的市场主体。
设R[,i]、P[,i]分别表示第i 个政府机构对企业实际拥有的剩余索取权及控制权，则资产重组就是求R[,i]及P[,i]的并集的过程，即
n n
R＝∪ R[,i] P＝∪ P[,i]
i＝1 i＝1
然后政府将R及P交还给企业，实现“政企分开”，让企业成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的法人实体和竞争主体。
由于这样的改革过程将触动一系列机构的实际经济利益，会面临着各方面的阻力，需要政府运用强制力加以贯彻执行。表3 的公共选择模型表明了这一点。
表3 企业并购的公共选择模型
参与人 预期目标 决策选择 结局
政府 政企分开 同 意
机构1 失去R[,1]及P[,1]
不同意
阻力
机构2 失去R[,2]及P[,2]
不同意
很大
… … …
机构n 失去R[,n]及P[,n]
不同意
2.国有企业“股份制改造”的公共选择分析
我国国有企业的股份制改造始于80年代中后期。当时，政府和一些经济学家初步设想，通过允许职工持股，达到加强对经营者监督之目的。但是，股份制试点的实践表明，有些“股份制”企业实际上并未转换经营机制，人还是原来那些人，管理方式依旧是原有的方式，区别只是“翻牌”而已。究其原因，初步可归结为两条：一是企业通过实行股份制改造，主要目的在于融资，而不在于转变经营机制；二是股民购买股票的目的是通过买卖差价获取超额利润，而不是以股东身份干预企业的生产经营活动，对经营者进行监督和约束。实际上，在国有股占大头，企业经营者主要由政府任命的情况下，一般股东即使想监督也无法监督，想约束也约束不了。通过进一步的分析还可以看出，对于现有体制下的国有企业而言，由于政府权力直接介入企业，国有企业经营者本身就存在财产权利与财产责任不对称的现象，势必出现亏损是国家的、盈利是自己的这种侵害国家经济利益的弊病。在现实经济活动中，有的经营者甚至滥用职权，随意拍板，上侵蚀国有资产权益，下侵犯职工切身利益。如何改变这种局面已成为当前国有企业改革急需解决的重要课题（宋冬林，1998）。
那么，为什么国有企业实行“股份制改造”这种模式能够成为人们接受的一种制度安排而且付诸实施呢？表4 的公共选择模型能较清晰地表明它之所以被各方接受的原因。
表4 股份制改造的公共选择模型
参与人预期目标决策选择 结局
政府 激励和约束机制 同 意
企业 融资功能 同 意 一致同意
股民 获取差价 同 意
这样，对“股份制改造”这一目标，各参与人是从自身利益角度出发，选择了“同意”，最后达成了“一致同意”的结局。但由实践的结果不难看出，企业和股民的预期目标在很大程度上得到了实现；而政府的目标不但没能实现，反而使得原有的约束功能由于改制而变得弱化了。换句话说，以计划经济为基础的“关、卡、压”没有了，而以市场经济为背景的新的“关、卡、压”又没有相应地建立起来，出现了部分约束“真空”，致使一些改制后的企业出现了所谓“内部人控制”现象。
我们知道，在完善的市场经济体制下，股东的存在对经营者而言是一种有效的外部制约。通过证券市场，股东不仅可以用“手”投票（共益权），也可以用“脚”投票（自益权）。进一步，在市场经济中，通过经营者之间的市场竞争，可以较客观地衡量经营者的“身价”高低，等等。这一系列相互关联的制度安排，产生了有效的外部约束机制，使得经营者从自身的利益出发，真正关心股东的利益，为企业的发展尽心尽力。而在我国目前的经济转轨过程中，不仅缺乏相关的法律法规进行制度约束，而且改制后的企业经营者仍主要由上级委派任命，“政企”依旧不分。经营者对之实际负责的不是“股东”，而是“上级领导”。结果是，通过股份制改造，实际上并未真正实现约束经营者的预期目标。解决该问题的出路只有一条，那就是把企业经营者的财产权利与财产责任直接联系起来，使二者对称。做到若企业盈利，则应允许经营者享有一定数量的剩余收益；若企业严重亏损，则应让经营者不“倾家”也要“荡产”。只有这样，才能使经营者对上对下，特别是对下（股东）真正负起责任来。
3.国有企业破产中的公共选择问题
破产是国有企业资产重组的又一重要途径，也是彻底解决一些扭亏无望企业的有效办法。但在目前，实施破产机制的确面临着重重制度性障碍。概括起来，主要有四个方面：一是破产企业的职工难以安置；二是企业破产银行损失过大；三是破产企业的财产变现较为困难；四是有关破产的立法不配套，不完善。通过表5的分析，可以看出， 一般的结局是少破产或不破产。
表5 企业破产的公共选择模型
参与人 预期目标决策选择 结局
政府 安置就业 不同意 不破产
银行避免债权损失
不同意或少破产
企业免除债务负担
同 意
在这里需要强调的是，银行一般担心企业破产给自己带来的债权损失过大，不希望企业破产。在一定程度上，银行还可能贷一部分款给困难企业，帮助其摆脱困境。下面用银行与企业之间的混合战略博弈模型来说明这一点。
模型假定企业破产的概率为υ，不破产的概率为（1－υ）； 银行贷款的概率为θ，不贷款的概率为（1－θ）。支付矩阵如下：
其中，a为企业原有的债务，b为欲新借的贷款，k为大于1的参数，即假定企业贷款b后的经营收益一定大于b本身，这是较合理的假定。下面求该博弈的混合战略纳什均衡。
银行的期望效用函数为：
v[,B]＝θ（－v（a+b）+（1－v）（a+b））+（1－θ） （－av+（1－v）·0）＝－θva－2θvb+θa+θb－av
对效用函数υ[,B]求微分，得到银行最优化的一阶条件：
由此得企业的混合战略纳什均衡解为：
a+b
v[*]＝────
a+2b
而企业的期望效用函数为：
v[,C]＝v（θ（a+b）+（1－θ）a）+（1－v）（kbθ+（ 1－θ）·0）＝vθb+va+kbθ－kbvθ
同理可得银行的混合战略纳什均衡解为：
1
a
θ[*]＝────·──
k－1 b
根据上面的分析，我们可以得出结论：当银行估算企业破产的概率小于a+b/a+2b时，就有可能再给企业贷款b； 当银行估算企业破产的概率大于a+b/a+2b时，一般不会再对企业进行贷款。而银行贷款概率的大小取决于原有的贷款额a、新增贷款额b和企业未来的盈利能力（其代表指标是k）。
由于企业破产涉及多方利益，故在现阶段破产机制不完善的情况下，宜慎重稳妥进行。一般采取“多兼并，少破产”的政策为好。因为与破产相比，企业兼并总的来说阻力要小，也容易操作。如果操作得力，还有可能盘活亏损企业的存量资产，使企业摆脱困境。若企业不得已进入破产程序，一般需要作好以下四个方面的工作：一是作好破产前的协调、清理、整顿工作；二是解决好破产企业职工的安置问题；三是通过债权交易，解决好破产企业的不良债权问题；四是进一步建立和完善失业、医疗、养老等社会保障制度。
三、结论
通过上述分析，我们可以归纳出以下四点结论：
第一，在资产重组过程中，要通过采取一系列的政策措施，防止和解决可能产生的寻租问题；第二，通过资产重组，使企业从行政层级框架的束缚中解放出来，真正成为符合市场经济要求的法人实体和竞争主体；第三，在资产重组过程中，应重点解决好企业经营者的财产责任问题，通过相关的制度安排，把经营者的财产权利与财产责任直接联系在一起，并使其对称；第四，通过大力发展非国有经济，扶持第三产业，建立再就业服务中心，特别是建立健全社会保障制度等措施，解决好资产重组过程中下岗职工的基本生活保障和再就业等问题。
收稿日期：1999—09—27