中国社会保障改革与制度建设，本文主要内容关键词为：中国社会论文,制度建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国的改革发展进程中，社会保障改革因事关国家的长治久安和亿万人民的切身利益而显得格外引人注目。作为一种以解除国民生存危机和保障国民基本生活为本源职责的制度安排，现代社会保障更是显著地具有了增进国民福祉及促进社会和谐发展的责任。因此，关注中国现阶段的社会公平与社会发展，便不能不关注中国社会保障制度的改革与发展。
一、中国社会保障制度改革轨迹与近年来的工作重心
（一）中国社会保障制度改革与发展的轨迹[1]
近十多年来，伴随着经济体制改革与社会转型的发展变化，中国的社会保障制度改革也经历了从自下而上到自上而下、从为国有企业改革配套到成为市场经济五大支柱之一的历程，1998年后开始作为一项基本的社会制度加以建设。以国家有关立法和国务院有关社会保障法规或重要改革文件的发布、实施为主要依据，可以发现中国社会保障制度的变革是以维护经济改革及市场经济条件下弱势群体的最低或基本生活权益和城镇职工的社会保障权益为主要目标的。
在贫困人口的救助方面，中国政府一方面继续维持传统的贫困救济政策，另一方面，自1986年起在全国范围内掀起大规模的乡村扶贫运动，国务院于1987年10月30日发出《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，农村扶贫工作成为我国发展进程中的重要任务，政府自此开始投入大量的财力扶助贫困地区和贫困农户。在完成第一阶段的乡村扶贫任务后，国务院于1994年4月15日又发出《关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》，正式实施八七扶贫攻坚计划；2000年国务院又决定实施2001-2010年十年扶贫纲要；1994年1月23日，国务院还通过制定《农村五保供养工作条例》，将乡村孤老残幼的生活保障政策进一步制度化、规范化，以适应农村承包责任制推行以后的形势变化。[2]在城市，针对传统救济政策的不统一、欠规范和随意性大等问题，1993年起由上海首创城市最低生活保障制度，1994年由民政部推广，1997年9月2日，国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年9月28日，国务院正式发布《城市居民最低生活保障条例》，救济城市居民的社会保障措施自此走向制度化、规范化；2001年11月12日，国务院办公厅发出《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，有力地推动了这一社会保障制度的发展。[3]
在社会保险方面，为了解除离退休人员的后顾之忧和职工的疾病医疗问题，养老保险与医疗保险改革成为整个社会保障制度改革中的重点。1991年6月26日，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对全民所有制企业的职工养老保险改革进行了规范，明确由劳动部、人事部、民政部分别管理城镇企业职工、机关事业单位职工和农村养老保险；1995年3月1日，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式；1997年7月16日，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，各地不同的社会统筹与个人账户相结合的制度模式自此走向统一。1998年12月14日，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。与此同时，城镇职工伤保险、生育保险制度也在试点中发展。
针对国有企业改革中出现的失业、下岗人员，国家先后采取了多种社会保障措施来加以化解。例如，1986年作为中国进入社会保障改革时代的一个标志性年份，当时的背景是城镇经济改革的序幕已经拉开，劳动体制改革力度加大，部分国有企业面临破产危机，一些国有单位职工丧失了工作岗位，为了保障这一群体的生活权益，国务院于7月12日发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业职工待业保险暂行规定》，前者基于合同制工人相对于固定职工的弱势地位，明确规定国家对劳动合同制工人的退休养老实行社会统筹制度，退休养老基金的来源由企业和劳动合同制工人缴纳，退休金收不抵支时国家给以补贴，并具体规定了缴费额及养老保险待遇等；后者明确规定了对国有企业改革进程中失去工作的职工的待业（失业）保险，这是新时期直接保障就业竞争失败者利益的重要象征。1993年4月12日，国务院根据实际情况，又在原有法规基础上经过修订后颁布了《国有企业职工待业保险规定》；1999年1月22日，国务院颁布《失业保险条例》，中国的失业保险从制度象征变成了一项真正有效的、制度化的社会保障。当1998年进入国有企业深化改革阶段时，针对下岗职工迅速增长的现象，中共中央、国务院于6月9日发出《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，一项具有显著中国时代特色的过渡性社会保障制度——下岗职工基本生活保障制度自此确立。[4]
针对企业中的困难职工群体，国家也给予了特别的关注。1993年11月5日，国务院办公厅发出《关于做好国有企业职工和离退休人员基本生活保障工作的通知》。1996年10月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于进一步解决部分企业职工生活困难问题的通知》。此后，还发布了一系列有关保障困难职工生活的政策。
在残疾人保障方面，经国务院批准，于1988年3月15日成立了中国残疾人联合会，并于同年实施《中国残疾人事业五年工作纲要》；1990年12月28日，第七届全国人民代表大会常务委员会第17次会议通过《中华人民共和国残疾人保障法》，1991年5月15日起施行。1992年5月25日，国家计委、劳动部、民政部、中国残联联合发布《关于在部分城市开展残疾人劳动就业服务和按比例就业试点工作的通知》。
在其他方面，国家通过相应的立法和相关政策的颁布实施，使对有关弱势群体的保护得到了强化。例如，1991年9月4日，第七届全国人民代表大会常务委员会第21次会议通过《中华人民共和国未成年人保护法》，自1992年1月1日起施行；1992年4月3日，第七届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国妇女权益保障法》，自同年10月1日起实施；1996年8月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第21次会议通过《中华人民共和国老年人权益保障法》，该法自同年10月1日起施行。
2000年12月25日，国务院发出《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，同时附《完善城镇社会保障体系试点方案》，并决定在辽宁全省及部分城市进步深化改革试点，它标志着中国社会保障制度改革进入到一个新的阶段。
（二）现行制度框架与社会保障工作重心
尽管新型的社会保障制度还未最终确立，社会保障政策在总体上还处于政策选择阶段[5]，但中国社会保障制度的基本框架已初步确立。它包括三个层次：一是直接面向贫困或低收入阶层的各种社会救助制度，包括城市最低生活保障制度、下岗职工基本生活保障制度、乡村扶贫政策、灾害救济、城乡福利院以及其他社会救助措施（如医疗救助、教育费减免、房租减免等），这一层次社会保障制度的出发点是解除因各种原因陷入生活困境难以自拔者的生活危机。二是面向劳动者的各项社会保险制度，包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，这一层次社会保障制度的出发点是在解除劳动者的后顾之忧的同时，促使其免于沦为社会弱势群体。三是各种社会福利制度，如老年人福利、残疾人福利等，目的在于不断改善和提高服务对象的生活质量。此外，还有一个正在发展中的补充保障系统，如企业年金、补充医疗保险、互助保障、慈善事业等。
值得注意的是，1998年以来，中国政府虽然在全面推进社会保障制度改革，但与此前相比，社会保障制度建设的重心却进一步倾向于城镇弱势群体，“两个确保”（确保下岗职工的基本生活、确保企业离退休人员养老金足额发放》和“三条保障线”（下岗职工基本生活保障线、失业保险线、城市最低生活保障线）构成了整个社会保障制度建设中的重中之重。当时的背景是，一部分企业离退休人员不能按照足额领到养老金，越来越多的下岗职工的基本生活缺乏必要的保障，离退休人员与下岗职工构成了城市新贫困人口，而中央政府决定进一步加大国有企业改革力度，国有企业中的失业、下岗职工越来越多，离退休人员养老金发放面临更加严峻的局面。因此，1998年5月，中共中央、国务院召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，明确了国有企业下岗职工基本生活保障制度和深化企业职工养老保险制度改革的主要政策措施，将确保下岗职工基本生活和确保企业离退休人员养老金足额发放作为各级政府的重要工作任务；同年6月9日，中共中央、国务院联合发出《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》。1999年2月3日，国务院办公厅发出《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》；7月11日，中共中央、国务院又发出《关于转发〈国家发展计划委员会关于当前经济形势和对策建议〉的通知》，明确规定提高三条保障线的待遇水平，增加离退休人员的养老金；8月7日，国务院办公厅发出《转发劳动和社会保障部等部门关于做好提高三条保障线水平等有关工作的意见的通知》；同年，国务院还先后颁布了新的《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》。2000年2月3日，国务院办公厅又发出《关于继续做好确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金发放工作的通知》；同年5月28日，国务院发出《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按照足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》。2001年11月12日，国务院办公厅发出《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》。2002年2月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出《关于进一步安排好困难群众生产和生活的通知》，提出了落实两个确保和城市最低生活保障，以及创造就业岗位等七项重要措施。上述法规及政策性文件的发布，无疑强有力地推动着以企业离退休人员、下岗职工、失业工人、城市特困人口等弱势群体为对象的社会保障政策措施的实施。
二、中国社会保障制度改革面临的问题
尽管改革开放以来特别是1998年以来，中国政府采取了强有力的措施来保护弱势群体的生活权益，并积极推进新型社会保险制度的建设，但因各种因素的影响，仍然面临着许多问题与困难。
（一）社会保障责任划分模糊
目前困扰中国社会保障制度改革的最大问题是社会保障责任划分的不清晰。在现行框架下，社会保障的历史责任与现实责任混淆在一起，这种状态既不利于有计划、有步骤地化解历史责任，也使社会保障的现实责任难以准确估量；而政府责任的边界不清，既影响了政府对社会保障制度建设的决心，也妨碍了民间或社会乃至市场发挥相应的作用；即使在政府内部，中央政府与地方政府亦缺乏必要的职责分工，社会保障财权与事权的分离，不仅加重了中央政府的财政负担，而且造成了地方政府的消极被动局面。因此，我一直主张中国社会保障制度改革应当以明晰历史责任与现实责任、界定政府责任与民间或社会乃至市场责任、划分中央政府责任与地方政府责任为必要条件，否则，在责任不清的条件下，制度建设必然陷入职责紊乱的局面。[6]
（二）困难群体规模仍然庞大
改革开放以来，中国即处于社会大变革时期，在贫困人口急剧减少的同时，一部分社会成员仍然未能摆脱贫困境地，在城市还有一部分社会成员因不适应变化而被甩到边缘地带，在新的利益分配中被弱势化。如果对城乡贫困人口、经济结构调整进程中出现的失业和下岗职工等各类处于生活困难境地的人口加总，全国需要社会保障援助才能摆脱生活困境（包括短期与长期）的城乡居民总数当在1.4亿人至1.8亿人左右，约占全国总人口的11%～14%。面对着如此规模且存在着不同需求的社会群体，社会保障制度的建设不仅具有必要性，而且更需要有相应的财力才能支撑。以城市居民最低生活保障为例，据民政部测算，2002年全国低保对象大约有2000万人，每个低保对象平均一年的补助金额约840元，这样，当年需要财政拨款160多亿元，而2002年中央财政与地方财政用于城市居民最低生活保障的财政资金分别是46亿元和59.3亿元，仅此一项的资金缺口即达50多亿元。[3]如果要真正满足困难人口的最低或基本生活保障要求，所需资金将达到1000亿元以上，政府财政所面临的压力是显而易见的。
（三）社会保障制度还存在着诸多缺漏
传统的社会保障体系已被完全打破，而能够适应市场经济体制和社会发展要求的新型社会保障体系尚未全面确立，中国的社会保障安全网事实上还有很多漏洞，某些制度或政策缺漏甚至还在导致新的困难人口的出现。
在社会救助制度方面，还未能充分考虑到贫困人口的住房、疾病医疗、子女教育需求等，一些地方仍存在着将下岗职工的“虚拟收入”和困难企业职工不能按时领到的工资作为实际收入计算的现象，致使部分低收入居民不能进入最低生活保障体系。大多数乡村地区还未真正建立制度化的贫困救助制度。
在社会保险制度方面，还有半数以上的城市劳动者未被基本养老保险所覆盖，进入医疗保险制度者仅为5471万人，因病致贫的现象并不罕见；参加工伤保险的劳动者仅为4345万人，只占需要工伤保险的非农劳动者总数的10%左右。因养老保险制度的缺漏，部分老年人口构成了新的贫困人口来源，而现行养老保险制度因难以适应非正规就业群体而存在着扩大覆盖面的现实困难。因生育保险制度的缺乏，妇女与男子的就业地位并不平等，进而影响到育龄妇女的收入与生活。可见，社会保险制度并未成熟，这一制度所覆盖的人口还非常有限。
在福利制度方面，与人口老化和少子化相适应的老年人护理体系还未提到福利制度的建设日程。残疾人需要的康复服务等还非常欠缺。此外，面向乡村居民的社会保障还异常缺乏，尤其是以农民工为主体的流动人口规模日形巨大，而政府还未考虑将其纳入有效的社会保障制度之中，社会风险正在持续累积。
（四）社会保障制度的完善还面临着许多现实困难
首先，巨额的历史债务需要消化。中国的养老保险制度从单位保险转向社会保险、从现收现付模式转向社会统筹与个人账户相结合模式，很自然地会形成巨额历史债务，因为计划经济时代的中老年职工并无任何养老基金积累，而现在的一代人在承担上一代人的养老金的同时，还要为自己积累部分养老金。这种历史债务虽无精确测算，但估计在4.5万亿元至5万亿元之间[7]，它正影响着新型社会保险制度的定型和发展。
其次，地区发展不平衡阻碍着统一的社会保障体系的形成。2001年，上海、北京、天津、广东、江苏、浙江、福建、山东等东部地区的人均GDP均在1.2万元以上，其中上海更高达37382元，北京达25300元；湖南、湖北、江西、河南等中部地区同一指标在6000元～9000元之间；而贵州、云南、青海、甘肃等西部地区的同一指标却在2000元～6000元间；以2000年的居民消费水平而论，上海为11546元，北京为7326元，广东为5007元，湖南为2723元，广西为2147元，甘肃为1734元，贵州为1608元。[8]上述两组指标反映出的中国地区发展不平衡状况不是短期内可以解决的问题，在这一背景下，中国也很难迅速有效地确立统一的社会保障制度并将这一制度推行到全国。
再次，资金供应体系尚未形成。在财政性资金供应方面，尽管中央财政对社会保障的补贴拨款自1998年以来逐年大幅度增长，但地方财政普遍未到位或尚未全部到位，中央的拨款甚至还被一些地方挪用；在社会保险费征缴方面，由于立法欠缺和监管不力，大多数非国有单位并未参与，部分国有企业拖欠社会保险费用的现象屡禁不绝；其他筹资渠道亦很不畅通，如通过国有股减持来筹集社会保障基金的尝试遭遇挫折，发行彩票等途径因规模太小亦无济无事，等等。因此，面对社会保障制度建设的资金需求，当前的筹资措施显得乏力。
此外，一些认识误区阻碍着社会保障制度的完善。包括：(1)对社会保障的客观功能与有益作用认识不清，仅仅将其作为一项配套措施而不是一项基本的社会制度来建设；(2)在减轻政府责任的同时，忽视了社会保障制度追求社会公平的本质取向，存在着将社会保障视为经济政策或经济政策补充措施的倾向；(3)对商业保险与保险公司寄予了超越现实的期望；(4)在推进社会保障制度改革时，将注意力集中在体制转型上，而忽略了中国的工业化、城市化进程，进而仍然采取传统的方式将社会保障视为城镇居民的专利；(5)在强调社会保障水平过高带来不良后果的同时，亦存在着对社会保障水平过低或不足带来不良后果的忽视。另外，对社会保障立法的必要性与紧迫性也存在着误区，认为制定成熟的社会保障法规还不具备条件，而忘记了所有的法律都是时代需要的产物，并只能在修订中不断走向完善。认识上的误区必然影响到政府的社会保障政策及相关政策的选择，进而阻滞着社会保障制度改革的推进与完善。
三、值得考虑的社会保障政策取向
从前述分析中可以得出的一个基本结论，即中国社会保障制度改革虽然取得了很大成就，但社会保障体系还是一个残缺的、有漏洞的安全网，中国的社会保障政策仍处于选择之中。笔者认为应考虑以下政策选择。
（一）通过立法来明晰主体各方的社会保障责任
在政府的主导下，需要通过立法机关制定相应的社会保障法规，来明确规范主体各方的社会保障职责。如果无法制定综合性的社会保障法规，也可以让基本养老保险甚至是企业职工养老保险法规、包括工伤保险制度在内的雇主赔偿法、包括失业保险制度在内的就业促进法等法规先行出台。
（二）建立综合性的城市社会救助系统
从现阶段最低生活保障制度的实践内容及保障效果出发，面向城市贫困人口的社会救助制度主要是最低生活保障，它所解决的只是根据当地消费水平确定的最低营养需求问题，而事实上，相当多的贫困人口需要的是一个综合性的社会救助体系。因此，应当在积极推进户籍制度改革的条件下，以政府财政为后盾，以现行城市居民最低生活保障制度为基础，在全国城镇构建一个包括最低生活保障、公共房屋、疾病医疗救助及其他相关救助措施在内的综合性社会救助体系。
第一，进一步完善城市居民最低生活保障制度。在坚持维护最低工资标准的条件下，取消“虚拟收入”，建立有效的家计调查系统，将居民受助以当期收入状况为条件调整为当期收入与家庭资产及其他收益状况相结合，并明确贫困居民申请救助的权益与程序，在严格监管中维护受助者的尊严与体面。
第二，尽快确立城市公共房屋政策。针对贫困人口居住条件恶劣的现实，在继续推进住房制度改革并引导居民购房的同时，政府应当建设公共房屋，帮助贫困居民改善其居住条件。目前部分城市推出的廉租房政策应当作为全国性的公共房屋政策出台，并将其纳入社会救助体系。在制定统一的公共房屋政策时，应当坚决遵循公平、公正、公开的原则，坚持低标准和统一人均住房面积，不能延续计划经济时代的实物分房等级制，从而既保证住房条件极端困难的低收入居民能够获得有限的住房保障，同时也使其他居民自愿放弃这种待遇。
第三，确立贫困人口医疗援助政策。贫困人口的疾病医疗是一个日益突出的社会问题，疾病不仅使贫困人口的生活状况更加恶化乃至陷入绝望境地，而且容易使一般城乡居民陷入贫困之中。因此，建立一个面向贫困人口的疾病医疗援助制度既是缓解其生活压力的必要举措，也是社会发展进步与社会公平的重要内容。当然，在选择型的医疗保险制度下，面向贫困人口的疾病医疗援助目标只是减轻贫困人口的医疗负担，而不可能是免费医疗。
第四，实施其他相关援助措施。在义务教育还未能真正成为免费教育的条件下，基于部分贫困家庭的未成年子女因贫失学的现实，政府有必要制定贫困家庭子女义务教育补贴政策，并通过这一政策实现义务教育机会均等的目标。针对遭遇天灾人祸的贫困人口，还有必要建立紧急救助机制。
通过前述制度安排和上述政策措施，即可以构建一个完整的最低生活保障网。
（三）迅速、全面地推进社会保险制度建设
社会保险并非以弱势群体为中心，但社会保险通过向劳动者提供养老保险、疾病医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，有效地解除了居民的后顾之忧，并为避免受保者沦为弱势群体创造了条件。因此，必须摒弃只要社会救助不要社会保险，或者只重贫困救助而忽略社会保险的倾向，根据现实国情和就业格局新变化，在完善现行制度的条件下迅速推进各项社会保险制度的建设，力争再经过一届政府任期的努力，使社会保险制度覆盖到符合法定资格条件的所有劳动者。
在基本养老保险方面，统账结合模式的探索性决定了它不可能一蹴而就，再加上历史包袱重、就业方式变化大的影响，基本养老保险制度自诞生之日起就在遭遇挑战，目前还面临着扩大覆盖面难度剧增、资金压力持续增大的困难。因此，应当在划清历史责任与现实责任并对历史责任采取其他措施加以化解（以免危及新制度的安全）的条件下，尽快降低缴费率，将管理责任与基金统筹层次迅速提升到以省级为本位，将重点放在构建制度平台上。国家可以逐步将现行的基本养老保险改造成普惠式的国民养老金和差别性的职业养老金，前者将逐渐成为全体国民共享养老保障的制度平台，在这一平台基础上，现阶段可以考虑多元化的养老制度安排，以适应就业结构、就业方式的发展变化。[9]
在失业保险方面，随着下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨，这一制度面临着增强抗风险能力的内在要求，应当开辟新的资金供应渠道，而不能将结构调整带来的高失业率风险由正常的失业保险基金来承担；同时，鉴于劳动力资源在相当长时期内均属严重过剩，以及经济结构调整和工业化、城市化进程中大量劳动力（尤其是乡村劳动力）转移所带来的就业压力，现行失业保险应当强化其促进就业的功能，包括：(1)适当收缩覆盖对象范围，以适应各种非正规就业的发展；(2)强化培训功能；(3)强化就业服务系统。失业保险促进就业功能的强化，将使这一制度在维护失业工人利益的同时，由消极干预转向积极干预，其效能将因此而大幅度提升。
从层出不穷的工伤事故到规模惊人的职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，表明工作伤害与职业病已经构成现阶段工业劳动者尤其是农民工的重大风险。这种风险不仅直接损害着劳动者的健康与生命，亦往往使受害者及其家庭陷入难以自拔的生活困境。因此，在传统的劳动保险制度已经退出现行社会保障体系、多数单位未执行原有的工伤保障政策的同时，针对工业及其他非农产业劳动者尤其是农民工的工伤保险制度，应当作为中国最基本的社会保险项目优先得到确立，尽快确立农民工及能够覆盖所有工业及其他非农产业劳动者的工伤保险制度，政府在工伤保险中的责任主要是制度设计和依法强制推行。
在医疗保险方面，传统的公费医疗与劳保医疗已遭摒弃，乡村合作医疗制度几乎全面崩溃，但新型医疗保险制度到2001年底还只覆盖7286万人（其中在职职工5471万人，离退休人员1815万人），[10]城镇人口还不到20%。疾病已经成为加剧弱势群体生活困难的重大因素和导致新的贫困的重大致因。因此，应当尽快推进医疗保险改革。值得考虑的深化改革措施包括：(1)在医疗保险政策中真正注入福利公平原则，取消按身份确定等级待遇的旧规定，在发展私立医院和私人医生的条件下，促使部分高收入群体自愿放弃医疗保险待遇，以便让更多有需要者享受医疗保障；(2)坚定不移地实行医疗保险、医疗（医院）体制、医药体制三项改革同步推进，在割裂医疗方借医谋利的利益链条的同时，适当引入竞争机制以便实现公共卫生资源的优化配置，对药品供应进行计划调控；(3)在医疗保险改革中摒弃片面的效率观念，应当以全民健康保障作为长远目标来确定，在现阶段可以采取多元化的制度安排，以适应不同群体的疾病医疗保障需要，最终目标应当是全民健康。
（四）进一步完善社会保障责任共担机制
在中国新型的社会保障体系中，责任共担的原则已经得到确立，但利益各方的具体责任划分并不明晰，责任分担的模糊状态已经对整个社会保障制度的建设产生了很大的消极影响。因此，必须尽快完善社会保障责任共担机制。
第一，必须明确政府的责任。毫无疑问，政府承担着保护弱势群体和主导整个社会保障制度的当然责任。这种责任不仅体现在推动社会保障立法、监管社会保障运行等方面，而且直接、具体地体现在政府承担的财政责任上。鉴于现阶段社会保障基金支出形势严峻，国家不仅应当明确财政中的社会保障投入比重，而且宜在“十五”期间落实20%的投入比重，并明确相应的增长机制。同时，合理划分中央与地方政府的财政责任已经成为迫在眉睫的任务。从近几年中央财政对社会保障的投入持续大幅度扩张而地方政府仍然缺位或半缺位的现象出发，应当通过立法明确地方政府的社会保障财政责任，摒弃劳民伤财的所谓“政绩工程”、“形象工程”，将有限的财政资金用在促进就业和保护弱势群体上，这是一个负责任的政府必须承担的公共职责所系。
第二，必须明确企业的责任。企业缴费是支撑社会保险制度的重要经济基础，但目前的缴费率不仅极不公平，而且畸高，构成了市场经济公平竞争环境的破坏因素和企业竞争力的损害因素。以基本养老保险费率为例，一方面是参加养老保险的国有企业负担沉重，而未参加的企业却无需支付社会保险费用；另一方面，由于历史负担的不同，各地企业的负担亦极不平等，深圳企业的缴费率仅为工资总额的6%，北京为19%，沈阳等老工业基地却高达24%以上，高低之间相差竟达18个百分点。[6]对此，在划清历史责任与现实责任的条件下，应尽快明确界定企业的责任并迅速实现企业负担平等化，新型社会保险制度应按统一的费率标准向所有符合法律规范的企业征收社会保险费，包括企业应当承担的基本养老、失业、医疗、工伤及生育保险费等，总费率宜控制在工资总额的30%以内，住房公积金宜纳入工资范畴；鼓励但不强制企业建立企业年金、补充医疗保险等机制。在控制企业责任的前提下，应根据社会保障资金的需求量提高政府财政和个人负担的比重，或者在支出剧增的现阶段采取发行长期国债的办法来弥补，以保护企业的竞争力并实现就业增长。
第三，必须明确界定个人责任。增强国民自我保障意识和个人责任，既是世界社会保障改革的潮流，也是中国社会保障制度改革的重要目标。因此，让劳动者分担相应的社会保险费是必需的举措。目前需要落实的措施包括：(1)规范工资统计范畴，根据实际工资收入征收各项应当征收的社会保险费，杜绝瞒报、漏报收入的现象；(2)扩大社会保险覆盖面，让年轻的劳动者分担起中老年职工的部分责任；(3)在维护孤老残幼等极端弱势群体的生活权益的同时，按照不营利的原则对相关社会福利收取服务费。此外，通过完整个人所得税、利息税及制定遗产税、赠与税、特别消费税制等措施来适度调节国民个人收入分配，借此让先富起来的居民更多地分担一些社会保障责任。
第四，在明确政府、企业、个人责任的同时，国家应当积极引导社会各界分担相应的社会保障责任。在这方面，政府可以扩大彩票发行规模，并积极、稳妥地尝试赛马之类的博彩业，同时用税收优惠的政策来调动各界参与慈善公益事业捐献的积极性。这种非强制性的筹资方式将能够筹集到大量的资金，它们是补充政府、企业、个人直接负担能力不足的重要且有益的补充，值得政府考虑与充分运用。
第五，基于中老年职工老年保障的历史责任已经成为困扰整个社会保障制度改革、发展的重要因素，国家应当找到分化历史责任的途径。在对历史责任进行合理测算的条件下，一方面，通过积极、稳妥地推进国有股减持来筹集相应的资金；另一方面，还应当发行长期国债来消化这种历史责任。前者体现的是国有资产存量对中老年职工老年保障的责任，后者则是利用未来经济发展所带来的增量消化历史责任，同时也是年轻一代职工对中老年职工历史责任的分担。现阶段社会保障（主要是基本养老保险）制度所遭遇的困境表明，对于历史责任，与其说继续模糊化而心中无底、无所适从，还不如合理界定、清晰测算、合理化解。对历史责任的处理，已经成为整个社会保障制度能否健康发展的关键。
（五）分类分层保障农民工等流动人口的权益
以农民工为主体的流动人口，已经成为中国现阶段一个人口数量达1亿多人的规模群体，他们的共同特点是流动性强、非正规就业者多并处于相对弱势地位，与流动性较弱的传统型正规就业者在社会保障需求方面存在着较大差异。因此，有必要对流动人口采取分类分层保障的办法，以逐渐有效地保障这部分弱势群体的生活权益。[11]我们主张：应当从速确立工伤保险制度并强制覆盖全体工业及其他非农产业劳动者，尽快建立面向农民工及其他流动劳动者的大病或疾病住院保障机制，并建立相应的社会救援制度（包括遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等）。对于养老保险，则应在适当分类的条件下根据制度多元化的原则来设计相关方案供其选择，并作为全国性政策出台。
（六）积极推进农村社会保障制度建设
对农村社会保障问题的忽视，是改革开放以来中国社会保障制度建设的一大失误。[12]城乡居民收入差距的扩大化和农村居民地位的相对弱势化，既体现了农村对建设社会保障体系的客观要求，也反映了农村居民生活风险的累积与社会风险的累积。因此，要真正保护农村居民中的弱势人口并促使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体，就有必要积极推进农村社会保障制度建设。建议以乡村最低生活保障制度的确立并促使城乡最低生活保障制度一体化为基础，以互助合作为原则构建新型的乡村医疗保障体系，以农村计划生育户夫妇为突破口构建乡村社会养老保险制度，以农村五保户集中供养为基础逐步发展乡村福利事业。在对待乡村社会保障制度建设方面，应当摒弃“包袱论”等偏见，对现阶段农村土地保障功能持续弱化和商业保险在乡村还无法发挥很大作用应有清醒的认识，政府同样应当担负起建设乡村社会保障体系的适度责任。
面对中国社会经济的发展变化与现实需求，中国必须坚定不移地推进社会保障制度的改革，尽快构建一个没有漏洞和使人在遭遇生活困境时免于绝望的社会保障安全网。这个安全网的构建既是保护社会弱势群体并尽可能地使城乡居民免于贫困的基本保障，也是促使全面建设小康社会并促使整个社会公平、和谐地健康发展的必由之路。
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