从民间自发转向制度自觉：网络反腐制度化的动因与路径，本文主要内容关键词为：动因论文,路径论文,自觉论文,民间论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.9 文献标志码：A 文章编号：1002－462X(2014)07－0052－05 所谓网络反腐，是指广大网民和国家专门机关通过网络揭露、曝光和追查各类腐败行为的活动[1]。其主体既包括广大网民，也包括国家专门机关，其形式主要表现为民间举报人与官方的互动。作为网络技术和信息技术在反腐领域中的应用，网络反腐的兴起为中国公民参与腐败治理提供了有效的平台，为实现“权力反腐”向“权利反腐”转变，进而形成官民互动的反腐格局开拓了新的路径。 一、网络反腐的基本形式及其在中国的发展 从平台角度划分，当前中国的网络反腐形式可以大体分为民间网络反腐和官方网络反腐两种。民间网络反腐是指普通民众利用互联网对自身周边的腐败行为进行曝光，借助网络的无阻碍传播营造社会舆论，从而引发官方的注意与回应[2]。民间网络反腐的具体形态大致可以分为民间网站、公共论坛和个人博客等三种，其发挥效力的关键在于公民通过曝光腐败行为倒逼反腐进程，基本的反腐路径可以概括为网帖爆红——媒体求证——网间发酵——媒体跟进——司法介入[3]。由网络曝光而引发的公共舆论对政府相关部门形成高压，进而迫使政府部门迅速予以回应和采取行动是其内在的运作逻辑。官方网络反腐是指政府相关部门在其电子政务网站中开辟举报专栏，借助网络平台受理单位或个人的举报监督[2]。官方网络反腐的核心是受理公民对腐败行为的举报，目前已经被正式纳入官方权威反腐渠道。从最早的2003年最高人民检察院开始建立网络举报平台至今，其具体形式既包括以中央纪委监察部、各省纪检检察机关等为主的专门网上举报平台，也包括人大、政府、法院及其他一些官方民生服务类网站上设置的反腐防腐功能模块，举报方式涵盖了监督投诉电话、邮箱、网上信访和在线举报等等。 作为网络时代社会监督的新形式，网络反腐出现的时间尽管不长，却已经成为中国畅达民意、维护权益、鞭挞腐败的便捷而有效的手段[4]，成为党内监督、行政监督和司法监督的有力补充。但由于制度规范的缺失、信息真实性的模糊以及网民素质的参差不齐，网络反腐的手段与过程存在着合法性和理性程度不足的问题。对此，党的十八届三中全会提出，要把权力关进制度的笼子，加强反腐败的体制创新和制度保障，并明确提出运用和规范互联网监督。这充分体现了政府对网络反腐作用的重视，从国家政策的层面为网络反腐的制度化建设指明了方向。而在现实层面，通过官方网络反腐平台与制度的进一步建立完善以及对民间网络反腐的加强规制，正规而权威的官方网络反腐正在从“幕后”走向“台前”。随着政府在网络反腐中示范、引导和规制力度的逐渐加强，网络反腐开始呈现出由民间自发转向制度自觉的发展趋势。 二、网络反腐制度化的动因 近年来，互联网的普及为网络反腐的兴起与发展提供了技术条件。随着网络反腐、尤其是民间网络反腐成功案例的不断涌现，网民的反腐热情得到了极大的激发，网络反腐的影响力日益凸显并受到政府的高度重视。但是，网络反腐蓬勃发展的同时也呈现出“不可控”的一面，暴露出参与主体非理性和反腐手段非法治化等弊端。正面效用与负面弊端并存使得政府在重视网络反腐并将其纳入正式反腐体制的同时，也开始通过加强引导来推动网络反腐向规范化运作的方向发展。 具体来看，当前中国网络反腐制度化趋势的形成既有其深刻的时代条件为基础，也有政府主导的政策选择为驱动，是特定社会背景下网络反腐由民间自发向制度自觉转变的阶段性特征。 1.客观的时代条件构成了网络反腐制度化的前提与基础 网络反腐制度化是在特定的社会发展水平与环境下网络反腐实践发展到一定程度的产物。近年来，互联网的普及、公民参与意识及能力的提高、严峻的腐败形势，以及传统参与渠道的不足，成为了中国网络反腐制度化的现实基础与客观需要。 首先，互联网的普及为网络反腐制度化提供了物质技术基础。据中国互联网络信息中心统计报告显示：截至2013年12月，中国网民数量已达6.18亿，互联网普及率为45.8％。其中，手机网民数量达5亿，并保持持续增长的态势。互联网的快速发展与普及使网络反腐获得了庞大数量的网民支持，为形成网络反腐的舆论压力和促进较高程度的公民参与奠定了群众基础。同时，当代网络媒体所独有的及时、互动、立体等平台优势，为保证网络反腐模式的便利性、时效性、公开性、隐蔽性和低成本提供了新的技术支持，为网络反腐制度化建设创造了硬件条件。 其次，公民社会的成长为网络反腐制度化提供了社会基础。全球化、信息化和社会主义市场经济的发展，使得中国公民的民主参与观念有了极大的增强，政治权利意识逐渐觉醒，加之高等教育的普及，使公民的基本素质和民主参与能力都有了普遍性的提高。民主参与愿望和能力的双重提升促使越来越多的网民关注国家、社会和自身的利益，监督权力的运行，并主动而积极地参与到网络反腐的实践中。同时，公民社会的成长对政府的回应性提出了更高的要求，客观上为政府转变腐败治理模式和完善网络反腐机制提供了动力与压力，构成了网络反腐制度化的社会基础。 再次，严峻的腐败形势和传统举报方式的缺陷是网络反腐制度化的直接诱因。当前，中国正处于全面深化改革的转型期，社会多元利益的分化以及各种社会矛盾的交织并存，对中国治理体系和治理能力的现代化提出了严峻考验。当前，中国面临的突出问题是社会主义民主与法治建设在一定程度上滞后于经济的快速发展，这一方面造成国家治理体系中存在诸多容易滋生腐败的制度漏洞，另一方面也造成了现有的反腐体制不能满足公民参与腐败治理的迫切诉求。传统的举报方式因其效率低和查处缺乏监督等弊端未能充分实现公民的表达权、监督权，也没有取得现实有效的反腐效果，这促使一部分公众转而寻求体制外的参与渠道，以民意压力促使官方作为。因此，通过规范化运作来进一步发挥网络反腐模式在畅达民意、维护权益和鞭挞腐败方面具有独特作用，可以弥补传统举报方式的不足，是网络反腐制度化的现实目标和内在动力。 2.网络反腐制度化符合国家腐败治理的政策导向与现实需求 网络反腐的制度化既是政府在面临严峻的腐败形势和高涨的公民参与诉求的情况下，对自身观念与治理方式的主动转变，也是克服网络反腐自身局限性的一种策略选择。 首先，网络反腐制度化符合中国制度反腐的政策导向。制度反腐是当前中国确立的腐败治理核心路径，它主要通过积极拓宽网络反腐渠道来发挥公民参与腐败治理的作用，以及通过因势利导来引领民间网络反腐规范化运作。这是政府创新制度反腐的重要组成部分，也是新时期推进中国治理体系和治理能力现代化的重要实践场域。基于此，政府积极推动官方网络反腐平台与相关制度的设立与完善，通过发挥示范与引导作用推进网络反腐的制度化建设。例如，中国已经建立官方廉政网站超过200家，2013年9月2日，整合了监察部、国家预防腐败局等“五网合一”的新版中央纪委监察部网站正式开通，把接受网络信访举报作为其六项主要功能之一，并推动人民网、新华网、新浪网、腾讯网等国内主要新闻网和商业网首页开通“网络举报监督专区”，这些新举措标志着官方网络反腐平台已渐成建制。利用新的技术手段创造更便捷、更高效的举报渠道，让高规格、专业性的官方网站成为公众举报腐败现象的首选网站，是政府疏导网络反腐力量和规范网络反腐秩序的一项重要措施。 从2013年十八届三中全会提出加强反腐败体制创新和制度保障、运用和规范互联网监督，到2014年十八届中央纪委三次全会工作报告中强调网络作为反腐倡廉的重要领域应予以充分重视，并要求坚持以法治思维和法治方式反对腐败，都体现出新时期政府对网络反腐制度化的重视。与此同时，地方政府对网络反腐的相关制度探索业已展开，如2014年4月30日通过的《广州市预防职务犯罪条例》就已将网络监督与社会监督、舆论监督并列入法，对实名举报的政府回应时限以及对网络反腐信息所应采取的措施进行了规定。 从官方网站反腐平台的完善到相关的政策法规对网络反腐的规定，一方面体现出政府顺应时代发展趋势日益重视和承认公民参与网络反腐的有效作用；另一方面也体现出政府在制度反腐思维下加强了对网络反腐的引导，并开始推动网络反腐与体制内反腐相对接，两者共同构成了网络反腐制度化的强大驱动力。相比于民间网络反腐，体制内的官方网络反腐显得更加沉稳和权威，其建制能够为反腐提供正规的网络体制，为积极投身反腐的群众打造一个专业性平台，并通过分流和示范效应减少网络反腐的非理性行为，引导网络反腐的规范化和法治化。 其次，网络反腐制度化是克服民间网络反腐局限性的现实需求。当前，民间网络反腐虽然具有参与的广泛性和公开性等优势，但也同时存在手段非法治化、信息虚假性等方面的局限与不足。首先，民间网络反腐容易形成集体性的非理性，对被监督者和无辜者的合法权益造成侵犯。例如，人肉搜索式的反腐模式常常导致监督行为扩大化、人身攻击常态化等非理性行为[5]。同时，由于网络信息的真实性难以辨别、网民的文化素质与法律素养参差不齐，导致网络反腐极易伤及无辜或成为宣泄民愤的感性行为，严重的还会触犯法律。非理性的网络反腐行为往往不仅不能为惩治腐败提供有力线索，反而造成国家机关人力、财力的浪费和对社会正常秩序的扰乱。民间网络反腐的公开曝光也会造成腐败事实提早暴露，腐败分子销毁证据、掩盖腐败行为而影响司法机关的取证调查。同时，由于网络曝光引发的公共舆论、尤其是全国性的公共事件会对反腐败职能部门的正常办案形成过多的干预、对法官的审判造成过大的压力，进而导致处置失度失当。 网络反腐的消极影响对中国政府社会治理能力提出了新的挑战，而要有效克服其局限性则离不开制度化的规范。通过以制度理性引导和规范非理性的社会监督行为，实现网络反腐的程序性正义和司法公正，是政府有效解决网络反腐弊端的现实需求，这构成了网络反腐制度化的直接动因。正是基于此，中国政府加强了对民间网络反腐的规制。例如，2013年9月9日公布的《最高人民法院、最高人民检察院关于利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》规定：利用信息网络实施辱骂、恐吓他人，情节恶劣，破坏社会秩序的犯罪行为，以及编造虚假信息，或者明知是编造的虚假信息，在信息网络上散布，或者组织、指使人员在信息网络上散布，起哄闹事，造成公共秩序严重混乱的，以寻衅滋事罪定罪处罚。在随后打击网络谣言的行动中，多个曾经参与网络反腐的“大V”(网络意见领袖)因涉嫌制造传播谣言或涉嫌敲诈勒索和编造虚假恐怖信息而被惩处。这充分反映出政府为克服网络反腐的局限性而选择加强网络舆论监管和推进网络反腐制度化的努力。 三、网络反腐进一步制度化的路径分析 网络反腐的制度化要求一切要以事实为依据、以法律为准绳，既保护公民的知情权和表达权，也要维护党员干部和国家公务人员的合法权益[5]。制度化既是有效规范民间网络反腐和克服其局限性的现实需要，也是提升官方网络反腐实效性和公信力的必然要求。当前，中国网络反腐的制度化建设刚刚起步，各项体制机制建设还很不完善，在今后的制度化建设中，应重点从以下四个方面进行探索与实践。 1.加强网络反腐制度化的法制保障建设 当前，相关法律规范不足是中国网络反腐最大的缺陷和短板，官方网络反腐平台的建设只能在一定程度上发挥引导和示范作用，而要从根本上实现网络反腐的理性化和规范化，则需要从完善互联网管理的法律法规和建立专门的网络反腐法律法规两方面着手，共同为网络反腐的制度化建设提供法制保障。 首先，要健全互联网管理的法律法规，为网络反腐营造健康的网络监督环境。目前，中国对网络的监管尚不成熟，网络监管的法律空白依然很多，尤其是与网络反腐关系最为密切的网络舆论监督还没有相关的立法，因而不能为网络反腐提供基础性的法律依据。今后应当在现有的《全国人大常委会关于维护网络安全的决定》《互联网信息服务管理办法》等相关法规的基础上，制定专门的《网络舆论监督法》，对网民在网络上的舆论监督行为进行明确的规定，详细界定网络监督的性质与范围、方式与违法责任认定等相关注意事项。同时，要进一步完善现有的《侵权责任法》，针对网络侵权问题进行更加细化的规定，为规范和治理非理性的网络反腐行为提供法律依据。 其次，要进行专门的网络反腐立法，使网络反腐有法可依。通过设立一部专门的、统领性的《网络反腐法》，以法律的形式明确公民的网络监督权、规范网络反腐的形式程序、制定网络反腐的行为准则以及界定网络反腐中的政府责任与媒体责任等内容。只有这样，才能有效保障公民的网络举报权，明确公民与政府在网络反腐中的义务，追究网络违法行为的法律责任，从而促进网络反腐在法制框架内活动。同时，要从立法上完善对网络举报人的保护机制和奖励机制[6]，从法律上对举报人的合法权益和人身安全给予充分的保护，并通过适当的物质和精神奖励调动举报人参与网络反腐的积极性。 2.营造良好的互联网道德文化环境 网络反腐的规范化一方面要靠相关的法制保障提供“硬约束”，另一方面则需要靠网民与媒体从业者的自觉和自律。因此，在进行法制保障建设的同时，要推进对网民和网络媒体的道德文化建设，通过建立“软约束”为网络反腐的制度化建设提供良好的道德文化环境。 首先，要通过加强教育和舆论宣传，提高公民的道德素质、法律素质和文化素质，引导公民有序参与网络反腐。网民的自律是营造良好网络反腐环境的首要前提，而网民能否进行有效的自律取决于其自身道德素质、法律意识和文化水平的高低。在公民社会仍不成熟的社会情境下，中国政府有必要通过教育与大众传媒手段进行网络法律法规的普及和公民参与能力的培育，积极引导公民依法、理性、合乎道德地参与网络反腐。 其次，要通过加强教育和监管提升网络媒体从业人员的道德素质和社会责任感。当前，部分网络媒体从业人员缺乏社会责任感和自律意识，为了追求商业利益，故意使用具有明显暗示性和错误导向性的言语，激起网民的情绪，给潜在的网络腐败案件的处理带来了诸多不利影响[7]。对此，政府应加强对网络媒体平台的监管力度，通过奖励与惩处并行的方式，提高网络媒体从业人员的自律意识与违规成本，保证网络舆论的社会公信力，为网络反腐创建健康有序的网络环境。 3.完善政府信息公开机制 政府信息公开对促进网络反腐的重要意义表现在两个方面：其一，扩大了腐败信息的来源；其二，保障了信息的权威性。网络反腐的首要条件是信息的获取，而当前中国民间网络反腐非理性的一个主要成因就在于政府信息公开机制不健全而造成的信息虚假与信息闭塞。网络谣言与虚假信息极易对网民起到误导作用，而政府权威信息的缺位则为这种谣言的产生和传播提供了空间，两者共同造成民间网络反腐程序正义的缺失，也导致官方网络反腐透明度和公信力的缺乏。网络反腐的进一步制度化应以公民充分的知情权、参与权和监督权为前提，这客观上对完善中国政府的信息公开机制提出了以下两点要求。 首先，要通过进一步的政务公开实现权力运作过程的公开透明。“阳光”是最好的反腐防腐剂，政务公开是强化公众监督和减少腐败产生的重要前提。对此，在实践中要进一步推动电子政务平台建设和网络发言人制度建设，及时发布政务信息，尤其是政府重大决策、人事录用、财政预算决算和官员个人收入信息。通过制度化的网上公示将权力的运行过程呈现于公众视野之中，将行政人员的行为置于社会监督之下。 其次，逐步推行和完善公职人员财产申报制度。财产申报对于及早发现潜在的腐败行为和抑制腐败具有强大的预防和警示作用，这方面虽然中国颁布的财产申报文件已经有1995年的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》和2001年的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》等，但是当前官员财产申报依然停留在官员的“自觉”申报阶段，缺乏公示与监督环节。今后需要通过更加全面的制度设计与实践试点，进一步探索和建立官员财产申报与社会公示机制，为公民有效参与网络反腐提供可靠的信息与依据。对此，2014年2月25日中国社科院发布的《中国法治蓝皮书(2014)》指出，将对新任公职人员财产公开制度进行试点，这反映出当前政府对推进官员财产公开制度的重视，但其具体创新与实践还有待观察与研究。 4.在网络反腐中构建高效的政府回应机制 反腐是一项综合性系统工程，网络监督要对官员产生震慑，归根结底还要靠政府部门面对各种网络反腐信息的时候能够有积极的回应态度[4]。这就要求政府重视与接纳公民参与网络反腐的作用并完善相应的制度设计，建立公民参与网络反腐的有效回应机制。有效的政府回应机制是网络反腐发挥作用的关键，而回应机制的滞后往往造成政府公信力的降低和公众对官方网络反腐平台信心的丧失，进而加剧民间网络反腐的非理性程度。 网络反腐的政府回应机制建设应该包括三个部分：(1)畅通的举报接收机制。政府应当充分借助网络的开放性、互动性和便捷性特点，设置专职人员，为公民举报腐败行为创建畅通、快捷、安全的渠道。(2)高效的腐败案件处理机制。要通过规范的网络反腐程序与流程设计来实现网络反腐与体制内反腐的有效对接。一方面，要进行网上信息筛选与审查程序设计，对收集到的公民举报信息进行辨别和核实；另一方面，要建立权责明晰的案件办理机制，对于经调查属实的举报信息要依据法定程序及时启动追究机制，并设定问题办理时限，建立查询机制和监督质询机制，提高案件办理效率与质量。(3)及时而主动的结果反馈机制。对于公民举报案件的调查和处理结果，要在保护举报人的个人信息与人身安全的前提下进行及时的答复，实现政府与公民之间的有效互动。对此，中央纪委监察部网站专门设立“举报查询”模块，通过给每位举报人发放唯一的“查询码”，使其能够在网上及时了解举报受理情况。这是值得借鉴与推广的反馈机制创新。总之，要按照信息接收——信息核查——问题办理与监督——信息反馈的流程，对网络反腐的政府回应机制进行科学设计，实现网络反腐与制度反腐的有效对接。 收稿日期：2014－05－10