我国农业扶持与保护的政策选择，本文主要内容关键词为：我国农业论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F320 文献标识码：A
目前，我国农业的发展已经处于由传统农业向现代农业转型的时期。我国农业政策要适应农业转型的要求进行相应的调整，由过去对农业实行负保护政策（投资过度向工业倾斜）转为对农业实行扶持与保护政策，以工补农，增加对农业的投入，努力改变农业的弱质产业属性，促进农业的可持续发展。
一、我国农业面临的特殊国情要求实行扶持与保护农业的政策
农业扶持与保护是经济发展到一定阶段的必然现象，是一国政府对农业的干预行为。它指的是将各种资源从非农业部门（主要是工业部门）转移到农业部门去，实施以工补农、发展农业的政策。从我国农业的特殊性和我国农业所处的特殊经济社会条件看，我国农业的发展需要扶持与保护。
（一）发展现代农业不能仅靠农业自身积累。我国农业人口多，人均耕地少，农业劳动生产率低，商品率也低，再加上剪刀差的存在，几乎没有积累可言。随着农村商品经济的发展，农业对商品经济的依赖性增强。但农业对商品经济的依赖性主要表现在投入，而不是产出。投入依赖商品经济，而产出的自给性却相当强，从而造成在家庭小规模经营条件下，商品经济越发展，粮食的货币成本越高，积累能力却越低，积累越少，使我国农业基本上处于简单再生产的水平上。因此，试图依靠农业自身积累资金进行农业现代化建设，实现农业现代化是不可能的。
（二）农业制度创新不能作为现阶段我国农业发展的主要措施。我国农业目前的主要问题是农业投入问题。20年来，我国农村经济体制改革极大地促进了农业的发展，但如果频繁地调整经济体制是不利于生产发展的。农业经济体制改革实质上是调整农业生产关系。生产关系对生产力的作用有两方面的内容：一是调整劳动者之间的利益关系，影响劳动者的积极性；二是影响劳动者与生产资料的结合方式、组合途径及组合的社会机制，即影响资源配置。农村经济体制改革以大包干责任制为途径，用家庭经营方式使农民与生产资料结合起来，使劳动力与生产资料的配置趋于合理，从而调动了农民生产的积极性，使劳动力与生产资料的潜力得到发挥。需要指出的是，生产关系的这种作用，只是发挥原有生产潜力。生产关系的调整并不会改变和增加生产力的物质内容。我国农村改革后，农业生产之所以大幅度增长，从根本上说就是生产关系的调整解放了劳动者，使原来的投入得以发挥作用。当原有投入的作用充分发挥后，农业就出现了徘徊局面；投入减少，农业生产就下降。要使农业继续增长，就只有增加投入。因此，我国农业生产现在的主要矛盾不是体制问题，而是如何增加农业投入、提高农业的劳动生产率和土地生产率。我国现阶段农业经济体制改革的基本内容应该是稳定现有的以家庭承包经营为基础的双层经营体制。
农业规模化经营和产业化是我国农业发展的方向，在经济发达地区也已取得了成绩，但是，由于我国农情复杂，各地条件参差不齐，目前在全国无法普遍推广。农业规模经营是以土地的集中使用为基础的。土地集中在不同的社会经济条件下，其后果是不同的。在经济发达的条件下，土地集中首先会促进农业的发展，增加农民的经济收益；在经济欠发达的条件下，土地集中就意味着部分农民失去土地这一基本的生存条件，会带来农民的两极分化。这是我们不愿看到的。在我国现阶段，土地能否集中的标志是土地经营收入是否是农民生活费用的主要来源。当农民生活不再主要依赖于土地，土地收益的丢失不会对农民经济收入造成较大影响，甚至农民因经营其他经济项目而丢弃土地（弃耕撂荒）时，就可集中土地。目前，我国大部分地区仍不具备这样的经济条件。只有当大量的农村剩余劳动力转移到非农领域，他们的收入主要来自于非农领域时，我们才可进行普遍的大规模的土地集中，实行农业的规模经营。农业产业化是以农业劳动生产率和商品率的大幅度提高为前提的，目前在全国大部分地区也是无法推广的。当然，在农业的新开发项目上，如养殖业、开垦荒地等，因为与农民的基本生活收入关系不大，可以优先发展规模化和产业化经营。这样，在今后一段时期内，我国农业领域中将会形成土地以家庭经营为主与其他农业项目规模化产业化经营并存的局面。
（三）我国农业生产经营规模小，农民无力运用现代农业技术和装备大幅度提高农业生产效率，需要国家提供扶持与保护。我国现阶段农业生产的主体形式是家庭承包经营，规模比较小。大型农业基本建设，农业技术研究，大型农业设备投入，高新技术的运用，吸引高层次农业科研、管理人才，大规模产业化生产的产前、产中、产后的社会化服务等，这些在规模经营的农业生产中可以由农业经营者自己来进行的工作，在以家庭为单位的小规模农业生产中由于人力财力所限，是无力进行上述项目开发的。需要由政府出面牵头成立专业机构，吸纳农业科技人员，组织他们为农业服务。我国农村目前采取的就是这种方式，即在各级政府中，特别是乡镇政府中设置专门机构，吸纳农业科技人员，把他们作为政府职员，从事农业科研和农技推广工作，为农业服务。
（四）依靠乡镇企业“以工补农”发展现代农业，作用是有限的。“以工补农”就是用乡镇企业的利润收入来补贴农业（狭义）。其内容一般认为包括两方面：一是弥补剪刀差，即以福利、返回投资等形式，把农民因剪刀差而损失的差额补还给农民；二是除补偿农民损失外再向农业增补投资，具有支援的性质。实际上，乡镇企业以工补农在这两方面的作用都是很有限的。先看弥补剪刀差。剪刀差是农产品在与工业品的不等价交换中形成的，其差额部分就是由农业部门创造而转移到工业中去的价值。剪刀差基本上是反映城市大工业与农业之间的利益差别问题。弥补农业因剪刀差而转移出去的价值，必须从调整农业与城市大工业的经济利益关系入手。我国已经实行过的提高农产品收购价格，农用生产资料低价，无息、低息的农业贷款、财政拨款支援农业等，都是弥补剪刀差的有效措施。“以工补农”是农村集体经济内部的行业之间的价值转移，反映的是农村集体经济内部的行业之间的经济利益关系。它未能在农业与城市大工业之间建立联系，当然也就不可能调整农业与城市大工业之间的经济利益关系，更无法弥补农产品与城市大工业的产品不等价交换时的比价差额。所以，从解决剪刀差的角度看，“以工补农”基本上与农无补。
“以工补农”在增补农业投资方面的作用也是很有限的。首先，目前就全国来说只是少数地区乡镇企业较为发达，大部分地区还是较落后的，无力补农。其次，即使发达地区也要考虑乡镇企业自身的发展。有的地方“补农基金”占乡镇工业利润的20%以上。这无疑是对乡镇企业发展的限制，已经引发乡镇企业发展后劲的不足。再次，农业现代化需要大规模的农业基础设施和社会化服务工作，这是一个集体单位或个别地区靠“以工补农”所无法根本解决的。而且，有时发展乡镇企业不仅于农无补，甚至还会“挤”农。一些地方发展乡镇企业的资金很大一部分是农业积累的，但却有去无回，不能反哺农业，对农业造成了不利的影响。因此，虽然乡镇企业的发展确实促进了农业的发展和农村的全面社会进步，但是，试图依靠乡镇企业以工补农，完成农业扶持与保护工作是不切实际的。
二、政府扶持与保护农业的条件及措施
实行政府扶持与保护农业，首先要具备财政基础，而财政收入的增加主要依靠国民经济特别是工业的发展，也就是说，必须具备一定的国民经济基础，工业和国民经济有能力扶持农业。世界上工业化国家实行农业扶持与保护政策时（一般为本世纪50年代），农业总产值占国民生产总值的10%—20%或更低。如英国是从1947年开始，当时英国农业总产值占国民生产总值的比重一般为5%—6%。我国1996年农业总产值（含农林牧渔业）仍约占国内生产总值的35%。但考虑到我国的具体国情，我国农业人口多，我们已经建立了完善的工业体系以及西欧国家的农产品自给率较低，而我国基本上是自给自足的实际，这个比重可高于西欧国家。实际上我国国民经济的总体实力已有相当程度的提高，已经具备了扶持农业的经济条件。那么，为什么在扶持农业问题上，我们总是显得资金不足呢？究其原因，最根本的是缺乏扶持农业的利益驱动机制。由于农业在比较经济利益关系上处于不利的地位，工业部门本身不愿把资金投向利润率低、风险大的农业部门。各级政府受现行体制影响对扶持农业也缺乏积极性。同时，实施农业扶持与保护政策，增加对农业的投入，也必然牵涉到工农关系、城乡关系等利益关系的调整，势必会受到原有利益关系的阻碍，这也就增加了农业政策调整的难度。
政府对农业实施扶持与保护的最基本方法是采取有效措施，增加对农业的各项投入。对农业投入的具体形式包括三种：价值投入、物质投入和技术投入。价值投入就是政府向农业投入资金，支持农业发展，提高农业经营收益，为农业现代化提供资金来源。在我国现阶段，价值投入应担负起改造农村，包括在农村建设工业和实现农业现代化的任务。物质投入就是指要保证农业现代化所需要的各类资源。技术投入则是农业增加产出的重要措施。现代农业技术主要由工业部门提供。农业现代化的实现程度取决于工业提供农业技术的能力。这就要求政府采取措施，促使工业加强农业科研和教育投入。价值投入、物质投入、技术投入三者内容不同但又互相联系，融为一体。技术投入是基础，物质投入是主体，价值投入是保障。没有技术投入，物质投入就没有持久效益，就会形成投入收益递减；没有价值投入，技术投入和物质投入就没有经济条件。在具体的操作中，政府要首先抓农业技术进步和技术人员的培训，根据技术进步，保证物质供应，同时，保证农业投入的资金需要，提高农业投入的效益。
在社会主义市场经济条件下，政府扶持与保护农业应坚持两条腿走路，政府行为与市场行为相结合，以政府行为为主。由于农业保护的实质是社会经济利益净回流于农业，无论农业保护采取什么措施，什么方式，其实质是非农产业部门，尤其是工业部门的剩余回流于农业。农业是国民经济中的弱势产业，从整体上看它不可能通过等价交换来获得工业的支持，因此，不可能完全依靠工业的自觉行为实现工业部门的剩余回流于农业，必须由政府出面，通过政府的行为实行对农业倾斜的国家政策来实现农业保护。从工业发达国家的情况看，成功的农业都是国家保护下的农业。当然，在我国目前工业领域缺乏投资热点的情况下，工业会通过市场实现对农业中的一些项目的扶持。这些主要是经济效益较高的开发项目，如养殖业、垦荒等。国家应制定优惠政策，鼓励工业对农业的投资。政府扶持与保护农业实质上是对工农关系、城乡关系的调整，需根据具体情况审时度势，分阶段实施，使各方面利益关系得到稳妥的调整。第一阶段，采取切实措施通过缩小乃至逐步取消剪刀差，降低税收增加资金投入，降低对农业的负保护水平，使农业休养生息，获得自我发展的机会。第二阶段，由政府出面，通过发展政策把工业剩余注入农业，尽快实现农业现代化，促进农村经济社会的全面进步。