技术创新政策研究框架，本文主要内容关键词为：技术创新论文,框架论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从意识到研发以及为了支持科学技术所采取的有组织的公共活动对于技术创新的价值，各国政府对技术创新政策的研究就从来没有停止过，技术创新政策被视为成就经济发展的关键工具，可以实现国家创造新技术以外更广泛的目标。
技术创新政策中关于研究与开发(R&D)的基础设施供给、企业创新以及技术转让的财政政策均被看作是用于提高创新能力的技术创新政策的重要组成部分。政府可以在科技基础设施范围内通过支持基础研究和应用研究影响创新的过程，更有效地产生新发明和创新成果。但是，很多国家的技术创新政策在强调对创新投入和支持手段综合运用的同时，却忽视了企业的吸收能力以及不发达地区的具体创新支持需求。更有甚者，很多企业特别是小企业的行为特征以及管理和组织缺陷却没有在技术创新政策中予以体现。
随着经济环境的日益复杂，各国政府意识到技术创新政策的设计和政策目标间能否有效结合是技术创新最终能否取得成功的关键，政策设计工作并非只是流于表面的工作，而是与工业产品生产、企业管理流程和服务一样是经济发展的核心环节[1-2]，其重要程度甚至已经超过了原来政府所一直关注的R&D的投入。早先的政府实践中，技术创新政策的设计一度被忽视，现在各国都在试图弥补这一过失，从理论上建构技术创新政策设计体系来有效地指导实践已成为不容忽略的事实。
一、技术创新政策设计
(一)技术创新政策设计框架
创新驱动下的经济成功不仅取决于传统意义上的科学技术政策，创新政策的“间接”作用业已得到专家学者的普遍认可，创新政策已经出现在许多传统政策议程中。创新政策的设计正在经历着“扩大”和“深化”的过程——“扩大”即在原有政策基础上，引进新的和更复杂的政策工具；“深化”即对创新政策的现实性扩展[3]。
越来越多的专家、学者试图将政策制定和设计的过程概念化、程式化。政策制定者在信息闭塞、有限理性以及其他制约情况下难以履行其职责，不能实现全面理性的假设以及政策预期达到的目标。现实中，政策制定的过程应该是对现行政策进行反复试错，逐步调整的渐进式过程。
政策设计代表了系统不同层面从个体和总体角度的有机组合，并且这种组合能够给目标部门带来最大化的收益，即一个好的政策设计是各种过程最优组合的表达。实现政策目标的过程中，政策目标与政策工具间如何实现协调是宏观经济政策领域仍需深入探讨的问题。总体来说，技术创新政策设计必须包括一些在功能上(如：技术、生产、融资、市场营销以及管理等)、资源上(如：多种劳动力、资金和自然资源)以及空间上(如：地方的、区域的、国家的和超国家的层面)都有区别的体系[4]。
技术创新政策的框架设计从总体上可分为需求导向和供应方导向[5-6]，从供应方角度讲，技术创新政策包括财政政策、人力资源政策、技术支持政策以及科技基础设施的相关建设等；从需求方角度讲，技术创新政策包括中央和地方政府采购合同，特别是针对创新产品、流程和服务的采购合同。
政策设计评估体系既要有丰厚的理论作为根基也要能经得起实践的检验。一个良好的政策概念评估框架既应当考量政策实现方法的实际有用性，也要考虑其稳健性。此外，政策设计须有实际效用，即政策设计过程既要考虑其可操作性，同时也须与当前政策环境相吻合。
Tinbergen(1952)通过深入的调查分析得出结论，传统的经济政策制定多是面向决策的“目标-手段”导向型(objective+ means-approach)[7]。政策在一定的宏观经济背景中做出后，政策制定者必须有能力根据当时的经济状况自主选择政策目标，并通过经济理论选择合适的实现手段。其中，实现手段被看作外生变量，经济目标则被看作内生变量。Foxon等(2005)建议在传统的政策框架评估工具上增加三个新的标准：(1)能否克服技术扩散锁定效应；(2)是否有利于当前背景下的总体经济发展；(3)能否促进技术多样性。但是，该评价框架中只是部分涉及时间维度及其影响[8]。Nill和Kemp(2009)则在前人基础上提出政策的评估分析要超越目标和手段两个方面的，应该是被置于更广泛的“问题+目标+手段+约束”框架下[9]。对于政策设计和工具，全新方法的评估标准应能够平衡实施过程中的支持和竞争，也能与政策实践中的经验相配合。
(二)技术创新政策设计框架有效的条件
系统化设计创新政策的有效需要有相对严格的3个条件：
第一，创新过程中各主体间需相互配合，保持沟通。这些主体在狭义的范围包括研发机构、大学以及各种科研机构，在广义范围上，这个主体则包括与知识获得、研究探索相关的全部经济结构和制度建设的各个单元，技术创新政策体系的设计和实施需要各主体的配合[10]。Mohnen(2005)采用欧洲委员会CIS报告中的企业数据检验创新的实现情况，提出了可以验证各项技术创新政策互补性的理论框架，结果显示实现创新过程中最大障碍就是创新政策中各执行部门间缺乏配合[11]。
第二，包括制度在内的环境要素对创新政策设计的绩效至关重要。一方面，环境要素包括各种关系，如公司与顾客和公司与供应商之间的关系、公司间长期合作关系及能够提高各种学习和技术的产生而不仅仅是带来公平交易的市场关系；另一方面，环境涉及可以改变公司行为的更广泛的要素，如：社会文化背景、制度和组织框架、基础设施、产生和分配科学技术的流程等等[12]。政策设计不能脱离政治立场和企业需求，也必须处理好各种权力分布[13]。这意味着，政策需要政策执行者有能力克服部分机构反对的声音，并敢于舍弃那些长期没有结果支持性政策工具。政策设计中必须考虑政策所处外部系统的具体环境因素，没有考虑任何背景的“中立政策”对于实际问题的解决作用微乎其微。这也就说明任何国家无论是中央还是地方的政策都必须经过大量的分析论证后方可实施，只有通过高水平的协调或嵌入才能实现技术和制度发展的双重质变。
第三，技术创新政策组合合理。尽管技术创新政策的研究日渐流行，但是该领域新近提出来的“政策组合”(policy mix)的概念却仍在逐步界定完善之中。政策组合是不断扩大的创新政策工具之间的组合的简称，涉及创新政策的边界，创新政策应包括哪些政策工具，应该由什么工具进行评估，同时以什么样的方式将创新政策从一种手段转变成实现广泛的公共政策目标[14]。技术创新政策的相关研究人员越来越意识到政策组合合理是技术创新政策设计的关键，组合是否合理将极大地影响创新的效果。假设政策制定者能够穷尽所有的技术创新政策工具是非常不切实际的，只考虑到政策本身的复杂性而忽视政策间的合理组合，那么技术创新政策的“一致性”和“协调性”就难以实现。
二、技术创新政策框架构建的影响因素
在一个不断变化的世界里，技术创新政策的颁布、实施都要受到诸多因素的影响，如果这些影响因素不能得到充分重视，则技术创新政策设计体系就会出现失灵，因此政策制定者需要识别各种失灵要素以不断调整政策。
学者们对如何架构和定义不同种类的失灵意见并不一致。Carlsson和Jacobsson(1997)将失灵分为硬性失灵和软性失灵[15]；Edquist等(1998)从另一角度分析了刻意创造的制度和自发形成的制度[16]；另外，Johnson和Gregersen(1994)进一步对正式和非正式制度作了区分[17]。尽管不同学者对它们的命名不同，但学者们一致认可的是：制度分为硬性制度和软性制度，前者是正式的、书面的，并且是刻意创造的制度，而后者是非正式的、自发形成的，并且是隐晦的“游戏规则”[18]。二者均可调节经济行为和交互作用，从而可以刺激或者阻碍技术创新。把二者结合起来后，这些制度就可以被定义为是一种选择性环境。硬性制度失灵是指会阻碍创新的正式制度机制，是规章条例等架构的一部分；软性制度失灵出现在更为宽泛的政治文化环境和社会价值环境中，这使得公共政策目标、宏观经济政策环境以及企业行事方式得以形成[19]。大量的学者针对能够引起技术创新政策设计失灵的要素进行深入研究。
首先，技术创新政策设计中须考虑可以导致失灵的内部因素。通过改变竞争的水平并影响资源的分配，制度因素在技术创新中具有重要作用。Smith(2000)重点研究了由于政治文化以及社会价值观等软环境导致的失灵[12]。Malerba(2007)则针对企业特别是小企业由于能力缺乏所导致的对现有知识吸收不充分而无法运用新技术的能力失灵进行了研究[20]。Woolthuis等(2005)以荷兰技术创新政策为样本，从基础设施、法律、规章以及价值观等失灵要素入手重构技术创新政策框架[21]。Barbosa和Faria(2011)发现严格的产品和劳动力市场管制将会极大地挫伤创新，而更为发达的信用市场将会促进创新，实证结果也对通过加强知识产权保护来鼓励创新提出了质疑[22]。
其次，不同国家在设计技术框架时，受到国内外的环境影响，应根据不同的影响因素适时变化，特别需要考虑外部失灵要素：
第一，针对小型国家的研究时应考虑外部失灵要素。小型国家在制定技术创新政策时必须考虑不断变化的国际经济环境和技术环境以及不断改善的国内经济环境和技术环境做出适应调整。一般来说，在逐步国际化框架下，许多国家特别是某些小国(如新加坡、爱尔兰和新西兰等人口在500万-2000万的国家)相关性越来越高[23-24]。Hadjimanolis和Dickson(2001)以小型国家塞浦路斯为例，提出政府的四项职能——提供必要的基础设施、组织和支持必要的经济和政治进程、提供知识框架、树立国家抱负，均要在技术创新政策中予以体现[25]。
第二，针对发展中国家技术创新政策研究中应考虑外部失灵要素。推动科学技术发展的技术创新政策最初都是在发达国家得到应用，而后开始在发展中国家逐渐推广。在20世纪90年代初，随着技术经济范式的转变，比如发达国家生产过程和外包的模块化，大部分发展中国家面临一个巨大的挑战，不得不去重新考虑经济增长和技术发展的政策和模式，也带来了新的政策挑战。发展中国家的创新系统的深入讨论还是一个比较新的现象，它强调在主导的技术范式下区域间不同程度的技术发展和能力[26]。发展中国家由于资源短缺，因此在技术创新政策设计中必须要重点针对仅存在于发展中国家的问题以及虽然在发达国家有解决方案，但相关方案不适用于发展中国家的问题，而深入讨论发展中国家技术创新问题是最近刚刚开始的现象。Amsden和Chu(2004)对中国台湾电子产业的技术经济发展提出了一个权威的解释[27]。他们认为，在赶超经济下，全球化以及更加开放的创新过程的预期影响，这就需要情境化的政策响应，即政府基于国家网络视角从战略上控制地方和全球的创新趋势。Ernst(2009)认为，东欧相对强劲的赶超地区通过高度针对性和选择性的政府政策，设法建立与全球生产和创新网络可持续的连接，激发创新能力，引导全球网络参与者的行动[28]。这主要是因为全球网络是分层次的，而提升层次需要高水平的政策力度在企业层面及整个产业对渐增的吸纳能力和创新能力进行投资。因此，系统赶超的挑战包括至少两个方面质的变化：(1)从(较)低的技术能力，向在技术前沿竞争所需要的更高的技术能力接近；(2)从(较)低的制度能力，向更高的制度(创业和政策)能力前沿接近[26]。
第三，针对开放经济的研究中应考虑外部失灵要素。经济全球化使得很多国家的公司都被纳入到全球生产和创新网络中，当前的金融危机下，对国际生产体系和创新网络的高依赖性都可能会导致经济的结构性失衡以及国内技术创新政策的失灵，此时技术创新政策的制定需考虑在开放系统和网络框架下各国间重叠交织的主权形式。Ostry和Nelson(1995)指出一旦商业和技术开始跨国界，国家政策在全球条件下就会面对很多失灵要素[29]。开放经济下，一国技术创新政策的制定和实施是在全球政策网络中，所有区域利益相关者之间进行密集沟通和互动，并最终建立共识的结果，政策制定者在政策网络中只是众多因素之一。因此，政府发挥作用的关键就是从直接干预转向鼓励自主学习和创新，从而刺激、带动、引导、促进各国间对话，以建立社会资本[30]。
三、技术创新政策国际比较研究框架
早期的国际技术创新政策比较研究主要采用定性方法，针对技术创新政策的具体内容、政策颁布时间、政策针对的行业以及政策中所采用的具体支持手段进行比较，如Roy(1986)以时间为线索，比较了美国和日本技术创新政策的发展历程[31]。随后，越来越多的技术创新政策比较研究中，研究者发现不同国家技术创新政策的产生背景并不相同，为了进行科学比较分析，须挖掘各国技术创新政策普遍特点，建立国际技术创新政策比较研究框架[32]，较为经常使用的有二维比较研究框架和三维比较研究框架。
Ergas(1987)将不同国家的技术创新政策用“以任务导向型”(以带来知识的增加为目的的技术创新政策)和以“扩散导向型”(以现有知识的扩散为目的的技术创新政策)进行分类，比较了英国和法国的技术创新政策，并得出结论，两国的技术创新政策均倾向于以任务导向型为主[33]。但是，这种简单地将技术创新政策用二维进行分类的方法没有很好地体现执行过程中政策活动的多样性和不同国家政策设计的差异，更没有体现出不同国家在不同时间的政策变化[34-35]。
Rothwell和Zegveld(1981)将政府针对技术创新所采用的政策工具分为三类：(1)为满足需求方要求的政策工具；(2)由于环境影响所颁布的技术创新政策；(3)为满足供给方要求的技术创新政策工具。这种对技术创新政策的分类方法，没有掺杂过多的国别特色，因此在后人的技术创新政策比较研究中被予以采用，这也成为技术创新政策三维比较研究框架的基石。[36]
Shyu等(2001)[6]利用Rothwell和Zegveld的概念模型发放问卷，对集成电路行业的美国72项、韩国96项、中国台湾159项、中国大陆88项技术创新政策运用方差分析法进行了国际比较研究，研究重点针对技术创新政策的国家偏好，对产业发展的影响，产业创新所带来的竞争优势等三个维度，结果发现美国技术创新政策在各个维度都具有绝对优势，中国台湾的技术创新政策相较于中国大陆具有竞争优势，且中国台湾的技术创新政策在管理技能、人力资源以及财政资源上都优于韩国。
Schneider和Ingram(1988)重新定义了技术创新政策的三个维度，提出技术创新政策设计大体上可以有政策目标、政策执行机构(负责政策的执行和管理)以及政策联节点(政策工具和手段)[37]。类似的，Peters(2000)认为政策分析者需要考虑三方面的匹配——政策手段、政策主要解决的问题和管理技术[38]。
Freitas和Tunzelmann(2008)[39]在Schneider和Ingram以及Peters的研究基础上，针对1980-2002年间英国81项、法国68项技术创新政策，从创新政策设计核心维度——“目标”(技术创新知识增加和传播运用)、“支持手段”(对所有企业都适用的一般性支持手段和针对企业特定需求的特殊支持手段)和“执行机构”(中央政府还是地方政府执行)构建了三维英、法技术创新政策比较研究框架。Freitas和Tunzelmann针对框架下的9个一级指标，45个二级指标进行聚类分析，验证了英、法两国技术创新政策比较研究框架的具体方向，并利用截面Logit回归分析方法对两国技术创新政策不同时间段所采用的政策工具进行了详细比较，评价了英、法两国技术创新政策的设计。
四、技术创新政策框架未来构建趋势
技术创新政策的研究已经走在了十字路口，从理论上来讲，研究成果已经向政策制定者揭示了创新以及合理制定技术创新政策的重要意义，但在实践中却需要各国政策制定者更深入地反思，这些反思从长期来看对于创新政策的可持续作用是大有裨益的。
在技术创新政策理论的发展过程中，技术创新政策的框架设计和影响因素分析已经取得了长足进展，在技术创新政策的比较研究中三维国际比较研究框架业已成为主流研究范式，但是，已有研究仍存在不足：第一，技术创新政策的影响因素中，研究的数据多是企业层面的微观数据，缺少政府层面的宏观数据；第二，技术创新政策体系设计中严格的假设条件以及比较研究中变量的制度适用性要求决定了其在全世界范围、特别是在发展中国家经济体推行时，仍有很多问题有待于进一步探讨。笔者认为以下一些方面有望成为技术创新政策未来研究的重要方向：
第一，以金砖国家为主的发展中国家技术创新政策的理论研究。已有的技术创新政策相关研究中，选择样本多为西方国家，其采用的研究框架是否适用于发展中国家，有待商榷。以发达国家为样本研究得出的政策建议是比较泛化的，难以适应发展中国家国情。把发达国家经济的成功实践作为学习和模仿的基准，既脱离了发展中国家赶超经济背景下分析的视角，也违背了技术创新理论的功能预期。没有对发展中国家不同地区的能力和实力、不发达原因等给予应有的重视，这些政策建议将继续导致非情境化的、不适合发展中国家国情的政策和战略。事实上，越来越多的研究表明，一旦离开科技前沿或技术经济发展等级，创新与生产分散模式的全球趋势和全球创新与生产网络的出现将使得种种不合时宜进一步显现[26]。现今，金砖国家作为新兴发展中国家，国际影响力增强，其通过技术创新强国的战略引起世界各国的关注，但其技术创新政策的相关理论研究并不多见。通过研究金砖国家为代表的发展中大国在技术创新政策的设计制定以及实施效果，探索发展中国家制定实施技术创新政策的规律性，从而搭建发展中国家政策设计的一般框架是未来研究的趋势。
第二，我国技术创新政策体系的理论构建。金融危机下，经济增长放缓，技术创新的重要意义更为凸显。我国作为发展中国家，通常被视为技术的接受者，我国社会经济环境及知识和能力集聚效应比之发达国家明显滞后，而由发达国家主导的全球知识产权制度的现状增强了我国在赶超中的系统障碍。更为严峻的现实是，美国等发达国家在技术贸易壁垒高筑的同时，已经开始借鉴中国等发展中国家技术创新政策的经验。因而，借鉴其他发达国家以及金砖国家技术创新政策经验，构建我国未来技术创新政策体系，探索发展中国家技术赶超之路，是我国建设创新型国家，实现创造大国的战略抉择，也是新时期我国转变经济发展方式的客观要求和核心任务。
第三，技术创新政策国际比较研究。由于数据缺乏等多方面原因，我国技术创新政策的国际比较研究有限[40]。创建一套符合中国与其他发展中国家技术创新政策特点的比较指标体系，进而构建发展中国家技术创新政策比较研究框架，可以丰富技术创新政策国际比较研究的文献。从现实意义上讲，通过比较发展中国家技术创新政策的发展轨迹，评估技术创新政策效率，借鉴其他发展中国家在推动相关产业创新的政策制定与实施经验，为我国政府在更高起点构建技术创新政策体系提供决策参考，也是未来研究的趋势。