西部开发政策的文化分析，本文主要内容关键词为：西部开发论文,政策论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界上凡是地域辽阔、人口众多、构成复杂的国家，差不多都存在区域经济、社会发展不平衡的问题，中国也不例外。由于自然地理方面的差别，中国有史以来就存在着东部和西部发展不平衡的问题。
虽然中国东西部发展不平衡是一个古老的结构性问题，但是在现代化过程中这个问题具有了新的含义：经过20多年改革开放，东部现代化水平显著地领先于西部。也就是说，东西部不平衡原来是自然经济发展的不平衡，而今天是现代经济和社会发展的不平衡，更重要的是这种新的不平衡与中央政府的区域经济发展战略存在着密切的联系。显而易见，要使新的不平衡趋向于一定意义上的新的平衡，中央政府的区域经济发展战略就须做重大调整；而这种战略调整要产生切实而深入的效果，西部人的传统文化或精神就须进行根本的改造。
一、区域经济发展战略改革
建国以来中央政府先后实行过三个大的区域经济发展战略：
（一）非均衡发展战略
从1956年毛泽东发表《论十大关系》到1978年中共十一届三中全会召开，这个战略执行了22年。在毛泽东谈到的十大关系中，有三大关系即沿海工业和内地工业的关系、经济建设和国防建设的关系、汉族和少数民族的关系，与这个战略的制定直接有关。这个战略的要点是：第一，充分利用和发展沿海的工业老底子，使我们有力量来发展和支持内地工业；第二，内地工业必须大力发展，使全国的工业布局逐步平衡；第三，新的工业大部分应当摆在内地，并且利于备战；第四，诚心诚意地积极帮助少数民族发展经济建设和文化建设。很清楚，这个战略把发展的重点放在内地，也就是中西部地区。在这个战略实施期间，国家的资金、技术、人力、物力被大规模地投放在中西部，使那里开始拥有越来越多的现代工业和交通基础设施；同时，工业布局以备战为考虑的中心，重点在于“大三线建设”，整个三线地区发展了以国防工业为重点，以能源、重化、交通、电子为先导的综合工业体系；企业布局采取分散、隐蔽的方式，以免遭到战争的破坏。
（二）梯度推进战略
从1978年中共十一届三中全会召开到1995年中共十四届五中全会召开，这个战略实行了16年。新战略的要点是：第一，让部分地区发展快一点，先富起来。也就是要求沿海地区抓住时机，充分利用有利条件，较快地先发展起来，走在全国的前面，率先实现现代化；第二，先富起来的地区必然产生极大的示范力量，带动其它地区向他们学习，从而使整个国民经济波浪式地不断向前发展；第三，沿海地区先发展起来，这是一个事关大局的问题，内地要顾全这个大局；第四，大原则是共同富裕。发展到一定的程度，将要求沿海地区拿出更多的力量来帮助内地发展。这也是一个大局，到时东部也要服从这个大局。
这个战略实行的是国家的资源配置向东部倾斜的方针，要求内地做出一定的牺牲，集中力量开发具有较好基础的东部地区，同时期待政策效果具有向内地示范和辐射的作用，形成梯度推进的形势，达到共同发展。
（三）促进区域经济协调发展，逐步缩小地区差距战略
1995年中共十四届五中全会提出了关于制定九五计划和2010年远景目标的建议。接着，全国人大八届四次会次批准了九五计划和2010年远景目标纲要；中共十五大对于促进区域经济合理布局和协调发展，作了进一步的总体部署。这样，就提出和确定了新的区域经济发展战略。到现在，这个战略已经实行了5年多。现行战略的要点是：第一， 促进区域经济协调发展。这是与前两个发展战略根本不同的地方。前两个战略在东西部或者沿海与内地的关系上，是“管住一头、放开一头”，或者“一头奉献、一头发展”。政府在资源配置上实行“零和”方案，也就是给西部就不给东部，或者给东部就不给西部，一头得到的恰好是另一头失去的，正负相加，总和为零。新的战略是西部要发展，东部也要继续发展，不同地域之间协调发展。第二，资源在不同地域之间的合理配置，既要靠中央政府，也要靠东西部地方政府之间的协调与合作；既要靠政府，也要靠市场，而且政府进行资源配置也要尽可能地通过市场、利用市场。这既不同于第一个战略实行的由中央政府计划调拨的办法，也不同于第二个战略实行的给东部地区，特别是沿海经济特区特殊优惠政策的办法。新的战略强调必须发挥市场配置资源的基础性作用。第三，加大对西部的支持力度，逐步缩小东、西部差距。加快西部开发，政府的扶持是多方面的，经济上主要是通过计划安排、财政转移支付、税收等直接或间接的调控，给予倾斜和优惠；金融上主要是通过发行债券、股票和风险性小的封闭型开发基金等，吸收更多的国内、外资金用于西部开发；在顺序上优先安排资源开发与基础建设特别是铁路、公路、通讯设施项目。
党和政府之所以到90年代中、后期才制定和启动新的区域经济发展战略，是因为梯度发展战略实施的结果，到那时已经基本显现：东部已具有较雄厚的经济实力，成为发展西部的龙头和后盾；西部也初步奠定了腾飞的基础，如在改革开放中形成了一批现代化经济的发展点，沿江、沿边、沿路开发格局逐步形成，区域间的经济、技术联合与协作已有一定发展，城市化步伐明显加快、城市化水平有了较大提高，等等。
二、关于政策失效问题
战略是一个时期内的总政策，各项具体的政策都是根据一定的战略制定出来的。我们讲政策失效，指的是政策的实际效果与政策的预期效果，亦即政策主体的行为效果与政策的目标之间存在着差距，前者朝着相反方向偏离后者的幅度越大，政策失效就越严重。如果前者跟后者完全相反，那就是政策失败。如果前者与后者比较接近，那么政策就基本上是成功的。但是，成功或比较成功的政策，也会在它的某些方面、在某些特殊情况下，存在着前者与后者很不一致的情况，这就属于政策失效。建国以来中央政府制定的三个相互衔接的区域经济发展战略中，头两个在执行的过程中都有不同程度的政策失效问题。为了使现行战略的实施获得更大成功，我们有必要分析一下这些失效以从中吸取经验教训。
非均衡发展战略的预期效果至少有三个：使全国的工业布局逐步趋向平衡，保存中国的经济实力尽可能地不受大规模战争的破坏，实现内地经济和社会的现代化。那么政策的实际效果如何呢？第一个预期效果与实际效果在当时是大体一致的；第二个预期效果是无法用实际效果去检验的（因为一直都没发生预想的那种战争），但是用今天战争立体化的情况来衡量，政策失效肯定是存在的；第三个预期效果与实际效果之间有很大的差距，严重地存在着政策失效。政策的实际效果是：国家20多年的大规模投入，结果在内地、特别是西部地区出现的不是现代化的经济和社会，而是典型的二元经济和社会结构。也就是说，不是形成一个统一的现代经济体系，而是拥有现代设备的企业像一座座孤岛似地兀立在传统经济的海洋里，这些企业在管理体制、运行机制和功能上是与当地的经济和社会完全隔绝的，对当地经济和社会起不到辐射和带动发展的作用。“墙内机器轰鸣，墙外刀耕火种”就是这种孤岛经济的真实写照。这种政策失效产生的消极影响越是到后来就越明显，特别是随着计划经济体制向市场经济体制过渡，孤岛经济的生存条件就越来越艰难。
区域经济梯度推进战略的预期效果最重要的有两个：其一是东部地区先发展、先富起来，率先实现现代化。政策的实际效果和这个预期效果是一致的，这说明政策取得了成功。其二是东部的发展对内地产生辐射、示范的作用，波浪式地向内地推进，使内地也发展起来。政策的实际效果与这种预期效果不大一致，对于西部地区来说甚至很不一致，有一定程度的政策失效，其具体表现有：第一，东西部人均GDP 和人文发展综合指标（HDI）的差距进一步扩大了（1985 年东、 中、 西部人均GDP之比为1∶0.68∶053，到1993年扩大为1∶0.54∶0.45），西部远远低于东部。西部在经济特征（生产力布局结构、市场发育程度、基础设施等）、社会特征、体制特征等方面越来越表现出不发达地区的面貌。也就是说，东部地区率先发展所产生的辐射力和示范作用的梯度差由东向西严重递减。第二，西部地区在价格双轨制的情况下，按国家调拨价供应东部地区原材料，而用市场价购进东部地区的制成品，这种价格差光是在20世纪90年代中期，就使中央政策拨入西部的资金的约40%，回流到东部地区。有人把价格双轨制造成的利益转移比喻为“利益漏斗”，这是很形象并且很恰当的。第三，梯度差造成西部在体制转型上比东部慢和晚，从而导致西部政策体系的交错与混乱。例如，随着市场经济体制在东部地区的率先确立，以及中央政府对东部地区及至全国不断出台一系列重大的经济改革措施和政策，原先制定和付诸实施的照顾西部地区的特殊性政策越来越失去实际意义，适应市场经济体制的新政策日益抵消原政策的效力，然而新旧政策在形式上都具有合法性，共存于一个统一体中。
现行区域经济发展战略实施以来，中央政府已经并将继续制定一系列具体政策，已经启动或正在酝酿一个又一个西部开发项目。在这个时候，我们应当特别重视政策失效问题，要注意认真地研究、反复地论证政策的预期效果需要什么条件才能与实际效果相一致，怎样才能真正地具备这些条件。不然的话，看起来再好的政策，执行的结果都会出现失效的问题。
三、政策失效的文化分析
造成政策失效的原因很多，有时主要是政策制定者造成的，有时主要是政策执行者造成的，有时是执行过程中政策对象或者政策环境方面的因素造成的。从第九个五年计划开始的西部大开发，在大政策的制定上是酝酿时间最长、论证最充分的一次。为达到预期的政策效果，党和政府已经并将继续下大功夫采取种种有效措施。但是会不会出现政策失效问题，我们仍应对此保持着高度的警觉性。单就政策执行而言，我认为对政策对象和政策环境进行文化分析，并据以采取相应的对策，是防止政策失效的有效途径之一。
放眼全球，任何一个国家的现代化能否成功地启动和发展，文化因素所起的作用都是至关重要的。这里讲的文化，指的是人的观念和在一定观念指导下的行为方式。理性化是近代资产阶级革命以来对人的现代化提出的一种基本要求。人的现代化就是人的观念和行为方式的现代化。所谓理性化，从方法论上看，是指为着达到一定的目的，为着要解决一定的问题或为着要应对一定的事物，人们使用冷静的、头脑清醒的、客观的和准确的计算，利用可能收集到的信息和统计数字，对目的与手段加以分析，以求得最佳、最适当的手段或解决办法，有效地达成设定的目标。理性化体现在经济活动中，20世纪德国著名社会学家马克斯·韦伯引证美国伟大的思想家富兰克林的一封信，强调指出了这样几点：（1 ）时间观念：“时间就是金钱”——商品的价值就是凝结在商品中的平均社会劳动时间，以少于平均时间生产出同样的商品，就能够在市场上占尽先机；（2 ）契约观念：“信用就是金钱”——缺乏契约精神，现代金融体系和市场体制就无从建立；（3 ）精于计算——没有成熟的会计制度，就谈不上现代企业的生存与发展；（4 ）“奉行公正原则”——商品是天生的平等派。公正就是法律面前一律平等，机会面前一律平等；（5）“认为个人有增加资本的责任， 而增加资本本身就是目的”——商品经济与自然经济的根本区别，就在于它不是为着自己的直接需要去生产，而是为着满足他人的需要去生产。对于资本的拥有者来说，不是赚钱为活着，而是活着为赚钱，赚钱本身就是目的。韦伯概括的这种理性主义精神，是经济现代化得以成功地启动和发展的文化动力。把这种精神制度化，就是现代企业制度。随着现代企业制度的确立，才有经济的现代化。
西部大开发，从开发的主体来说，在巨大的物质财富尚未创造出来以前，首先需要具有能够创造巨大物质财富的现代观念、现代精神、现代文化，需要用这种观念、精神、文化去冲击和改造几千年的自然经济在人的意识上的反映和积淀，需要人的现代化。
西部地区包括12个省、市、自治区，面积近700万平方公里，人口3.5亿，是我国少数民族相对集中分布的地区。显而易见，西部社会千姿百态、五彩缤纷，很难准确地概括出自然经济在西部人的意识上的反映和积淀的共同特征，更不能说这种反映和积淀在东部人的意识中就不存在。我们提出这个问题，目的只是要人们注意在进行西部大开发的过程中，在注重于从物的方面（如资金、技术、设施、资源等）思考问题的同时，尚须注重于从人的方面（如思维方式、行为方式、工作态度、管理理念等）思考问题。开发政策的制定者和执行者，甚至开发项目的拍板者和管理者，应当明确地认识到人的因素是影响政策效果的关键变量。西部大开发的过程是从计划经济体制向市场经济体制、从自然经济向现代经济转换的过程，西部人的观念和行为方式的转型则是这一巨大历史变迁的文化动力。那么，西部人的传统观念和行为方式中有哪些是亟待改造的呢？
（1）非理性主义。在西方经济学、 政治学和管理科学的研究中理性人假设是基本的逻辑分析工具。很多学问家把理性人设定为“经济人”，经济人行事的原则就是以最少的成本，获得最大的收益，以最低的投入，获得最高的产出。也就是说，理性经济人把投入——产出分析、成本——收益分析作为他的生存之道。精于计算，讲求效益，这就是理性经济人的行为方式。如果把上海人精于计算的共性抽象出来，运用韦伯的方式构建一个“理想类型”，那我们可以说理性经济人就是这样的“上海人”。20世纪90年代中央给上海的政策，如果换一个地方，在同样的条件下绝对达不到上海获得的经济现代化的骄人成就；因为那里没有“上海人”，缺乏理性经济人的观念和行为方式。产生理性经济人的现实条件是商品经济关系。在历史上商品经济关系与东部相比较显得不够发达的西部，人的传统观念、传统文化中与理性经济人相悖的成分，是很普遍、很常见的。这样的文化成分在表现形态和样式上具有多样性，但是我们不妨统称之为“非理性主义”。例如，一些学者最近几年在西部某些少数民族聚居的地区做社会调查，结果发现有的地区有相当多的家庭用于宗教活动的开支远远大于用于子女教育的开支。甚至有这样的情况，即子女流浪街头无钱读书，而家里却把仅有的开支用于宗教活动；有的地区政府发了补助款、救济款以及其它名目的款项，受援者不是把钱用在生产经营活动上，而是拿去打酒喝，喝完吃光后再等政府补助，有的地区人们普遍缺乏现代产权观念，倘若自己的亲友邻人搞了什么经营性项目，视若己产随意占用，等等。这一类观念和行为方式，如果不经过理性主义的文化改造，现代经济活动就没有滋生、成长的土壤。
（2）孤岛文化。西部地形复杂，形成无数个孤立、 封闭的地理单元；西部民族众多，语言歧异，又被伊斯兰教、藏传佛教、小乘佛教以及若干传统宗教的密集分布区所分割；大部分地区即使就自然经济而言历史上也远远不如东部那样发达，没有多少剩余产品进入市场。因此，今天视作一个整体的西部，原本是一个又一个自成一体的“文化孤岛”。更应当令人注意的是，改革开放前国家实行非均衡发展战略的结果，在西部又造成一种新的意义上的“文化孤岛”。前面我们已经谈到，西部工业的主体，是靠国家从外部迁入的，或者国家为了备战、为了开发资源而投资兴建的。这些企业各自成为相对独立、自成体系、自我生长和发育的“孤岛”。这些注入型大工业的生产，形成了技术屏障和体制屏障，形成了与当地社会几乎完全隔离的自我运行机制。就职于这些企业的人员及其家属，无论是在正式的制度上，还是在自我认同上以及当地民众对他们的认识上，都是“下凡的神仙”，是“生活在乡村的城里人”。企业的这种封闭性反映在人们的观念上，形成“孤岛文化”。上述两种类型的孤岛文化，如无外力的强烈冲击和内部的制度创新，是很难改变的。
西部大开发，搞现代化，需要人有创造性思维，有创新性，不断地开创新局面。政策科学中把决策分成两类：程序性决策和非程序性决策。你在一个地方工作，那里是有规章制度的，人们都按照习惯和规章制度办事，那么你有一种习惯性思维就可以干得很好。因为你通常不需要单独做决定；即使有时候需要，也是按照“别人咋办我咋办”的思维方式去做的，这就是程序性决策。但是西部大开发，搞现代化，需要去做别人没有想过、没有做过的事，程序性决策不能解决问题；而是要求打破常规，做非程序决策，这就需要有创造性思维。但是，孤岛文化的封闭性特点，造成人们视野狭窄、见识短线、思路不畅，习惯于因循旧例，使人不能产生创造性思维。
（3）安于现状。心理学家马斯洛研究人的行为动机， 发现人之所以表现出行为，目的是追求某种需要的满足。他认为人有五种需要，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、受到尊重的需要、自我实现的需要。他发现在第一种需要得到一定程度的满足以后，对其它需要的满足要看个人的感觉，个人感到满足，他就获得了幸福，所以幸福是一种感觉。当个人感觉现状在某种程度上满足了他的需要，他就认为自己是幸福的，就不再有打破现状的冲动。在自然经济条件下，一旦生理的需要能够有所满足，其它四种需要比在市场经济条件下更易获得满足，比如安全上可以做到夜不闭户，在社交上拥有一个按照血缘联系和地域联系组织起来、彼此频繁互动的稳定的小圈子，等等。这就是为什么在西部人的观念中，安于现状这一点总是给人以突出的印象。我有一个学生在中央某部工作，曾到西部某县任县委副书记。那时他冬天去乡下，看到很多年轻男女在墙根下晒太阳，很不理解，认为人力资源这样白白浪费掉不利于当地的经济和社会发展，于是他与东部一些企业联系一下，送了50名年轻人到那里去工作，让他们感受一下奔现代化的氛围。他为此费了不少周折和资金。但是过了3个月以后，这50个人都返回了家乡。为什么？他们说那个地方太紧张，举目无亲，还总被别人管着，实在不舒服。这就涉及一个人的观念取向和文化改造的问题。
我在这里只谈到了在实施西部大开发的政策的过程中西部人的哪些观念和行为方式需要改变，需要在西部进行一种带根本意义的文化改造的问题。至于如何进行文化改造，这又是一个大题目，需要做更系统的调查和更深入的思考。