论成本型政府的构建及路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,成本论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近著名政治和行政问题专家、国家行政学院教授杜刚建在接受《财经时报》记者采访时说“中国是全世界行政成本最高的国家”，另一位著名学者辛向阳亦持此观点，他以中美税收监督为例作了比较，2002年中国的税收收入是1.5 万亿美元，完成这项任务的税务系统人员为100万人；美国税收远远高于中国， 而税务人员仅有10万人。成本型政府是政府治理的新理念，旨在以较小的支出，取得最佳的效益。构建成本型政府，是政府从传统型治理模式向现代治理理念转变的必由之路。我国正处于从传统的计划经济体制向市场经济体制过度的转型时期。建立成本型政府具有十分重要的现实意义。
一、国外关于政府成本理论概述
（一）公共支出理论——政府成本理论的基础
政府是公共支出的主体，公共支出的增长使政府成本自然增加。有关公共支出理论主要有五个：瓦格纳法则、A.皮科克和J.怀斯曼的替代—规模效益理论、马斯德雷夫和罗斯托关于公共支出增长的经济发展阶段理论、福利经济学的公共支出增长理论及公共选择学派的财政支出增长理论。
1.瓦格纳法则。阿道大·瓦格纳是19世纪德国经济学家，他关于公共部门增长的最早解释被认为是分析公共支出增长的最为经典的论述。他认为政府的公共支出与经济增长之间存在着函数关系，即随着经济工业化、管理集中化及劳动专门化时代的到来，经济交往的各种摩擦和社会冲突空前增加，人们越来越关心收入分配问题，政府直接参与生产的活动也大大增加。因此，现代工业社会的发展必然导致公共部门的膨胀，从而带来公共支出的增长。
2.A.皮科克和J.怀斯曼的替代—规模效应理论。该理论认为公共支出增长的原因有两个方面：一种是正常时期的内在原因，即在社会的正常发展时期，随着经济的发展和收入的上升，政府税收收入也相应增长，因而公共支出也同步增长。政府支出增加与GDP增长呈一种线性关系。 另一个原因是政府在非正常时期的外在原因，例如政府在遇到战争、自然灾害与其他社会灾难时，私人投资和消费能力下降，为了稳定社会和发展经济，政府不得不急剧增加支出。因此，每一次较大的经济和社会动荡，都会导致政府财政支出水平上一个新的台阶，这种财政支出螺旋式上升的规律，被称为替代—规模效应理论。
3.马斯格雷夫和罗斯托有关公共支出增长的经济发展阶段理论。马斯格雷夫和罗斯托在对经济发展史料及整个经济发展过程中公共支出增长形势进行深入研究的基础上，提出了公共支出增长的经济发展阶段理论。该理论认为，在经济发展的初期阶段，公共产品，尤其是经济发展所必需的社会基础设施，如法律、秩序、教育、公路、桥梁等往往供给不足。于是，政府为促进经济的高速增长，必须进行必要的基础设施和人力资本投资。这种公共部门的大量支出对于早期阶段的经济起飞必不可少。当经济发展进入中期阶段后，社会基础设施供求趋于平衡，公共部门投资逐渐让位给日益增长的私人投资。但由于市场失灵问题存在，政府必须加强对经济的干预，来矫正、弥补市场机制的不足，为此也必然导致政府公共支出的增长。公共支出的结构会发生变化。公共支出的主要对象将从提供社会基础设施转向提供教育、保健和社会福利等方面，在不同的经济发展阶段，政府支出的增长速度和结构是不同的。
4.福利经济学的公共支出增长理论。福利经济学对公共支出增长的分析主要是从微观角度进行的。它采用效用最大化的分析方法，将市场有效供给原理运用到政府公共产品的供应中，通过对影响公共支出增长的变量，如公共产品的需求、生产组织形式、公共产品的质量，公共部门成本价格等进行分析，认为，如果某项公共支出的收入弹性大于1，则政府将倾向于增加这方面的支出，公共支出相对于GNP的比重也将上升。另外，公众对公共产品和服务的质量、价格要求也日益提高，而且，公共部门在供给产品时所处环境的政治、社会、经济等多种因素也是不断变化的，这些都会引起公共部门成本的增加和公共支出的增长。
5.公共选择学派的财政支出增长理论。首先，从官僚行为的角度来看，公共选择理论认为官僚机构中的理性经济人是以追求机构最大化为目标的。对他们来说，机构规模越大，官僚们的权力也就越大。因此，相对于私营企业家所拥有的增加收入的机会，官僚们更关心所得到的额外津贴、权力和荣誉等，而所有这些目标无疑都是与官僚的预算规模正相关的。事实上，官僚机构通常凭借所拥有的提供公共产品的垄断权，常常以机构规模最大化为目标，从而导致财政支出规模不断扩大，甚至会超过公共产品最优产出水平所需的支出规模。此外，在很多情况下，官僚们往往独家掌握着特殊信息，这就使他们能够让政治家们相信他们。其次，利益集团增长理论。公共选择理论认为，利益集团的存在和作用也会导致政府规模的扩大。
（二）寻租理论
寻租理论是20世纪60—70年代经济学家们在讨论垄断、关税和政府管制所造成的社会损失过程中形成和发展起来的。该理论的主要代表人物克鲁格认为“在多数市场导向的经济中，政府对经济活动的管制比比皆是。这些管制导致各种形式的租金，以及人们经常为这些租金而展开竞争。在某些场合，这种竞争是完全合法的。在另一些场合，寻租采取其他形式如贿赂、腐败、走私和黑市。”经济学家托利森认为“寻租是为了获得人为创造的收入转移支付而造成的稀缺资源的耗费。”他认为寻租是和政府对经济活动的干预联系在一起，因为政府干预导致人为租金的创造。斯蒂格里茨认为政治家为了自身利益会对特殊利益集团的寻租行为做出反映：政府决策因而被扭曲。麦克切斯认为政治家为了满足自己的要求，一方面积极地进行创租（rent creation），另一方面利用各种途径向私人或利益集团进行抽租（rent extraction）。
总之，寻租是一种非生产的活动，往往造成社会资源的浪费。由于政府官员的经济人性质，寻租活动必然导致政府成本的增加，这种增加是政府官员创租的必然结果。
（三）政府失效理论
该理论认为政府行为不能增进效率或政府把收入再分配给那些不应当获得这种收入的人。斯蒂格里茨认为政府失效是由三个方面的原因造成：（1）信息不完全；（2）官员的动机；（3）难以预期私部门对政府计划的反应，从而使政府行为的后果具有不确定性。公共选择学理论认为政府失效表现在三个方面：A.没有代表性的政府；B.政府目光短浅和行为的短期化；C.政府活动的低效率高成本。政府介入经济活动的理由是市场失灵，但事实说明政府干预往往不能矫正市场失灵。例如失业、经济波动、通货膨胀、环境污染、生态破坏、收入和财富分配不平等，市场不能解决，政府也不能解决；有些问题虽然政府可以解决但成本很高。政治家为了扩大其权力范围和政府支出，往往有意夸大市场失灵，甚至创造市场不完全，这就使得“看不见的手”的作用和政府规模呈现此消彼涨的变化，其结果是政府干预愈多，投入越多，效率损失愈大，而政府成本越来越高。
（四）民营化理念
针对政府的失效，西方学者提出了民营化的理念，并认为民营化是改善政府治理的要径，是一种新的社会治理的战略。该理论的代表人物包括米尔顿．弗里德曼、戈登．图洛克、安东尼．唐斯、威廉·尼斯卡宁和彼得·德鲁克等人，而E.S.萨瓦斯更是被誉为民营化的先驱和主要倡导者。在他看来，民营化不仅有助于缩小政府规模，降低政府成本，而且能够改善公共服务的竞争性和效率，民营化主要包括三个方面的内容：一是公共服务和公共产品（主要是基础设施建设）的民营化；二是国有企业（政府企业）的民营化改造；三是政府决策的民营化，并滋生出一种新产业——决策咨询业。尽管民营化的提出遇到了许多阻力，但对政府治理结构的改善效果十分明显：A.政府投入相对减少；B.政府功能改善；C.提高了政府决策的透明度。因此，民营化理论可以认为是政府成本理论的重要基础，亦即降低政府成本的有效途径。
二、政府成本的理论分析——兼评中国政府的成本问题
什么是政府成本？有人认为是政府行政活动对经济资源的消耗，包括机构成本、运行成本和专门成本三部分。也有人认为政府成本是政府及其行政过程中发生的各种费用和开支，以及其所引发的现今和未来一段时间的间接性负担。这些直接的或间接的费用开支和负担，可以通过优化决策和行政行为加以适当控制。据此，政府成本包括会计成本、机会成本、风险成本、社会成本和边际成本五部分。
本文认为上述定义既有其可取性，也有其局限性。政府成本首先应考虑政府职能的管辖范围（亦可称管理半径）；其次应考虑政府在履行职能时的挤出效应（机会成本）及其对未来的影响。因此我们认为政府成本可以简单地定义为政府根据其应当承担的政治、经济、社会功能，为实现一定的政治目标所支出的全部成本，这些成本包括决策成本、管理成本和监督成本。
1.决策成本（cost of decision）。这是指政府在一定时间所应达到的目标及为实现目标而制定的方案，这些方案的形成是有代价的，为决策而支付的成本称之为决策成本。政府决策大致有四种方式；一是政府自行制定式；二是政府委托所属的咨询机构制定式；三是社会招标采购制即完全由社会咨询机构制定；四是执政党制定式。由于决策在政府运行中处于核心地位，因此决策成本是政府成本的重要组成部分。
2.管理成本（cost of management）。它包括行政管理支出、国防支出、教科事业支出、转移性支出等。此外一部分非盈利性的公共投资支出亦应计算在管理成本范畴。值得引起重视的是我国行政管理成本近年来不断呈上升趋势，并呈现以下特征：
（1）行政经费支出膨胀，挤出其他项目支出， 特别是建设性资金和保障性资金支出，导致财政支出结构的扭曲，削弱了政府的资源配置职能和收入分配职能。
（2）教育支出比例有所增加，但教育占GDP的比例仍相当低。
（3）科技事业支出处于较低水平， 整个社会对科研事业的相对经费投入呈下降趋势。
（4）财政补贴份额较高，软预算约束未能完全消除。如1992年占财政总支出的8.6％，高于发达国家的3％和发展中国家的5％的平均水平。
（5）福利保障性支出明显不足。“十五”期间我国各项保障基金缺口达1000 亿元，我国个人养老保险账户空缺已接近2000个亿。
3.监督成本（cost of supervision）。我国监督体系包括内部监督和外部监督，随着政府法制化的增强，这些成本有不断加大的可能，而监督成本在财政支出的比例将不断提高。
我国属于高政府成本的国家。行政成本偏高是我国一个普遍现象，有专家将其成因概括为六个方面：①政府运行活动中的情商效应；②帕金森定律的背后即政府机构和人员编制的膨胀；③转轨期的腐败；④决策风险；⑤政治冲击；⑥经济全球化的冲击。笔者认为从我国情况看，上述原因中有一部分存在，但造成行政成本过高还有以下特殊原因：
1.我国处于高速发展时期，为保持较快的增长速度，政府大量投入基础设施建设，启动内需等，加大了政府运行成本。西部大开发，振兴东北老工业基地等战略措施，无疑要加大政府的支出成本。
2.腐败现象的存在。近年来一些地方政府部门相互攀比，大量购车、出国旅游考察、召开各种研讨会等造成财政资金和政府资源的巨大浪费，直接导致政府成本上升。
3.政府机构和人员编制的膨胀也是一个重要原因。近年来一些非政府职能的事业单位不断出现，而且有加快增长的势头，这是一个值得引起重视的新现象。另外一些差额拨款单位、带有执法性质的部门纷纷改为全额拨款，也都加大了政府支出的比重。
4.某些决策失误造成了浪费。决策失误的成本无法从短期支出中体现，但要从中长期成本中弥补，这样新一届政府填补过去的决策失误成本必然会转化为政府成本的长期高位运行。
三、建立成本型政府的路径选择
（一）树立成本型政府的理念
政府虽不是以盈利为目的的企业法人，但作为市场经济的主体之一，仍要考虑投入产出问题。政府的投入产出是指以较小的政府投入取得最佳的（First-Best）社会效益和较优的（Second Best）或合理的经济效益。
1.树立科学的发展观。不能片面追求高投入高产出高增长的政绩效应，以免产生替代一规模效应，导致政府成本长期居高不下。
2.应做好自身的定位，立足于经济调节、市场监督和公共服务。从某种角度看，减少政府的干预也就是降低政府的成本。
3.引进成本核算机制提高财政资金的使用效能。要大力改革管理体制以降低成本，并使之制度化和法制化；另一方面要从加强公共财政建设入手，强化和硬化预算，增强支出的透明度，努力提高资金的使用效率。
（二）采取新的举措
1.决策方案制定的社会化。为此，第一，要将决策成本列入行政管理支出项目；第二，要大力扶植社会咨询机构；第三，尽可能更多地将重大决策项目委托中立的咨询机构完成。
2.公共产品民营化。公共产品民营化已成为发达国家降低政府成本的有效途径之一。
美国城市利用签订合同由私人提供公共产品的情况
项目 城市 项目 城市项目城市
数目数目数目
1.垃圾收集339
15.道路维护
63
28.图书馆管理 17
2.街道照明309
16.医院
57
29.财务管理14
3.电力供给258
17.运输
49
30.防火
13
4.工程服务253
18.公墓
47
31.蚊蝇控制12
5.法律服务187
19.护理服务
34
32.博物馆管理 12
6.救急车 169
20.公共关系
30
33.酗酒治疗 9
7.垃圾处置143
21.桥梁维护
25
34.犯罪化验 7
8.收水电费104
22.工业发展
24
35.娱乐场所管理 7
9.家畜控制9923.征税
24
36.化验室
5
10.规划设计
9224.精神健康
22
37.公园管理5
11.自来水供应 8425.下水道 21
38.交通控制 5
12.制图
7426.公共汽车
18
39.水污染控制
5
13.水处理 6727.电器卫生
17
40.少年犯罪控制 4
14.薪水支付
65
资料来源：Savas,E.S,Privatiaing the Public Secor:How to Shrink Government,Chatham,N.j.:Chatham Holse Publisher,1982.
公共产品民营化不仅包括基础设施领域的民营化，也包括教育的民营化和社会福利、社会保障的民营化。其途径主要有：签订合同或协议，授予经营权，经济资助，政府参股，政府提供法律保护等。公共产品民营化的目标在于减少政府投资，降低政府成本，因此，公共产品民营化须加强政府监督。
3.政务运行的电子化。
（1）必须强化电子办公手段。
（2）强化电子政务建设的统一管理。
（3）总体规划，整合现有的资源。
（4）要提高公务员使用电子政务网的能力和素质，提高办公效率，降低政府运行成本。
4.财政支出管理的规范化。我国现行的财政管理体制中普遍存在轻支出重收入的弊端，在支出方面存在许多不足：一是预算过程的粗化；二是预算执行过程中的随意性和长官意志太强，软预算约束相当严重；三是缺乏有效的监督机制。2003、2004年国家审计署对中央几个部委的审计结果显示，财政资金支出漏洞太多，这些问题的存在与我国财政支出监督机制的缺失有直接的关系，为此必须规范支出管理。第一，要实行零基预算，保证财政资金使用的有效性和合理性。第二，要加大对财政支出的经常性监督，从源头治理，坚决堵塞支出漏洞。第三，加快建立公共财政体系。从抓收入为主转变到抓收入支出并重，并最终过渡到以抓支出为主的公共财政体系。规范公共支出，是减少浪费，降低政府成本的最直接和最有效的手段。第四，将公务员职务消费由暗补改为明补。我国一些地方正在积极探索，从公务用车开始改革，此举应在全国尽快推广，减少职务消费中的巨大浪费，这也是减少财政支出、降低政府成本的一条有效途径。
四、结论
政府成本问题既是一个复杂的社会问题，又是一个十分敏感的问题。世界上不存在没有代价的政府和政府行为。高成本的政府必然产生腐败和降低效率。遗憾的是中古今外学者们往往只注重政府职能和政府权力。在经济学、管理学、行政学、财政学、公共经济学等理论中极少有政府成本的概念和研究。至于建立政府成本模型并进行定量分析，几乎是空白。本文尽可能地对政府成本问题进行了探讨，仍有以下领域有待研究：
1.关于行政成本的定义问题，目前定义五花八门，是否可找到一致认可的定义，这是研究政府成本的基础。
2.政府规模与行政成本问题。如何衡量适度的政府规模，是否规模越小越好？小政府大社会的模式是否亦适合发展中国家？
3.政府支出增长是否存在一个最优值？罗伯特·巴罗（1990）曾提出了t／y的模型，决定政府是否要对经济进行干预。政府最优模型以预算平衡为基准。此模型能否准确判断最佳的政府规模，还有待进一步研究。
4.政府成本定量分析模型如何针对不同国家而具有可操作性呢？尽管目前尚存在诸多难点问题，但据笔者的考察研究，仍能得出以下结论：
（1）政府成本具有可控性，而且空间较大。正如有专家指出的那样， 仅公务用车一项每年就可以减少近1／3的政府支出。
（2）在政府成本中，决策成本应适度增加，这样可以大大减少因决策失误造成的巨大损失。
（3）加快政府职能转化是极为重要的。从根本上讲政府主要职能包括：1）保护公民的合法自由和产权；2）提供公共产品；3）收入分配的调节。
（4）建立成本型政府是一场深刻的革命，是公共管理理念重大创新。