现代国家建构进程中的土地制度变动，本文主要内容关键词为：变动论文,进程论文,土地论文,制度论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1009-9107(2016)02-0001-07 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.02.01 现代国家的建构是人类社会从传统向现代转型的关键环节，同时也是近代政治史上最鲜明的特征之一。从土地关系的角度来审视，现代国家建构过程通常伴随封建土地关系的解体过程，而在这一过程中“地权”在性质上发生了诸多变化。徐勇教授就认为：“随着现代民族国家的生长，国家的版图和疆域扩大，中央权威的建立，领土权和耕地权始相分离。国家领土由中央政府和各级地方政府所管辖，耕地的主人只是对国家领土内的耕地享有支配权。因此，现代国家的建构过程，实际上是将分散的土地权力日益集中于国家，形成统一的国家领土主权的过程”[1]。总体而言，这一论述申明了土地在现代国家建构中的历史地位，不过其中土地关系变动的细节还有待追寻，为了更为清楚地透视地权与现代国家建构的互动过程，本文设定了三个层次的分析进路：一是在现代国家和古代国家比较的视野中理解土地制度的本质转换；二是从历史上考察土地与西欧现代国家生成过程的互动，把握土地在现代国家建构中的原生性地位；三是考察中国国家现代建构中的土地问题，借以明晰欧洲现代国家建构逻辑套用到其他地区之后土地问题呈现出的多元样态。总体上致力于阐明的是现代国家建构与土地制度共同演进的一般逻辑及其在具体的政治共同体中适用的个殊性表现。 一、土地制度：从传统国家走进现代国家 现代国家是一种与古代国家全然不同的政治体系，我们今天在描述传统国家时所使用的“国家”概念只是社会科学领域中经常出现的现代概念对往古世界反刍的结果。确切地说，传统国家所指称的是一种“阶级分化的社会体系”[2]，或者行使某种统治权力的“政治实体”[3]。现代国家作为“一种政治联合的形式，15世纪起开始缓慢而零散地出现，并表现出与其先行者——古希腊、古罗马和中世纪国家的区别”[4]。从性质上来看，现代国家是一种理性国家，“它形成于西方现代初期，是一种自立于其他制度之外的、独特的、集权的社会制度，并在已经界定和得到承认的领土内拥有强制和获取的垄断权力”[4]。可见，现代国家与传统国家本质上是两种截然不同的政治共同体，基于这一区别，现代国家中的土地制度与传统国家亦存在着根本的差异。传统国家中的土地制度既是经济制度又是政治制度，既规定了土地权利又规定了土地权力，既调整着国内的土地秩序又内涵了对国家土地疆域的确认。而我们现在所说的土地制度，主要是指经济制度，规定的是人们之间的土地权利，而调整的主要是平等市场主体之间的权利义务关系。 土地制度这一从传统向近代的转换，就是在现代国家建构的过程中发生的，或者说这本身就构成了现代民族国家建构的一个有机组成部分。土地制度从传统步入现代的过程，实际上就是土地制度中的权力性因素和权利性内容逻辑分离的过程，这一过程包括两个方面，一方面是传统土地制度中带有土地疆域意义的权力因素从中分离出来，通过领土主权理论抽象化为国际法的客体；另一方面是传统土地制度中与权利杂糅的权力性因素也从中分离出来，通过公法与私法的分离明确了土地权力与土地权利的边界。现代国家的建构进程是从欧洲开启的，下面我们就以欧洲为样本对以上两个方面分别进行考察。 二、现代国家建构中领土主权的成立 欧洲传统国家的土地观念中没有现代的国界或者领土意识，即便在土地制度中包含了一些带有国家疆域内容的规定，也是无意识和不自觉地，没有形成系统的国界和领土规则。关于古代国家与现代国家的区别，人们最为耳熟能详的便是吉登斯的那句古代国家“有边陲而无国界”[2]。边陲这一概念，或者是指两个或者更多国家之间具体类型的分界，或者是指单一国家中人口聚居区和无人居住区之间的分界[5]。前者在帝国这一形态中得到了充分的体现，帝国疆界不是用来将平等的政治实体分开，而是更多地体现权利和影响的等级差异[6]。帝国统治者藉由蛮族论将帝国的边境标示为非对称遭遇的空间，这和现代国家之间的界线不一样，在帝国边境两侧不是原则上的同类，善良而高贵的世界到此结束，在这种意义上帝国的边境也是宇宙和混沌之间的界线[6]。后面一层涵义则在城邦体系中体现的格外明显，城邦当中人口聚居在邦城，但是在城邦之外还有大片的土地没有或很少人居住，其中的某个地方便成为城邦的边陲。不同于现代意义的国界，边陲所表达的并不是一种政治范畴的断裂或者明显的界分。在传统观念下，从中心到边陲形成的是一个文明的连续统，边陲是文明向野蛮的过渡地带，是文明世界逐渐渗入蛮荒世界的生长点。与此同时，无论是在传统国家的内部还是外部，都没有形成对于特定领土的独断权力。在传统国家内部，封建国家体系中领主对其属臣的控制类似于社会网络与权利集合，但这不是对领土的独断控制[7]；在帝国当中，存在着一个“中心—边缘”结构，帝国统治权在其疆域内并不是均质分布的，而是沿着统治中心向边陲递减。在传统国家之间，封建国家体系当中存在多重权威结构，比如在中世纪的欧洲，世俗权威和宗教权威相携而行，即便是世俗权威下各个封地和领主也构成了层级交错的权威结构；而帝国虽然形成了大一统的权威体系，但是这种权威体系不是以居于平等地位的政治体系相互承认为前提的，在帝国眼中，只有一个中心，在帝国的边陲及其外部只是蛮夷和蕞尔小邦。可见，传统国家当中皆没有形成相互承认的领土规则观念，在这一观念的笼罩下显然是难以形成现代意义上的领土主权的。 从绝对主义国家的时代开始，掌握了绝对权力的统治者就开始关注自己所能直接控制土地的范围，在欧洲第一波现代国家形成的过程中，这种关注逐渐演变出了关于国界勘定的一整套程序。国界这一概念的出现，不仅代替了边陲，更是从根本上改变了边陲概念所内涵的世界结构认知。国界是两个政治共同体相遇的地带，每一个共同体都有自己的利益、结构和意识形态，每个共同体都可以为了和谐的目的在其内部不断强化忠诚、责任和约束，但同时对外而言又是各自独立的。两个相邻的国家不必不断地订约或者为因担心生死而不断争斗。和平竞争减少了两者之间的冲突，事实上国界的存在已经证明了意识形态与利益是多元的[8]。其中表达的世界结构和国际秩序与帝国时代相比显然已大不相同。从现代意义上来讲，国界表示的是平等(至少是法理上平等)的两国之间明确的领土界线。这一界线表示的不是封建国家封地的范围，封地不仅表达政治权同时表达受俸、收租一类的经济权，而国界所表达的是平等国际主体之间的领土权，是一种纯然的政治权。国界本质上反映的是对于现代国家主权观念的维护，而形成这一切的前提是主权理论的发育及其对领土的确认。 绝对主义国家首要的着眼点就是土地，绝对君主权的建立首先就是要在特定的土地上斩断超君主权力的干预、削除贵族领主的层层分权，从而建立其君主对这片土地的绝对统治。揆诸历史，任何一种政治形态为了建立起自身存续的合法性势必都要寻求一定的理论支援，城邦政体、神权国家、契约思想无不是为现实政治作序和辩护的产物，而担负为绝对君权辩护重任的则是主权理论。准确地说，只有在经过主权理论确认之后土地才能成为真正的“领土”，但是，主权与传统上的土地权力并不相容，要实现主权理论对于领土的确认至少有两个方面的困难需要克服。封建时代领地的混乱可能首当其冲。“封建诸侯国之间的关系很大程度上取决于领地的获得，而领地的获得就是将某些省区胡乱划入自己的王朝。中世纪统治者的领地不一定连成一片。相反，它经常是支离破碎的。……在封建诸侯国的领主声明属于自己的领地内，当然有很大一片区域根本就不承认国王的令状，或者是从未有效地重视过这一令状。与绝对主义相关联的政治权力的集中过程，并不是统治者对那些在名义上已属于自己势力范围的地区扩大有效控制的简单过程。诸侯国的内外部边陲都需要大规模调整。某国王可能在另一个国王声明属于自己版图的深远地区拥有一块领地。因而，主权的发展本质上可能包含着重大冲突，至少可能需要和平地对各诸侯国的领地进行重新瓜分”[2]。与此同时，当时仍旧存在的帝国疆域思想也与主权理论格格不入，在主权理论看来，在每一块领土上不再有多重效忠和权威，只有对君主权威的效忠；领土和领土之上的人民属于统治者而统治者不必听命于任何一个外部权威。但是在威斯特伐利亚条约签订的时代，印度、中国、阿拉伯世界和蒙古—鞑靼体系中正在实行的是存在更高的宗主权这一帝国原则[9]。正是在近代欧洲的社会史与主权理论的思想史激荡之中，旧有的领地等传统土地权力观念被打破，而代之以一种与主权融为一体的领土观念。“一个国家的领土不是它的君主的财产，不是它的政府的财产，甚至不是它的人民的财产；它是隶属于一个国家的属地最高权或统治权之下的国土”[10]。主权理论一旦成为共识，绝对君主控制的土地就成为绝对主义国家的领土，实现对于特定领土支配所依靠的就不再是无所不至的军事力量，而是为所有的同类政治共同体所认同了的主权安排。波齐对国家与领土之间的关系作出了一个富有诗意的阐释：“这种关系具有‘硬性的’方面：特别是，领土通常在地理上拥有独特的、固定的、连续的边界，由军队进行保卫。但它也具有‘温柔的’方面：地球上的某一部分往往被理想化为祖国母亲，被认为是国家的实体，是其国民的摇篮和家园。在近代国家的发展进程中，国家与领土之间的关系并不被认为是一种所有权关系，正如一位罗马法学家指出的，国家并不是拥有领土，它本身就是领土”[3]。总之，在现代国家的建构过程中，传统国家的边陲逐渐为现代国家的国界所代替，同步兴起的主权理论实现了对领土的确认。 回想起来，作为现代民族国家雏形的绝对主义国家是在绝对王权扩张的基础上建立起来的，而绝对主义国家中国王的私人利益就是国家利益，国王的私人权利就是国家权利，并没有私人利益和公共利益、私人权利和公共权利的区分。建立起绝对的主权只是传统国家迈向现代的第一步，现代国家要顺利地运行下去，还必须完成一种面向公共组织的性质转变，也就是使国家成为提供公共产品、管理公共财物、提供公用服务的组织。这一角色与公民制度化关系代表的公共性权利原则，成为现代国家的规范性涵义[11]。而实现国家治理方式转变首先就是要将公权与私权、公法与私法区分开来，这当中就必然内涵着国家领土权与土地财产权的区分以及调整土地关系的公法与私法的分离。 三、现代国家建构中公法私法的分离 古罗马法学家乌尔比安认为法律可以分为两种：公法和私法。公法主要是与国家和政体有关的法律，私法主要是与个人利益有关的法律[12]。公法与私法的区分起源于古罗马法并在欧洲大陆法系中得到了继承，现在一般认为，宪法、行政法、刑法属于公法，而其他调整私人关系的部分法属于私法范畴①。尽管区分公法与私法的论述可以追溯到古罗马时期，但是直到人类进入到近代社会之前的漫长时期，无论是在东方还是西方，公法与私法并没有真正区分开来。在传统国家当中，构成国家基本单元的是“共同体人”，享有土地权利的主体是各式各样的共同体，权利关系是通过家庭、部族、村社等共同体体现出来的。马克思说在那里“土地是一个大实验场，是一个武库，既提供劳动资料，又提供劳动材料，还提供共同体居住的地方，即共同体的基础。人类素朴天真地把土地当做共同体的财产，而且是在活劳动中生产并再生产自身的共同体的财产。每一个单个的人，只有作为这个共同体的一个肢体，作为这个共同体的成员，才能把自己看成所有者或占有者”[13]。也就是说，此时人们对于土地的所有、占有、使用等各项权能无不是通过共同体的所有、占有、使用来实现的[14]。有一种观点认为，传统上西方世界的私法比较发达，是一种私法文化；而东方社会尤其中国私法相对薄弱，法律文化中更多体现出公法性。在私法文化兴盛的西方世界，无论是教会法、城市法还是王室法中的公法性成分大多是以对财产等私权利的附属条款出现的；而在被认为属公法文化的传统中国，私人权利关系主要依靠习惯法进行支配，而缺少成文的私法规范，寥寥无几的私法规范在执行过程中还毫无例外的被刑法化了——将刑罚作为私法的违法的后果进行了规定[15]。事实上，无论是私法文化还是公法文化，体现出的都是公权与私权、公法与私法某种程度上的杂糅。“在个人——私没有确立时，公当然也就没有确立，两者是互为因果的。公私领域的分界在前近代的思维中是难以找到的”[16]。根据基尔克的考察，整个中世纪欧洲都没能认识到公法和私法在观念上的区别，一切人与人之间的关系，自邻近者间的交易关系到国王与国民间的忠诚关系，都被认为可以包括在一个相同的单一种类的法里面[17]。就像马克思对传统西方的描述那样：“国家的物质内容是由国家的形式设定的。每个私人领域都具有政治性质，或者都是政治领域；换句话说，政治也就是私人领域的性质。在中世纪，政治制度是私有财产的制度，但这只是因为私有财产的制度就是政治制度。在中世纪，人民的生活和国家的生活是同一的，人是国家的现实原则，但这是不自由的人”[14]。 古代公法与私法的混同在土地制度上有着直接的体现。“所有权的前提是存在着法律体系，前者由后者给予界定。在没有文字的社会中‘法律’的界定很不明确，而且它的落脚点通常实质上就是占有。……凡是非现代社会就都存在私有地产。不过，这些社会的‘私有’更多地是指受俸权，而不是现代意义上的所有权。在地主对财产拥有某种类似的‘法定权’的地方，这些‘法定权’通常指的是，有权利利用它的产出并剥削与之相关的劳动者。我们可以发现许多不同的土地占有形式。大地主可能对其财产拥有永久的所有权，但是，如果君主和敌手要侵占这种所有权，事实上他们不会诉诸于独立的法律过程。……对于农民和大地主来说，所有权都极少意味着自由让渡权。就农民而言，在未经地方社区协会、长老或氏族代表允准的情况下，他们通常无权处置土地。而对大地主来说，对财产的处置权，通常既会受到继承条件的制约，又会受到拥有俸禄所包含的义务的制约”[2]。即便到了绝对主义国家时期，国家主权仍然是属于专制君主及其王室私人所有……对他们来讲，并非自己个人属于某个民族，而是某个或某些个民族属于他们个人。增强家族权势、扩大王室领地是他们天赋的和首要的使命，他们的主要政绩并不来自能否使治下民众富足而是能否增加王室的领地和财富[18]。可见，在绝对君主那里领土和财富都是他的个人所有物，恰如以上对普遍法律结构的分析，在古代，土地的公权与私权以及调整相应土地关系的公法与私法都难以分开，政治性的领土权和经济性的所有权处于交错和混合的状态。 现代国家建构的过程，直观地看是领土主权的普遍化过程，而本质上是政治领域独立和规范的过程。政治领域的独立首先将公权分离出来，而这便给私权和私法的生长创造了条件。在第一个绝对主义国家的诞生地——英国，最先开启了公法与私法分离的先声。在圈地运动中，土地财产权利首先从公私混杂的法律体系当中挣脱出来，封建法中要求在处置土地时取得上一级领主同意的保有规则被废除，现代土地所有权代替了保有制度，土地的继承、信托、抵押等一系列独立的私法规范相继建立起来[19]。西方世界发达的私法传统一经释放便汇聚成了推动私权观念和私法体系发展的巨大力量，事实上，私权的明确和私法的独立势必重新要求公权的规范和公法的完善，这也正是西方近代史的真实境况。其实，从人类史上看所有制本身除了是一种法律和社会制度以外，也是一种政治现象，只是近代以来人们推动其向着去政治化的方向发展，在不同的社会当中，所有制形式上的相似并不代表实质性的一致。“在一种财产持有人能够以最大限度的自由处理‘他们的’持有物的十分平衡的社会秩序中，强大私有制得到了发展。在一个并不如此平衡的社会秩序中，软弱私有制得到发展”[20]。马克思在谈到典型的现代土地私有制时说，它是一种“抛弃了共同体的一切外观并消除了国家对财产发展的任何影响的纯粹私有制”[21]。时至今日，我们早已形成了一种共识：公法与私法的相互配合才能构成合理的法律体系。私法目的在于调整私人权利关系，如果缺少私法的公法则失去了其行动意义；公法着眼于调整和约束公权力，假如公法不够完善，那么公权力则必然造成对私权的侵犯，这种情形下形式上再完满的私有制在实践中也会付之阙如。 四、从“天下”到“国家”：中国现代土地制度的形成 世界上的后发展国家几乎全盘接受了欧洲文明的现代化程式，或者说都是在以欧洲为中心所框定的世界结构当中开启国家建构进程的，因此，它们的现代国家建构可以说套用了西欧的逻辑起点和行动框架。但是，不同国家和地区有着不同的历史境遇和社会文化，这构成了其向现代国家跃迁的过程中的基质，其中传递着古老民族和国家的文化基因。与西欧有着完全不同的政治历程和文化传统的中国，在套用西方现代国家建构程式的过程中遵循不同的演进逻辑，故而中国现代国家建构中的土地制度变动必然表现出其独特之处。 在进入到现代之前，中国是一个典型的帝国，与我们所熟知的帝国形态一样，中华帝国也是以文明与野蛮来界分世界秩序，而与大多数帝国不同的是，中国发展出了“天下”这样一种独特的政治观念来统摄世界秩序以及政治和文化心理。“天下”一词所表达的不仅仅是“天底下所有的土地”——“天、地、人”中的地，进而还指土地上生活的所有人的心思——民心，最重要的是它的伦理学、政治学意义——四海一家的世界制度[22]。在战国时代，“天下”已经成为一个通用词汇，在当时其狭义上与九州、四海之内等概念一样都是用来指称中国，这时的“天下”更多还是一种用于区分中国与他者的政治地理概念[23]。不过，这一区隔是高度抽象而非具体的，因此在后来的演进中，它表达的政治疆域内涵逐步淡化，而作为一种文化价值体系的“天下”逐渐清晰，当然后者很大程度上包容了前者。处于“天下”观念的化育之下的传统中国政治观念中，只知有朝廷而不知有国家，只知有四夷而不知有邻邦，只知有羁縻而不知有主权。“天朝”甚至发展出一套设计精密的制度体系以实践其政治文化，对内而言，中国很早就形成了大一统的皇权专制国家，并以一套等级严密的官僚制度进行操控，由此造就了中国政治社会的“大共同体本位”；对外而言，中华帝国为在礼仪上制度化地表达不平等和等级制而精心设计出一套纳贡体系，“在纳贡体系的实践中，中国表现出自己是个中央之国，周围是一些文化低贱的藩属国，其统治者接受中国的册封，进而按约朝贡并与中国互市”[24]。即便是鸦片战争后的清政府，开始也只不过是想利用条约体系将洋夷融入“天下”体系当中，以取代昔日的朝贡体系[25]，这从本质也不过是“天下”政治文化的另一种实践模式罢了。但是此时的世界早已不是宋时的四夷崛起，也已不是蒙元、满清等北方民族入侵，这次侵入中国的是步入现代的世界格局、国际秩序。与以往不同的是，这次帝国的入侵者没有被再次为中华所同化，而是彻底将一个古老帝国带入了现代文明，帝国的“天下”进入到“世界”当中。 近代以降，甲午以还，“睁开眼睛看世界”的中国目睹了已然型构起的国家体系和世界秩序，面临亡国亡种的危机中华帝国的民族意识、国族意识、国家意识开始觉醒，正是在这一背景下传统的“边陲”廓清为现代的“国界”，传统中国的“王土”转变为现代国家的“领土”。谈起近代史的时候，国人总免不了那屈辱的诉说，可是中国现代的地权意识正是不平等条约催生的一个“未意图后果”。在传统的“天下”体系中，即便是取其狭义的政治地理上之九州概念，可以说也从未有一个明确的边界，我们在历史地图集上看到的疆界所表达的至多是一种势力范围。也许有人认为长城是古代中国划定准确边界的努力，但是事实上长城不过是出于防御的需要，至少现在还没有证据证明修筑长城意在明示边界。而且长城有许多不同的、交替变化的、附加的线路，在现代国际秩序尚未建立的帝国时代，即便政治上认定的边界也难以免于被历史的起伏推广成一个广阔的边缘地带[26]。鸦片战争之后清政府签署了一系列的不平等条约，大多条约中都有割地的条款，正是在测绘割让土地的过程中，国人强化了国界的概念，中国的疆域才得以清晰的表现出来。不平等条约不仅强化了国人国界之观念，而且也无意识地促进了主权的定形。在当时已经具有了主权国家地位的欧美各国，既然选择与清政府代表的中国签订条约，其实已经默认了中国同样作为主权国家的地位；条约既然对领土割让做出了详尽的界址规定，客观上就已经承认其余土地作为中国主权领土在国际法上的合法性。特别值得一提的是清朝统治者——满人，实际上是带着关外满蒙统治区大量土地进入中原的，如果说诸夏地区的疆域轮廓已经成为比较确定，那么关外大片领土的中华属性则是在这一时期才真正得到了明确。中国与西方各国签订的大量条约尽管不平等，但毕竟是在现代国际关系背景下签署的，条约对中国主权的不断侵犯客观上形成了对中国剩余领土的主权承认，满清在中亚和北亚政府的土地也就成为合法并受到承认的中国国土了[24]。可以看到，相较于西方主权国家体系形成所经历的数百年周折，中国只用了短短几十年的时间就实现了朝代帝国向现代国家的跃迁，《清帝逊位诏书》宣示“将统治权归诸全国，定为共和立宪国体，……仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土，为一大中华民国”，此去鸦片战争中国与西方第一次接触也才刚刚过去半个多世纪。 不过，中国此时完成的国家转型只是形式上的，并不完整，以土地制度观之，此时仅仅完成了领土主权的型构(很长时间也没有得到实质保障)，而主权国家内部的现代土地权利结构体系并没有得到根本建立。反思这一历史，中国之所以能够如此之快的实现领土主权的确立并进入国际秩序当中，得益于其数千年的皇权专制政体及其衍生的“大共同体本位”，清政府一纸令状就可以将整个国家带入现代世界，而不再需要一个个小共同体之间的“谈判”过程。基于同样的原因，过于强大的政治权力惯性的存在导致土地权力中的领土权上升到主权层面后，土地权力并没有作为公权力从“地权”板块中撤离进而实现土地权力与土地权利的分离，在很长一段时期里面土地权利仍旧不断受到土地权力的干预，简而言之，传统土地制度中的公权与私权未能分离。实际上，在后续的中国史中，土地权利的设立、湮灭、请求等制度安排都是在政治权力的直接作用下形成的，这种权力本位的土地制度安排注定只是一种形式化的设计。 本文对现代国家建构过程中土地制度变动的原生逻辑和推广效果进行了考察。研究发现，在古代的政治体系当中，土地的政治权和经济权实际上是统一的，土地权力同时也是土地权利。在欧洲现代国家建构的过程中，其中作为政治权之对外部分的领土权通过与主权观的联姻而成为现代国家结构和国际秩序的基础；而作为政治权之对内部分的土地支配权伴之以公权和私权的明确成为公法的客体，作为经济权的土地权利内容成为国家法律保护下的完整权利内容。这便是现代国家与现代土地制度共同生长的原生逻辑。但是这一外生的逻辑框架套用到中国的时候我们又发现，领土权确立之后，对内的支配性土地权力并没有完全撤出地权体系当中，而是直接的干预了土地权利的设立和分配，这也成为理解近现代中国“土地政治”问题的一个基本线索，同时也可以作为理解现代国家建构过程中土地制度变动逻辑的一个补充性视角。这一研究，既确证了土地制度与现代国家建构的历史关系，又揭示了如中国这样的后发展国家在直接套用现代土地制度之后的实践后果。 ①这是大陆法系的认识，英美法系认为只有宪法和行政法属于公法。