稳定完善土地承包的模式研究，本文主要内容关键词为：土地承包论文,稳定论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的一项基本经济制度，是党的农村政策的基石。要长期稳定这一经营体制，坚定不移地贯彻土地承包再延长30年不变的政策，关键是稳定完善土地承包关系。目前，杭州市第一轮土地承包已陆续到期。期间也出现了诸如随意缩短承包期，取回部分承包地和承包权没有全部落实到户的问题，而且，第二轮土地承包工作正在各地由点到面地展开。因此，如何按中央的文件精神，结合杭州农村实际，研究稳定土地承包关系的模式、重点和配套措施，对安定人心、调动广大农民的积极性，搞好整个农村工作具有重要的现实意义。
一、稳定完善土地承包关系的基本原则和主要模式
稳定完善土地承包工作，牵涉面广，政策性强。因此，要按照党的十五届三中全会《决定》精神，重点把握好以下几项基本原则。
一是坚持“稳制活田、三权分离”的原则。土地“三权分离”是指明确集体所有权、稳定家庭承包权、搞活土地使用权。明确集体所有权体现了社会主义原则，稳定家庭承包权体现了公平、福利的原则，搞活土地使用权体现了效益原则。杭州市属于东部沿海经济发达地区，农区非农产业经济比重已占农村经济总收入90.6%，48.7%的劳动力已转移从事非农产业。特别是对二、三产业发达、大部分农业劳动力转向非农产业、务工经商的地区，推行适度规模经营符合农业现代化发展的方向。实际上，家庭承包与规模经营并不矛盾。在不改变家庭承包的同时，也能够走向规模经营。办法就是根据“三权分离”的原则，在集体所有权、家庭承包权不变的前提下，允许和鼓励土地使用权的依法、自愿、有偿流转。
二是坚持因地制宜、分类指导的原则。在稳定完善土地承包工作，要根据各地的不同情况，从有利于土地承包政策的长期稳定、有利于农村经济的发展、有利于农村社会的稳定、有利于农业现代化建设的需要出发，充分尊重大多数农民的意愿，因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”、“一律化”。
三是坚持民主决策的原则。稳定完善土地承包事关农民的切身利益，必须把中央的政策原原本本地交给农民，由广大农民根据中央政策规定，按照民主决策的程序，做好稳定完善土地承包工作。在工作中必须坚持做过细的工作，尊重大多数农民的意愿和选择。实践表明，越是坚持走群众路线，让农民自己当家作主，工作就越容易开展，有关政策也越容易得到落实。
四是坚持依法办事的原则。在稳定完善土地承包工作中要坚持依法办事，对在第一轮土地承包期内，私自出卖土地、土地征用费分到户、未经审批违章在承包地上建房，或虽经审批超标准建房、在承包田上种植多年生经济作物或取土卖泥、任意改变耕地用途、计划外生育，以及粮户转移等因素造成的各种历史遗留问题，在稳定完善土地承包过程中，要按照有关法律法规、政策文件办，要结合各地的实际，认真进行研究，制订切实可行的政策措施，妥善处理解决。
杭州市虽然属于经济较发达地区，但山区与平原、郊区之间，乡镇之间的不平衡普遍存在，差距很大。为此，稳定完善土地承包要从实际出发，不能搞一律化，我们认为，可以采取以下几种模式：
模式一：山区、半山区和粮食自给的地方，在现有基础上可以将承包权、经营权直接顺延30年。山区、半山区和粮食自给半自给地区二、三产业不发达，劳动力转移不稳定；人均水田面积少，土地流转程度低；土地面积变化小，人地矛盾不突出；自给自足意识浓，对土地依赖性很强。为此，对山区、半山区和粮食自给半自给的地区采取在大稳定小调整的基础上，直接顺延30年，搭配承包的旱地也可一并延长30年。在小调整中要严格规范土地的调整范围；一是对确因人口增减、土地征用等原因造成承包土地严重不均、矛盾突出，大多数群众要求进行调整的，可作适当调整。二是对目前已经稳定地转移到二、三产业和小城镇落户，不愿再承包土地的农户应当鼓励和允许，并办妥必要手续，向农户统一发放土地承包权证。三是原来农户承包土地过于零碎、分散，影响生产力水平发挥的；开展现代农业园区建设，实行大规模土地整治的地方，需要对农户承包的土地进行调整的，应当允许。
模式二：平原粮产区和经济发达地区继续促进土地经营权流转，积极稳妥地发展土地适度规模经营。平原粮产区和经济发达地区，二、三产业发展较快，务农劳力转移较多；土地资源相对较多，且分布相对集中连片；生产条件良好，服务体系健全，有条件建立土地经营权流转机制，积极稳妥地推进土地适度规模经营。在具体工作中，一是要坚持条件，尊重农民意愿。客观条件成熟的，农民有意愿的，则要积极地因势利导地做好组织指导工作；客观条件不具备，要逐步创造条件，不可硬搞，不要刮风，农民不愿意的，坚决不搞。二是要坚持多途径、多形式地推进粮田适度规模经营。总的是要按照“稳制活田、三权分离”原则，把承包权落实到农户，延长30年不变，已经把口粮田、责任田分开承包，以及经营权转让给种粮大户的，同样要这样做。经营权在自愿、有偿的基础上有合理流转权。通过建立土地使用权流转机制来实现粮田适度规模经营。可以根据农民的意愿，继续将一部分农户不愿承包的粮田转向给种粮大户经营，也可以实行“冬统夏分”式的季节性规模经营和以分户经营为基础，实行“几统一”技术服务的规模经营。对经营权已经转让给种粮大户的土地，合同期内继续由种粮大户经营，但要处理好经济利益关系，体现承包农民的收益权。三是经营规模要适度。要注意克服片面追求经营规模越大越好的倾向，努力做到经营规模与经营者的素质和经营者的条件相适应。
模式三：城郊经济发达区、交通枢纽、城市建设重点区，要从改革发展着手，积极稳妥地推行土地股份合作经营。这些地区在第一轮土地承包的15年中，社会内部变化大，深层次矛盾比较突出；城市建设、工业和公共设施建设用地多，土地征用面积大；生产队之间土地征用面积不平衡；土地征用费的分配使用情况非常复杂，有的地方甚至由此引发农民集体上访；社区人口变化较大。这些地区在农业现代化、城乡一体化建设过程中，又是重点结合部，旧的矛盾没有解决，新的矛盾又将派生。尤其是农民离土离乡，或全部就地转为非农业人口后，原村集体资产如何运转，怎样与原农业人口挂钩，这些“居民”和“游子”将以何种形式行使土地承包权？因此，简单地用大稳定、小调整的方法去稳定完善土地承包工作，显然是力度不足，也无法涵盖的。从杭州拱墅区等地的实践看，实行以土地为中心的股份合作制，是稳定完善土地承包的有效途径可以逐步推广。以“土地为中心”的股份合作制是将原属集体所有的土地、财产和资金等以股份的形式量化为组织内部农民共同占有的、以股份制组织运行的一种农村新体制。实质是以股权代替承包权，使土地使用权从承包权中分离出来进行有偿使用，实现土地三权分离。这里的土地作为集体总资产中的一种形态，以股权的形式量化给农民，30年不变。集体建立土地经营公司，统一经营全部土地。具体经营形式上，可以把土地承包给大户或“招标承包”给工商企业、实业家经营，农户原来对国家和集体承担的义务均由社或公司承担，农户按股到年终享受股份分红。这种形式，推动土地征用的补偿资金向发展二、三产业流转，有利于巩固和发展集体经济，加快农业规模化、集约化和现代化进程。
二、稳定完善土地承包的工作重点
（一）认真做好延长土地承包期的工作，把土地承包权明确落实到户。中央明确宣布土地承包期再延长30年不变，这是必须不折不扣执行的一项重大政策。对于尚未搞好第二轮土地承包完善工作的地方，第一轮土地承包期到期后，要按中央的要求，把土地承包期再延长30年。对于搞过第二轮土地承包的地方，凡承包期不到30年的一律延长到30年，并把土地承包权真正落实到户。对于“责任田”的承包权没有落实到农户名下的，一律重新测算，量化到户。在落实土地承包权后，要及时向农户颁发土地承包权证，做到一户一证，以保护农户的承包权益，使广大农民吃下长效“定心丸”。因人口变化、人地矛盾日益突出问题不可避免，在坚持土地承包期再延长30年不变的前提下，结合各地实际，允许承包土地进行必要的调整，具体小调整办法有：一是动帐（粮）不动田。人口发生变化承包田不变，人口增加户与人口减少户用现金或粮食进行调剂。二是大稳定小调整。增加人口按增加的先后次序排队，承包减少人口的土地。这种调整，可以按年进行，也可以几年进行一次。三是新增人口的承包田从机动田、新造田和农户自愿放弃的承包田中解决。
（二）正确处理好土地权属关系。在稳定完善土地承包工作中，各地都要保持土地权属关系的稳定，对已经完成第二轮土地承包，并且已打破原生产队（组）界限，以村为单位进行调整土地的地方，必须妥善处理好队与队之间的经济利益关系，只要大多数农民感到满意的，也不要再轻易变动。根据《浙江省经济合作社组织条例》规定，村经济合作社是村农民集体所有土地的发包方，在第二轮土地承包中，原则上应由村经济合作社统一发包。
（三）严格控制和管好“机动地”。除必要的农田基础设施和村镇规划所留“机动地”必须按国务院文件要求，严格控制在耕地总面积5%以内，超出的面积要坚决减下来，并严格按公平原则承包到户。目前已搞好第二轮土地承包的地方，对所留机动田要加强管理，严格规定只准用于解决人地矛盾、规划内的农田设施和村镇建设。在未使用前，要落实好农户承包经营，严禁抛荒。机动地的征用要严格按照中央[1997]11号文件规定的程序报批。
（四）切实加强对土地承包合同的管理。只有强化土地承包合同管理，才能使农村的土地承包关系真正得到稳定完善。一是要规范土地承包合同。在稳定完善土地承包中要进一步规范土地承包合同的格式、条款、明确承（转）包期限、变更和解除的条件、违约责任等内容。对已签订的土地承（转）包合同，凡是存在不规范、不完善的地方，要加以修正和完善。二是合理确定土地承包款标准，健全积累机制。各地要根据当地土地净收入水平和农民承受能力，确定明确的标准，并纳入农民上交的村提留、乡统筹费的范围，按中央关于减轻农民负担的有关规定严格管理。承包款主要用于农田水利基础设施建设和改善农业服务设施等项目投入。要把土地承包款使用和管理纳入村务公开的内容定期公开，接受农民群众的监督。三是加强土地承包合同的鉴证，提高承包合同的法律效力。土地承包合同由发包方所在乡（镇）农业承包合同管理委员会（或管理小组）鉴证，也可由农业承包合同管理部门鉴证。四是建立健全土地承包合同的档案管理制度。土地承包合同的档案资料关系到农民的切身利益，也是今后完善土地承包工作的书面证明，各地要把土地承包合同、协议、土地明细清单、平面草图等资料，立卷归档，永久保管。同时，将承包合同（副本）和有关资料报乡（镇）经营管理部门归档。
三、稳定完善土地承包关系的配套措施
（一）与农业社会化服务体系建设相配套。我国农村改革的实践证明，以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。要在稳定家庭承包经营的同时，做好完善集体统一经营层次的工作，大力发展农业社会化服务。集体统一经营层次，就是为农户承办那些一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事情，提供专业化、社会化服务。一些农业社会化服务工作，搞得比较好的地方为一家一户生产能否发展现代农业，单家独户经营如何进入市场走出一条新路子，也为家庭联产承包长期不变提供了实践依据。农业社会化服务，主要有三个方面的内容：一是生产服务。主要是对粮食等大宗农产品的生产服务，服务组织按农民的意愿实行统一品种布局，统一技术规格、统一机耕、统一植保、统一收割、统一管理。这里的关键是深化服务实体的改革，增强其活力。二是农产品生产经营服务。主要是对用于交换的农产品的市场信息、收购加工和技术服务，这是一种农业产业化的经营方式，服务的载体为工贸型农业龙头企业、社区性服务组织和各种专业协会。其发展的方向是在农户一家一户生产的基础上，实行布局区域化、服务社会化、经营规模化，把农业的产前、产中、产后诸环节联结为完整的产业系统，实现农业市场化。三是基础设施建设服务。主要是修建大型水利设施、田间小水利和平整土地。农民通过出义务工、以资代工和上交农业承包款投入，乡村集体统一组织实施，以提高农业综合生产能力。
（二）与小城镇建设相配套。要延长土地承包30年不变。关键是要减少人口增长对再分配土地的压力。如果农村人口从增长变为不增长，或者负增长，延长承包期30年不变的政策就容易坚持。杭州市从事二三产业的劳力占到农村总人口的30.6%，由于前几年小城镇建设滞后，这些人大多“离土不离乡”，在农村还占着一份承包田。小城镇建设步伐加快后，这部分人能够“离土离乡”，农村人口将会持续减少。《杭州市农业现代化规划》（初稿）提出，到2010年，要建人口在10万以上的中心城市4-7个，人口在4万以上的中心城镇10-20个，建成一批人口在1万以上的小城镇，城镇人口比重达到50%以上，比现在增加16.8个百分点，这将是一个历史性的转变。要搞好小城镇建设规划，形成大城市——县城——中心镇——建制镇——中心村的城镇体系。为此，要改革户籍制度，打破城乡分割的“二元经济社会结构”。建立健全社会保障制度，使进城农民留得住。无后顾之忧，不再把他们在农村的承包田作为“失业保险”，自愿放弃承包田。这样，农业劳动力就有可能逐步增加人均土地占有数量、实行规模经营，实现城乡经济相互促进。
（三）与农业现代化建设相配套。提高农业劳动生产率和土地产出率，实现农业现代化，是农村工作的奋斗目标，也是在更高层次上稳定家庭承包的物质基础。当前，杭州市在农业现代化建设中的最大问题，是农田水利基础设施差，高水平的农业机械拥有量少，农业科技水平低。因此，对延长土地承包期，不能一包了之，而应及时组织、引导。一是大力开展农业现代园区建设。平整土地，合并自然村，把一些自然村、空心村复垦为耕地，建设田成方、路成框、渠成网的现代农业园区。通过平整复垦土地，增加土地面积，实现用地和造地的动态平衡。二是加快推进农业机械化建设。重点推广联合收割机、谷物烘干机、工厂化育秧流水线，继续推广化肥深施机械、秸杆还田机械、开沟机械，大力开发农产品加工机械，加快插秧机的引进、研制及现有适用机型的推广，逐步实现粮食生产主要环节或全程机械化。三是实施科教兴农战略。实行农科教结合，要切实提高农民科技文化水平，加快推广适用技术和重大科技组合项目，继续实施种子工程，开发农业高新技术，以提高农业科技对农业增长的贡献率。
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