长三角国家级开发区与城市空间效益比较研究，本文主要内容关键词为：效益论文,开发区论文,城市论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F127.9[文献标识码]A[文章编号]1002-2031(2009)02-0010-08
[修回日期]2008-08-01
长三角地区是当今世界经济发展活力最强、增长潜力最大的地区之一，也是国内外专家普遍认为有望成为21世纪中国与世界经济体系、世界城市体系首先接驳的地区。与中国沿海其他两个都市密集区——珠三角地区和环渤海经济圈相比，无论按人口平均还是按土地面积平均，长三角经济区都是经济产出效率或集约化程度最高的区域。据国家发改委统计，2005年，拥有13个(包括连云港经济技术开发区)国家级开发区的长三角地区GDP总量达33859亿元，实际利用外资总额达263.33亿美元，约占当年我国实际使用外资总量的43.65％。因此，选择该地区作为研究对象具有较强的针对性和代表性。本研究尝试通过比较长三角地区国家级开发区与城市的空间效益情况，研究国家级开发区设立的合理性及其当前的发展状况，客观评价长三角地区国家级开发区对城市经济发展的贡献程度，提出并提高其比较效益的对策。
一 长三角国家级开发区与城市基本概况
一般认为，长江三角洲地区包括上海市，江苏省的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州和南通，以及浙江省的杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山和台州等16个大中城市。目前，长三角地区全区土地面积9.93万平方公里，共有各类国家级开发区41个，省级开发区238个，占全国开发区总数的17.8％，其中，省级以上开发区呈现“沿沪宁线”和“沿江岸线”以及“沿海岸线”分布最为密集的特征(图1)。本文的主要研究对象为长三角国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区，以及拥有这两类国家级开发区的城市。该区域有这类城市8个，开发区18个(表1)。作为中国开发区最为密集的地区，这里开发区的发展经历了四个阶段：第一阶段是1984-1989年，设立开发区的初衷是希望在特区的基础上形成“接力式”发展，兴办开发区的宗旨和目标是使之成为技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口和对外政策的窗口。第二阶段是1989-1992年，建设中提出“三为主”原则，即“以利用外资为主、以发展工业为主、以出口创汇为主”，中小型的“三来一补”项目较多，优惠政策适用的区域扩大，优惠政策的优势相对削弱。第三阶段是1992-1997年，这期间到开发区投资的跨国公司增多，技术含量高、管理现代化、配套带动作用强的大项目显著增加，进口替代型工业项目逐步增加；外商投资热点由特区向开发区转移，特别是向基础条件较好的老工业基地转移。第四阶段是1997年至今，开发区建设逐步从依靠优惠政策的土地经营战略转向依靠创新的科技发展战略。这四个阶段中，1992年是一个重要的分水岭，它标志着长江三角洲开发区参与全球化后第一次产业循环的结束和第二次产业循环的开始，也意味着参与层次的提高[1]。2005年，中国GDP的68％和外贸出口的87％来自开发区。浙江省的开发区约占全省陆域面积的2％，但工业增加值占全省的四分之一以上，出口额占近三分之一，直接利用外资额占一半以上。可见，对于长三角地区的城市来说，开发区仍然是地区经济发展的龙头。
图1 长三角地区各类开发区分布图
二 长三角国家级开发区与城市的空间效益比较
1.单个开发区与城市的空间效益比较
按照单个开发区与城市的空间效益比较结果并进行修正，可将长三角地区17个国家级开发区分为4类。
第一类，开发区空间效益极差，包括6个开发区，占长三角地区国家级开发区总数的35％，分别为宁波大榭开发区、宁波经济技术开发区、南通经济技术开发区、苏州高新技术产业开发区、杭州经济技术开发区、常州高新技术产业开发区。
第二类，开发区空间效益一般，包括4个开发区，占长三角地区国家级开发区总数的24％，分别为萧山经济技术开发区、无锡高新技术产业开发区、昆山经济技术开发区、南京高新技术产业开发区。
第三类，开发区空间效益较好，包括4个开发区，占长三角地区国家级开发区总数的24％，分别为漕河泾新兴技术开发区、杭州高新技术产业开发区、上海高新技术产业开发区、南京经济技术开发区。
第四类，开发区空间效益好，包括3个开发区，占长三角地区国家级开发区总数的17％，分别为闵行经济技术开发区、苏州工业园区、虹桥经济技术开发区。
可见，整个长三角地区大多数国家级开发区基本上都实现了其作为带动城市经济发展的高地作用，极少数的开发区如闵行经济技术开发区、苏州工业园区、虹桥经济技术开发区发展很好，但还有三分之一比例的国家级开发区发展很差，空间效益水平低于城市，没有实现其历史使命，违背了开发区设立的初衷。
2.开发区群与城市群的空间效益比较
长三角地区国家级开发区群空间效益水平均高于城市群(表3、表4)，说明开发区整体发展良好，这符合国家级开发区作为城市经济发展示范区的示范效用。国家级高新技术产业开发区和经济技术开发区是我国数量最多、分布最广、最为重要的两类开发区，有必要将两者与城市进行比较，以发现三者之间的内在关系。通过比较还发现，长三角地区国家级高新技术产业开发区整体发展水平高于经济技术开发区，这是因为国家高新区的主要功能是进行科技研发和高新技术成果的产业化转化，而经济技术开发区则是以引进外资和发展工业为主，所以，这样的比较结果符合高新技术产业开发区和经济技术开发区最初的预设功能。当然，并不是所有的高新区都较经济技术开发区发展得好，这与开发区所依托的城市水平、发展阶段、管理模式等都有很大关系，比如虹桥经济技术开发区、闵行经济技术开发区等，其发展水平就远高于大部分的国家级高新区。
3.小结
综上，无论是单个开发区还是开发区群与城市的空间效益进行比较，长三角地区大部分国家级开发区的空间效益水平都远远高于所在城市的水平，基本实现了其作为带动城市经济发展的“高地”的基本职能，但还有少数国家级开发区空间效益水平低于城市，没有实现其设立的初衷。当然，在有些开发区中，大肆圈地的行为的确造成了开发区空间效益低下，国土资源部的有关统计表明，有些园区平均每公顷仅投入资金34万元，产值不到13万元，而我国城镇及独立工矿用地平均产值已达到每公顷100亿元，工业园区的投入与产出都远远低于建设用地的平均水平[2]。对此，王兴平认为，这是用开发区总用地的平均数与城市建设用地中的工业用地平均数作比较，用地口径不同，结论也缺乏可信度[3]。所以，本研究认为，这并非普遍现象，不能就此简单得出开发区规模越大效益就越低，规模越小效益就越高的结论，二者之间并不存在必然的联系。
三 开发区与城市比较效益的主要影响因素
1.城市区位等级
通过对长三角地区国家级开发区与城市比较效益的研究发现，开发区空间效益系数的高低和城市的等级呈现出较强的对应关系(图2)。城市级别越高，市场竞争力越强，开发区空间效益系数越高，这也进一步说明开发区所依托的城市在区域城镇体系的等级对开发区发展具有重要影响。从图2还可以发现，上海、南京、杭州、苏州的开发区发展普遍较好，特别是上海最为明显。截止2002年底，上海市郊区各区县工业园区地均产值平均为82.92亿元/平方公里，浙江省各类工业园区平均产出效率为7.86亿元/平方公里，江苏省级以上开发区单位面积GDP产出、工业增加值、工业总产值和财政收入分别为4.52亿元/平方公里、3.19亿元/平方公里、13.22亿元/平方公里和0.63亿元/平方公里[4]。可见，接近高等级的中心城市，有利于创造以创新为特色的新产业空间，有利于创造利润高、市场竞争力强、自主知识产权比例高的高新技术研发和产业化基地。
2.开发区产业结构
长三角地区在产业经济层面上的一个鲜明特征是产业同构。产业同构是指不同地区在利益驱动下，开发相同产业，进行同种或类似产品的生产，从而形成产业或产品相同或类似的现象。计划经济体制下对生产与消费要素的统一调配不但使近域产业同构的畸形现象得以稳固存在，而且使这种现代的“自然经济”模式成为一个僵化的观念。即使在改革开放发展市场经济体制的战略确定以后，这种观念与现有“经济主体型”政府体制的捆绑，使其仍具有巨大的惯性，加之产业结构调整中的具体困难，产业结构相近而引起的近域恶性竞争仍然表现在区域发展中的各个层面[5]。在新一轮的经济发展规划中，增加第三产业比重已成为新的共同目标，各城市第二产业都提出以高新技术为基础的外向型发展方向，所以支柱产业难免呈现相似的特点(表5)，这虽然为形成地区整体产业优势提供了条件，但产业定位的相似必然造成对高新技术企业的争夺，各城市的产业发展方向主要通过开发区来具体体现，由此也造成开发区产业之间的近域恶性竞争。由于高新技术企业数与开发区效益系数正相关，就使得拥有较多高新技术企业的开发区空间效益水平具有高于一般开发区及城市的先发优势。
3.开发区土地制度
土地资源短缺是人口稠密的长江三角洲地区最为敏感的问题之一。现行制度结构下地方政府的过度积极引资行为，使其对于产业空间的关注大大高于对人居空间的关注，同时，也导致由外力推动的经济增长从资本推动向技术推动转变的秩序人为延迟，以量的扩张为主导的空间拓展模式被锁定，使得开发区空间拓展的正常秩序被打乱；另一方面，开发区在激烈的引资竞争中，工业用地价格一降再降，过低的地价水平鼓励了企业粗放使用土地以及囤积土地现象的产生，造成开发区规模较过去大幅增长[6]。据国土资源部初步调查，在全国省级以上开发区中，国家批准规划的近2万平方公里园区面积，已开发面积仅占规划总面积的13.51％，土地闲置现象十分严重。大量圈地造成企业准入门槛降低，进驻企业技术含量降低，使得企业形成一种“规模大、产出低”的状况，严重影响开发区相对于城市的空间效益水平。如表6，仅1998-2002年短短5年的时间，全国违法用地情况统计中竟有三次涉及到开发区[7]。
图2 长三角地区国家级开发区效益系数按城市等级排序图
资料来源：据中国开发区审核公告目录(2006年)整理绘制。
相比较而言，占台湾地区国民生产总值10％的新竹开发区仅占地6平方公里，而苏州工业园区的规划面积竟达到253平方公里。据2001年统计，台湾新竹科学园区平均每公顷工业用地实现7403万美元的销售额，而南京高新区平均每公顷工业用地实现销售额仅为784万美元，这与现行粗放式发展的土地制度不无关系。
4.开发区相关政策
在计划经济逐步向市场经济转轨时期，政府的宏观决策仍然对城市和区域发展具有相当强的干预作用。这主要体现在优惠政策上。为了吸引投资，国家和地方政府赋予了开发区相应的优惠政策，这些政策对企业向开发区集聚有较大的引导作用。正如拉什等在分析资本主义的非组织化与公司的全球化扩张时指出的那样：新的国际劳动分工的巨大发展，部分起源于各种各样的提供各种税收减免、优惠税率、税收假期等“自由生产区”中的“世界工厂”的建立。开发区的出现不是地方经济自然发展规律的结果，而是在国家相关倾斜政策的直接或间接人为导向下形成的。就其属性而言，设立开发区是一项公共政策，开发区是公共政策影响的产物。通过近20多年的政策变化可以看出，从1984年沿海城市的开放到1993年的开发区清理整顿以及1997至1998年的保护耕地，再到2003年的第二次开发区清理整顿，直到2006年开发区土地出让使用权规范的制订，开发区的出现有很强的政策导向。20多年来，开发区受政策变化影响剧烈，国家相关政策的出台直接影响开发区与城市的比较效益，我国开发区一直是在政策的“呵护”下成长，并逐步走向规范化。
四 提高开发区与城市比较效益的对策选择
1.集约用地：由“扩张”向“优化”转变
在经济学意义上，土地是稀缺资源。开发区是20世纪90年代以来我国城市空间拓展的主要载体，其超高速增长本质上反映的是我国经济蓄积已久的内在能量在新体制下得以释放而表现出的巨大爆发力，而推动这种超高速经济增长的最直接动力是国家和地方赋予开发区的各项优惠政策，这一过程最直接或者说最“可视化”的效应就是促使城市空间快速扩张，城市形态显著变化，并且创造出崭新的城市空间，成为城市扩展的主要空间[8]。在这一过程中，土地开发超前于产业开发，由此形成了一种独有的空间扩张的“光圈”效应，这就使得开发区的空间拓展主要是“量(规模)”的扩张而非“质(效益)”的提高。以常州高新区为例，工业用地的建筑密度与地均总产值、地均增加值、地均税收成正比，并且随建筑密度的增加呈上升趋势(表7)。因此，开发区规划发展应该从传统的平面化走向立体化，充分利用闲置土地，加速盘活存量土地，引导厂房向高空发展，资本向高投入发展，产业向高科技发展。这不仅仅表现在“工业地产”的开发上，更表现在高技术产业的立体网络化链接方面，通过形成完整的产业链，提高土地容积率，提高开发区与城市的比较效益水平。应该停止传统的“以规模论成败”、一心做大的做法，大力提倡“以效益论输赢”的科学发展观，以更好地提升开发区相对于城市的发展内涵，打造效益型、节约型、紧凑型的城市开发区。
2.产业升级：由“制造”向“创造”转变创新是开发区发展的灵魂。在全球化和知识经济时代，以自然资源为基础的传统经济所重视的资源禀赋、地理位置、丰富而廉价的劳动力资源等因素在创新型开发区经济发展中退居次要位置，而知识、技术、人才、信息基础设施等成为更加重要的因素。例如，改革开放以来，中国石化行业不断学习、引进、吸收国外同行的先进经营理念、管理方法、科学技术，并不断在生产工艺、工程技术、制度、营销手段、信息技术应用等方面自我创新，取得了飞跃式发展，无论是经济总量、经济效益，还是集约利用水平，都达到了世界先进水平(表8)[9]。赛迪顾问公司总裁助理王杰义博士跟踪研究了有代表性的107家开发区，最后得出结论：“投资环境就是生产力”。他认为，针对目前开发区现状，出路是实现产业升级，将粗放型的制造业升级为智慧、技术含量更高的创意产业，如软件业、IC设计、网络游戏等产业。日本经济学家藤森英男也曾指出，“(发展中国家)在当初就应预料到，随着生存条件的变化和原定目标的实现，开发区存在的必要性自然会起变化，其性质也必然会有所改变”[10]。当前，我国开发区正处在“二次创业”的关键时期，其实质就是要实现阶段转换，在经历了一场清理整顿之后，开发区要在竞争中立于不败之地，就必须实现产业的升级。开发区发展到今天，其竞争不再围绕企业数量的多少，而是以企业的技术含量和创新水平高低取胜，这是信息化时代企业生存的必然选择。
3.环境保护：由“棕地”向“绿地”转变
开发区设立的目标之一就是要追求经济效益的最大化，营造有利于降低资本进入门槛的“成本洼地”，形成“良好的招商引资环境”。在过去几十年里，我国一直走的是高投入、低产出的粗放型经济发展道路，由此也带来了生态退化和环境污染问题，更严重的是，设立开发区占用了大量农田耕地，完全背离了我国人均资源相对贫乏、生态系统比较脆弱的基本国情。这既是一种不可持续的盲目发展观，更是一种以牺牲大量农田耕地和破坏生态环境为代价换取一时泡沫经济增长的畸形发展观。开发区不应该以破坏生态环境为代价来换取开发利润，那么，如何才能实现开发区经济和环境效益的“双赢”呢？循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。其实质是以尽可能少的资源消耗、尽可能小的环境代价实现最大的经济和社会效益，力求把经济社会活动对自然资源的需求和生态环境的影响降低到最低程度。开发区循环经济的推进，将有力地促进园区内产业集约化和集聚化，实现产业增长与环境保护的协同发展，实现资源的重复可持续利用；将进一步提高开发区经济可持续发展能力，对于指导我国国家级开发区提高经济增长质量、促进环境优化经济和走新型工业化道路具有重要意义。
4.科学规划：由“政绩”向“实绩”转变
毋庸置疑，城市规划的主要作用就是要合理配置空间资源，实现集约发展和节约发展。但是，在实践中，发展观决定了规划观和规划方法。正如赵宝江所言，规划上的浪费是最大的浪费，规划上的节约是最大的节约。2005年，全国政协委员冯骥才在两会上提出了一个引人瞩目的概念——“规划性破坏”，他针对北京古城保护的现状，认为文保区“基本都成了孤岛式”，这就是在没有确定城市的文化个性之前就进行规划的后果。同样，对于开发区来说也存在类似的问题，在粗放型经济发展观的引领下，“做大城市规模、做美城市环境”成为各级城市建设和规划的首要任务，城市规划不可避免地被赋予“圈地、扩城”的重任。这种规划模式下产生的开发区规划产品，无限放大开发区未来发展的可能性而隐藏因地制宜的可行性，这固然满足了部分领导者以规划推销开发区、以规划包装开发区从而吸引资本的目的，但同时也对城市的粗放发展起了推波助澜的作用[11]。因此，掌控权力的领导者们应该从盲目做大的误区中走出来，综合考虑现实的人力和财力，进行科学的规划，只有这样才能在真正意义上实现任期内的最大价值化。而作为国家，也应该针对不同地区和城市的开发区制定不同的考核体制。
五 结语
作为现代工业的集聚中心和区域经济增长的中坚力量，开发区在土地利用上已经体现出一定程度的集聚效应，资金集聚程度、地均投资强度和产出率远高于城市一般地区。然而，当前开发区的集聚效应和规模效应并未得到充分体现，即使在土地集约利用程度较高的长三角地区，土地浪费和低效利用造成开发区空间效益低下的现象仍然存在。本研究通过比较长三角地区国家级开发区与城市的空间效益情况，分析影响其比较效益的主要因素，提出了提高其比较效益的对策，将有助于我们更好地认识和评估开发区对城市的贡献。
致谢：感谢东南大学建筑学院王兴平教授的悉心指导。
注释：
①由于宁波高新区成立于2007年1月，目前国家有关的数据统计都不包含宁波高新区，故本文中的数据分析和研究均不含宁波高新区。
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