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《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》（以下简称“《九点意见》”）一经发布，即在国内各界和市场上引起了极大反响，关于《九点意见》的溢美之词俯拾皆是。但是，我们只要稍加分析，便不难看出这些评论多为各利益集团各取所需的造势之举，而少有建设性的意见。笔者认为，《九点意见》的出台固然有其积极意义，但是其在形式、内容和可执行性等方面均存在诸多问题。本着促进我国资本市场的建设与完善的愿望，笔者谨对国务院《九点意见》提出自己的质疑和建议。
《九点意见》的法律性质与法律效力
《九点意见》一经发布，便有媒体将之称为中国“推进资本市场改革开放和稳定发展的纲领性文件”，它“明确了发展资本市场的指导思想和任务，做出了发展资本市场的规划，提出了支持资本市场发展的有关政策”。之所以给予如此高的评价，其中一个主要原因就在于《九点意见》是继１９９２年国务院６８号文件《国务院关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》下发以来，国务院首次以红头文件的形式对资本市场的改革开放和稳定发展提出了指导意见。但是，该文件虽然是以红头文件下发的，其真的能够成为“纲领性文件”么？它真的能够决定中国未来资本市场的发展方向么？要回答这个问题，我们就不能不先讨论一下《九点意见》的法律性质和法律效力问题。
那么，《九点意见》究竟属于何种法律性质，又具有何种法律效力呢？这是一个颇耐人寻味的问题。建国以来，国务院所颁布的行政法规曾经使用过多种名称，包括条例、规定、决议、决定、办法、意见、暂行规定和试行规定等。这些名称多而杂，很不利于行政法律规范名称的规范化。这种情况直到１９８７年４月国务院颁布《行政法规制定程序暂行条例》后才
有所改观。根据该条例的规定，行政法规属于国务院行政立法的专有名称。行政法规根据具体情况适用下列名称：（１）国务院针对某一方面的行政工作做比较全面和系统的规定时，采用“条例”的名称，如《商标法实施条例》；（２）国务院针对某一方面的行政工作做部分规定时，采用“规定”的名称，如《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》；（３）国务院针对某一项行政工作做比较具体的规定时，采用“办法”的名称，如《合伙企业登记管理办法》。其他各部委和地方各级人民政府制定的规章不得采用“条例”的名称。而且，根据该条例，行政法规应当包括制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩办法、实行日期等内容。从其名称和内容来看，《九点意见》显然不属于行政法规。
那么，《九点意见》是否属于行政机关公文呢？根据国务院１９８１年２月２７日发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》的规定，行政机关公文主要包括命令（或令）、指令、决定、决议、指示、布告、公告、通知、通报、报告、请示、批复和函等形式。从《九点意见》的内容来看，其应该属于“布告”或者“公告”的范畴。那么，作为“布告”或者“公告”，《九点意见》的效力如何呢？笔者认为，由于该文件采用“意见”作为其名称，说明该文件仅表明国务院关于中国资本市场发展的一种态度，仅供各职能部门参考，并不具有法律上的普遍强制性或约束力。当然，从我国现行行政体制的实践来看，国务院的意见一般都会得到各部委和地方各级政府的执行。但是，我们并不能由此得出《九点意见》必然会得到充分执行的结论。而且，国务院采用“意见”来作为其文件名称的事实也说明，在如何发展我国资本市场的问题上，各职能部门（包括证监会、央行、银监会和国资委等）并没有形成统一的立场，而是各有其立场，且各自的立场均有其合法性和合理性。在此背景下，国务院的《九点意见》目的在于协调这些部门的立场，而不在于强制。因此，我们完全有理由相信，未来有关部门就我国资本市场发展所出台的部门规章和文件，仍然可能存在与《九点意见》相冲突之处或者彼此相互冲突。
综上所述，由于该文件仅表明了中央政府关于现行资本市场发展的立场，并没有全方位地涉及到我国资本市场的系统体制建设问题，且缺乏可操作性的
规范，其目标能否得到实现仍然有待于相关法律法规的出台。因此，对于这样一份仅具有“指导性”的文件而言，我们对其寄予过高期望也是不现实的。反映到现实中，股市在该文件发布后急冲上扬一段时间后，便停留在了盘整状态，这也表明了股民对我国资本市场下一步走向的观望态度。
当然，撇开上述不论，仅就《九点意见》的发布而言，其积极性是显而易见的。从历史的角度看，政府管理层曾经多次就中国资本市场尤其是证券市场发表过意见，其中有些意见明显是短期行为，有着强力干预股市的倾向，给中国证券市场的发展带来了很多负面影响。但是，这次《九点意见》则不同，明显有着制度上的长远考虑和规划，基本兼顾了资本市场各方的利益，是市场和理论界各方意见的总结和升华，体现了民主化和科学化的精神。虽然这只是一份中央政府的“意见”，其法律性质和效力有待质疑，但是，《九点意见》也应该算得上是一个指导中国未来资本市场发展的纲领性文件，毕竟它对中国未来资本市场发展的意见是符合市场经济规律的，也是符合各方利益的。而且，从中国的政府体制和实践来看，《九点意见》也是应该能够在中国未来资本市场的制度建设中得到体现的。从该文件一经发布即引起股市强力反弹和社会各界热烈讨论这一结果来看，市场各方和理论界对该文件是高度认可的。
资本市场的体制问题
从发达国家的实践和我国资本市场的发展现状来看，我国现行资本市场存在一个主要障碍，即政府身兼资本市场的缔造者、经营者和监管者为一体，对自身在资本市场发展的角色定位不清，对资本市场干预过多、过滥。这实际上是一个体制问题。
就国内资本市场的参与者而言，绝大部分市场参与者，包括证券公司、基金公司、保险基金、商业银行和上市公司以及发债公司等，其背后无不或多或少有着政府背景或者国资背景，民间资本很难独立参与资本市场的运作。换言之，国内现有资本市场实际上是以政府为主导建立的。在这种情况下，一旦这些机构在资本市场上陷入困境或者被套，政府为保护国有资产，就不得不违背其监管原则，通过政策为资本市场造势，为被套牢的国有资产脱套。而这种做法实际上是一种转嫁损失的不负责任行为，对资本市场的发展是极其有害的，因为政策往往是一时的，如果缺乏长期利好支持，广大中小投资者的利益将会因此受到严重损害。
就国内资本市场的结构而言，我国资本市场也存在视角过于狭窄的问题。一个稳定的资本市场需要有体系的资本市场结构，应该能够为投资者提供多种投资渠道和退出机制。投资渠道有直接投资和间接投资两种形式，其中间接投资主要是证券投资，包括股票投资、债券投资和投资基金投资。就我国目前的资本市场结构而言，表面上几乎已经具备了所有投资形式。但是，如果细加分析，便会发现：对于投资者而言，我国的投资渠道还是相当狭窄的。这种狭窄表现在直接投资方面，就是许多投资领域被国家所控制，或者仅对国有投资或外资开放，没有对国内民间资本开放。在间接投资方面，投资者表面上可以投资于股票、债券和基金，并且进退两便，但是，在股票市场方面，上市公司屡屡有负面曝光，使投资者对上市公司的诚信缺乏信赖，再加上国有股减持方案一直迟迟未出，悬而未决，投资者更加提心吊胆。在债券市场方面，投资者可以投资的债券主要是企业公司债和国债。其中国债仅限于中央政府发行的国债，地方政府尚无权发债，一旦用于地方的国债投资失败，中央财政就必须对投资者承担相应的责任。这使中央政府为控制财政风险而严格控制发债规模，从而也使国债资金对于旺盛的地方政府资金而言无异于杯水车薪。就公司债而言，由于其有严格的投资资格和审核制度限制，且企业需要还本付息，因此出现了“能上市就不发债或少发债”、“想发债企业却发不了债”的现象。由于企业无法通过发行债券募集资金，而银行由于种种原因（包括索贿不成）惜贷的局面也日益严重，致使许多企业被迫走上了“非法集资”的道路。孙大午案就是一个例子。债券市场过小也是我国资本市场进一步发展的一大障碍，因为许多投资者投资目的主要是为了资产保值，而不是为了通过炒股在短期内获得暴利。在投资基金方面，由于目前大力发展的主要是证券投资基金，其投资渠道主要局限于证券市场，而证券市场的目前状况一时又很难以改善，投资基金迫于盈利压力，除了炒作股票增加股市泡沫外，其对经济发展的积极作用尚不明显。因此，在我国资本市场所存在的结构性矛盾未获妥善解决的情况下，大力发展证券投资基金是不妥的。
需要说明的是，笔者并不反对政府或国资参与国内资本市场的发展，而是反对政府或国有资本主导资本市场的发展。因为资本市场瞬息万变，政府或国有资本对资本市场的过多参与只会使其更多地陷入具体利益的纠葛，从而使其丧失市场规则制定者、监督者和执法者应有的中立立场，并会束缚其对资本市场进行调控的手脚。这是不利于资本市场的发展的。即便在有完善的监督制度和严格的执法环境作为保障的情况下，也是如此。
但是，从《九点意见》来看，国务院并未涉及或者明示与资本市场发展相关的体制改革问题。这不能不说是一种遗憾。
现阶段的举措
既然《九点意见》是就资本市场而论资本市场，并未涉及深层次的体制改革问题，而体制改革对我国资本市场的发展又必不可少，鉴于体制改革涉及方方面面的问题，不可能一蹴而就，因此，笔者认为，在现阶段，我国政府应该采取以下举措：
（一）尽可能对民间资本放开投资领域的限制，使国有资本的投资领域与之相同，并尽可能向民间资本不愿、不敢或无力投资的领域倾斜，使国有资本以与民谋利为主，而不是以与民争利为主；即便要争利，也要公平竞争。
（二）债券市场与股票市场并重发展，并适度扩大债券市场规模。现阶段，由于股票市场规模较小，且对上市公司监管不力，国有股减持方案难以确定，股票市场风险较大。与股市相比，债券市场却刚刚启动，具有很大的发展潜力。在绝大多数居民宁愿选择低息存款也不进入股市的背景下，能够提供保值、升值功能的投资产品将会有巨大的市场，债券市场更是如此。与此同时，由于债券市场刚刚启动，不像股票市场已经出现顽疾，因此，可以借鉴股票市场的经验教训，及早着手加强债券市场的制度建设，防患于未然。同时，债券市场的发展也有利于减少市场泡沫，从而使证券市场切实反映国民经济发展的真实状况。
（三）及早着手设立国内证券市场的管理体制，改变目前这种证监会有职无权的尴尬局面。证监会作为我国证券市场发展的最高管理者，应该有权根据国内证券市场的发展进行适时的调整和规范。但是，由于其他市场参与主体分别属于银监会、保监会和国资局等部门，而这些部门与证监会平级，因而证监会的职权无形中被消解了，其对证券市场的监管成本也无形中大大提高。当然，有人也许会说，中央还有中央金融工作委员会负责对此进行协调呢。但是，众所周知，中央金融工委实际上是一种联合会议，名义上是常设机构，但由于各种原因，其并不能充分发挥常设机构的职能和作用。有鉴于此，中国政府完全可以仿效西方的做法，对上述机构进行整合，设立一个统一的资本市场监管机构。