民族地区推进新型城镇化思考
□文/宋曙光 周 渺
（怀化学院法学与公共管理学院 湖南·怀化）
［提要］ 新城城镇化是城镇化发展的新阶段，有着不同于传统城镇化的新要求。民族地区在推进新型城镇化建设中，受自然条件等诸多因素影响与制约，需从创新城镇化发展模式、完善城镇结构、提升自身建设能力、引导农村人口进城安家等方面，推进新型城镇化建设。
关键词： 民族地区；新型城镇化；发展建议
新型城镇化是城镇化发展到一定阶段的新要求，是城镇化发展的新阶段。武陵山区地处我国中西部地区，是一个总面积11万多平方公里，总人口2，300多万，有苗、土家、侗族等近30个少数民族集聚生活的贫困地区。城镇化的滞后，使得该区域经济增长乏力、社会经济发展缓慢、农村剩余劳动力缺少有效转移途径，当地居民收入及生活水平低，与东部地区差距大，这种状况不仅影响了我国经济社会的全面发展和城乡一体化战略目标的实现，而且也关系到社会稳定和国家安全。因此，加快推进武陵山区城镇化发展对于促进该区域经济社会发展、改善当地民生、推进民族地区现代化、缩小东西差距以及维护社会稳定和全面小康社会建设都具有重要意义。
一、新型城镇化建设对民族地区的重要意义
党的十八届三中全会提出走中国特色新型城镇化道路，表明我国城镇化进程进入了新时期、新阶段。尽管我国城镇化取得了很大进展，但我国城镇化发展水平却不均衡，受自然条件、历史发展基础等因素的影响和限制，城镇化是中西部地区滞后于东部地区，民族地区又滞后于非民族地区。我国少数民族人民主要集聚生活在中西部地区，这样民族地区的城镇化更是严重滞后。党中央发展新型城镇化战略的提出，对于原本城镇化发展水平就低的民族地区来说，既是一个严峻的挑战，又是一个发展赶超的良好机遇。新型城镇化是以人为核心的城镇化，不再单纯追求城市数量的增长和城市空间的扩张，而是强调城镇化的质量，重视县域、中心镇和农村的发展，突出人口的城乡协调、经济的低碳绿色、社会公共服务的均等、生活空间的方便舒适、生态环境的山清水秀。由此可见，新型城镇化在内容要求、发展方式及其基础条件等方面都与传统城镇化有很大不同，同时，我国社会经济的发展变化，民族地区传统城镇化中制约影响因素也在消除或发生转变，这些转变为民族地区寻求在新型城镇化中的发展优势，加快推进民族地区城镇化进程提供了可能。因此，对照新型城镇化的要求，结合民族地区具体实际，梳理出民族地区在新型城镇化中的有利条件和优势，对于民族地区加快城镇化建设步伐，将是一个难得的好机遇，具有重要意义。
二、民族地区在新型城镇化建设中的制约与影响
（一）城镇化率低且发展不平衡。我国民族地区主要集中于中西部地区，中西部地区除了受自身自然条件等因素制约和影响城镇化发展外，国家改革开放优先发展东部及沿海地区的政策也影响民族地区城镇化发展，使得城镇化水平远远落后于其他地区，低于全国平均水平。这种城镇化水平低不仅体现在城镇总量不足上，也反映在城镇体系不完善以及城镇空间布局局限上。如，地处武陵山区的怀化市，2014年全市城镇化率为40.4%，在湖南省排名第十，低于全省7.52个百分点，低于全国13.26个百分点。全市城市平均人口规模为27.82万人，而20～50万人口以上的中等城市只有1个，20万人口以下10万人口以上的小城市也只有1个。全市77个建制镇中总人口共47.24万人，占全市城镇人口比重为28.7%，每个建制镇平均城镇人口为0.61万人，县城平均人口规模为6.49万人。城镇人口规模较小，无法发挥城镇的集聚作用，无法形成完善的城市公共交通、水、电、煤气等公用基础设施以及商业、文化、教育等配套设施，城镇的规模效益也就难以体现。从空间布局视角来看，历史上的城镇格局对新型城镇布局是有影响的。通常，以城镇为极点通过城镇带动周边要素向城镇聚集，产生极点效应，从而实现城镇规模的扩张，并形成以中心城镇为中心点的圈形布局，构建起相互连接、相互依托的大中小城镇城镇体系。然而，民族地区城镇数量的不足及城镇空间布局上的局限，这无疑会对民族地区推进新型城镇化建设产生制约与影响。
在中国版图的西北角，有一个美丽的城镇——十师一八三团，哈萨克族、回族、蒙古族、藏族、维吾尔族等11个民族的职工群众长期生活在这里，同饮一河水，心连一片天，习俗互通，和睦相处。
百里香此次前来，是有燃眉之急求助。闹春楼当家主唱琵琶仙，被县保安队长刁德恒骗到河西财主庄大善人家里，明里是避开奸淫烧杀的日本人，把琵琶仙送给庄府二姨太当琴师，实则是送给庄大善人做三姨太。刁队长有百余人枪，是县城呼风唤雨的人物，何以巴结山里老财？原来，这庄大善人有一胞弟，名曰庄槐，早年留学日本，回国后在国民党县党部任职，县城沦陷后做了日本人的翻译，现是炙手可热的人物。刁德恒想投靠日本人，又怕日本人不信任，便来了个“曲线巴结”，通过庄大善人拉上庄翻译，再投日本人，便把琵琶仙骗至庄府作为见面礼。
（三）民族文化的“边缘化”。民族文化是“各民族在其漫长的历史过程中学习、积淀与创造出来的生活方式”。从某种意义上来说，“新型城镇化是一场传播现代城市生活理念的过程，构建少数民族新的生产生活方式是民族地区新型城镇化的一项重要内容”。然而，“城镇化进程却给民族文化带来了巨大的冲击和影响，使其在现代文明社会中日趋边缘化，甚至走向衰落或湮灭”。在城镇化、现代化的进程中，民族地区一方面经常、也容易受到现代主流文化的影响，诸如改变着装、饮食习惯、民族建筑风格等来迎合“外界”主流文化。另外，面对“外界”主流文化的冲击和影响会逐渐失去民族文化自信与文化自觉。一个民族的生产生活方式与其长期居住的生产生活环境密切相关，是其传统文化的组成部分。随着民族地区大量劳动力外出进城务工，融入城市生活，必将在其心中留下城镇生活印记。孕育民族文化的土壤一旦发生改变，那么，民族传统文化不仅将很难延续，反而会有被“外界”文化融合甚至瓦解、湮灭的危险。那么，如何面对这种基于生活方式改变而带来的对民族文化的冲击和影响，这又将是民族地区新型城镇化面临的严峻考验。
（二）新型城镇化建设驱动力不足。无论是传统的城镇化还是新型城镇化，都离不开农业现代化、非农产业发展及城乡一体化的社会文化机制驱动，这其中最重要的还是二三产业的驱动。然而，长期以来我国民族地区经济发展落后，以农业为主导，工业化程度不高，受自然条件影响，农业现代化程度不高，而发展二三产业又缺乏现代工业发展所需资本、技术、人力资本等要素。民族地区城镇化发展、推动主要还是依赖账于行政政策干预的土地扩张模式。这种依赖于土地扩张的城市发展模式使得民族地区城镇规模偏小，城镇经济活力不够，就业岗位供给不足，难以带动周边联动发展。如，没有发达的二三产业作为支撑，就难以形成推动或加速民族地区新型城镇化的强劲动力体系。若民族地区依靠自身能力的建设和积累来推进新型城镇化，这不仅需要较长时间，而且会长期的滞后于全国新型城镇化；若靠借助外力强行发动，又将面临后续乏力、能否持续的严峻考验。
品文：首联两句，作者着重刻画眼前具体景物，形、声、色、态逐一展现，描绘了大江边的深秋景象。对仗工稳天成、意境深沉，无怪乎胡应麟评价其为“古今七言律第一”。
三、推进民族地区新型城镇化发展对策建议
（一）做好顶层设计，创新民族地区新型城镇化发展模式。新型城镇化突出在“新”字上，不仅城镇化内容上“新”，发展的方式上也要“新”。对于资源禀赋存在显著差异、城镇化率低且发展不平衡的民族地区而言，更要在“新”字上做文章、下大功夫。在推进新型城镇化建设中，民族地区要改变当前主要依靠“西部建设”、“一带一路”等外力因素来推动城镇化的单一模式，而是既要借助国家对民族地区帮扶的政策优势，又要通过产业发展、文化传承、制度创新等内力因素双轮驱动城镇化发展，从顶层做好设计、安排。重视人的意愿与不同地区的特点，将少数民族传统的生产生活习惯与城镇建设需求相结合，民族传统文化与现代科技文明相结合，创新民族地区新型城镇化发展模式。
（二）完善城镇结构，嵌合文化、生态、宗教。民族地区自然地貌较为复杂，高原、山地、盆地、丘陵等交错分布。因此，少数民族居住也是呈现“大杂居”、“小聚居”或“普遍散居”的特点。在新型城镇化过程中，人口向城镇转移，人口由分散转向集中，不同民族成分、不同宗教信仰、不同文化结构的人的集中生产生活，必然会产生民族矛盾、文化冲突，稍有处理不慎，就会引发诸多社会问题。民族地区内部发展条件不同，发展程度不同，差异化显著，城镇有不同的功能定位，因此完全有条件实现错位式的城镇结构。在推进新型城镇化的进程中，要充分发挥现有城镇的作用，利用好少数民族宝贵的文化、生态资源财富，转化为生产要素，打造具有民族特色的新城镇。通过功能延伸和产业带动把乡村有机地串联起来，将文化、生态、宗教等原生要素置身于村寨、小镇之中，最终构建成一个以民族文化为纽带，村镇良性互动的完整的城镇体系。
（三）加大对民族地区转移支付力度，提升民族地区自我建设能力。民族地区的新型城镇化建设大多处于初始阶段，需要大量的财政支持。而且新型城镇化又重在人的城镇化，即增加和提高公共服务的供给，给人更多的获得感、幸福感和安全感，更需要有更多的资金投入，这就增加了民族地区新型城镇化自我建设的财政压力，很大程度上只能依赖于中央财政的转移支付。因此，基于民族地区的现实条件，需要加大中央财政对民族地区的转移支付力度，增加国家财政对民族地区基础设施建设的投资。同时，引导社会力量广泛参与民族地区的新型城镇化建设，鼓励多元主体参与到投融资环节，创新新型城镇化的融资渠道，增强民族地区自我建设能力。
（四）放开户籍限制，引导农村人口到城镇安家落户。新型城镇化的核心是人的城镇化，不只是农村人口“洗脚上田”，从农业生产转向非农生产，更重要的是要生活方式从农村转向城镇。民族地区通常是人口流出地区，大量人口流向东部沿海城市，而户籍的限制又使他们不无法真正融入当地城市。因此，对于民族地区的城市、城镇来说，加快户籍制度改革步伐，放开户籍限制，放宽户口迁移政策，引导农业人口向城镇转移，外出人口回流，无疑会有力助推民族地区新型城镇化建设。
主要参考文献：
［1］何明.当下民族文化保护与开发的复调逻辑——基于少数民族村寨旅游与艺术展演实践的分析［J］.云南师范大学学报（哲学社会科学版），2008.40（1）.
［2］廖永伦.新型城镇化背景下民族文化保护利用研究——以黔东南苗族侗族自治州为例［J］.贵州民族研究，2016（2）.
［3］秦德智，赵德森，邵慧敏.民族文化与城镇化的双螺旋耦合机制研究［J］.思想战线，2016（2）.
基金项目： 湖南省教育厅科研课题：“武陵山区新型城镇化发展策略研究”（课题编号：16C1286）
中图分类号： F291
文献标识码： A
收录日期：2019年4月25日
标签：民族地区论文; 新型城镇化论文; 发展建议论文; 怀化学院法学与公共管理学院论文;