论财政向市场经济体制的转变，本文主要内容关键词为：市场经济体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、计划经济体制下我国财政的主要特征
（一）预算管理体制的高度集中性
在计划经济体制下，我国预算管理体制的主要特点表现为高度的集中统一。
从建国初到改革前的几十年里，我国预算管理是收入全部上缴中央，支出全部由
中央核拨，资金由中央统管。其间虽然也有一些小的调整和变化，但统收统支的
本质始终没有变。即使在改革初期的“分灶吃饭”体制中，地方在组织收入、安
排支出方面的财权也极其有限。财政收支预算安排不是依据经济发展所提供的现
实财力可能，而是在既定的“国家计划”所确定的“大盘子”中端“小盘子”。
计划定多大的“盘子”，财政就得拿多少钱。由于基本建设等扩大再生产的开支
往往定在财政收支总预算盘子之前，所以直接带来了财政预算实际上的以支定收
。预算管理虽然变动频繁，但连续性和严肃性都很差，导致上下级财政预算关系
的紊乱和预算约束的软化。
（二）财政职能的单一片面性
财政职能基本上仅仅局限在分配行为之内，等同于单一的分配职能。在生产
力布局、资源组合和配置方面的作用长期被计划所包办，财政本身难以涉足；财
政的监督职能被政府的行政管理所取代，无法对国民经济运行进行有效的监督和
反映；财政在既定的“计划”框架内，无论是对自身收支总量的平衡和结构的优
化，还是对国民经济其它方面的调节都只能是被动的、低层次的，其作用很小。
即使财政单一的分配职能也被不同程度地肢解和削弱，如：大量资金游离于财政
预算之外；为保证某些开支而实行基金制、以业养业制、专项支出列收列支制；
强制规定某些支出在财政总支出中的比例；垄断行业的提价收入由主管部门掌握
；擅自减免税收等，直接刚化了支出结构，分割了国家预算，使国家财政的分配
范围十分狭小，分配功能极度萎缩。
（三）企业财务管理的直接干预性
财政不是把企业作为独立的生产经营单位，而仅仅视为国家预算的基本收入
单位。一方面，对企业设置各种专项资金，硬性规定“专款专用”，对企业的资
金进行专储，使企业在资金运用方面的自主权较少，另一方面，企业经营亏损由
财政弥补，企业对自身的生产经营不负责任，躺在国家身上吃“大锅饭”。企业
生产经营的各种费用、成本都要由财政直接核实；企业利润分配的各个细项都要
由财政批准；企业的年度财务决算也要由财政直接审批。此外，财务会计制度与
国际惯例相差很大，阻碍着我国的企业和产品进入国际市场，成为我国经济参与
国际经济大循环的重要制约因素。
（四）财政运行机制的无序性
在计划经济体制下，我国建设资金基本上只能仰仗于政府。政府为了满足基
础设施建设和重点产业发展的庞大资金需求，习惯于实施“重积累，轻消费”的
政策。有关资料表明，在计划经济时代，我国经济结构失调的基本走势是重工业
增长指数高于国民收入增长指数，由此带来了积累率的上升和消费率的下降，经
济发展走的是一条外延型发展道路。这条道路把绝大部分国民生产总值（有时甚
至是全部）用于投资，是造成同期国家财政入不敷出、收不抵支的重要原因之一
。而且，由于不是把客观规律作为设计财政政策、处理财政关系的主要依据，因
而造成财政运行在经济发展的需要面前无所适从，被动无序。如：税收政策的设
计缺乏弹性，导致税基过窄，税种过偏，减免随意而不规范，税收不能随着经济
的发展而自然增长；中央和地方、国家和企业的关系主要依据行政管理的方便来
确立，导致中央和地方事权不清，国家同企业分配关系不明等财政经济关系的无
序；加之财政体制排斥价值规律的作用，不能灵敏地启动税率、利率、价格等经
济杠杆，这就不能及时有效地对投资失控、结构失调等国民经济的不良运行作出
反映。在收支预算安排上，当年预算的构成是上年预算数加上当年增加数，当年
预算对历年预算形成的收支格局难以进行有效的调整。在地方收支基本上都由中
央确定的体制下，它带来的直接后果是：在收入方面，历年收入完成好，基数大
的，完成当年预算的难度大而受益小；历年收入完成差，基数小的，完成当年预
算的难度小而受益大。在支出方面，历年花钱多、基数大的占便宜，历年花钱少
而基数小的就吃亏；并且支出项目一经形成便被刚化，往往形成“能上不能下”
、“能增不能减”的局面。
二、市场经济条件下我国财政体制的目标模式
（一）财政体制分级化
在市场经济条件下，社会经济利益结构是以局部利益和个别利益为基点，并
在它们的相互制约和相互协调中构筑起来的。这就要求财政体制充分承认各个基
层经济单位和各级地方政府追求个别利益和局部利益的要求与行为，也就是承认
社会经济利益的基础是多元的。因此，市场经济对财政体制要求的基点之一，就
是通过财政政策的设计和施行，既充分承认多元经济利益的相对独立性，又能避
免和防止它们之间以及它们同全局利益发生抵触和冲突。
在国家和企业的关系上，要把国家对企业的行政管理转变为服务、协调和引
导；在把企业推向市场的同时，实现财政职能的转化。一方面，财政部门不再直
接干预企业的生产经营活动，把这部分权利真正还给企业，做到“少管多服务”
；另一方面，财政对经济的调控也改变为从社会总需求和总供给的平衡角度进行
粗线条的控制，把微观调控的职能让给市场，从而达到“国家调控市场，市场引
导企业”的目的。在财政与企业的这种新型关系下，企业在财政体制中不再仅仅
是一个预算单位，而是一个具有充分经营自主权的自负盈亏的经济实体；企业的
生产经营活动将不完全围绕上交税利而是围绕市场供求来展开；财政对企业经济
效益的估量也将不以上缴税利作为唯一指标，而是要全面分析和考核企业在市场
竞争中所发挥的作用和潜能，包括产品的市场占有率、覆盖率，产品更新换代周
期、新产品开发能力等。
在中央和地方以及地方各级财政之间的关系上，要按价值规律办事，构建规
范的分级财政体系。这种分级财政将从根本上打破统收统支的格局，在科学、准
确、明确地划分各级政府的事权和财权的基础上，建立各级独立的分级预算。每
一级政府的预算只反映本级财政的收入和支出规模，自求平衡。财政预算的编制
和执行具有独立性，发生赤字只能依靠自己的结余来弥补。在分级财政体系中，
各级财政将按照划分的税种培植自己的财源，管好自己的收入；在支出安排上遵
循“分灶吃饭”，“各级的事情各级办”的原则，从根本上杜绝随意互相挤占收
入的不规范的作法。各级政府有根据自身财力分别轻重缓急自行安排支出的权利
，上级财政不得对其进行直接或间接的干预。财政资金的融通将实现信用化，借
入方和借出方都要比照银行信贷的方式，履行相关的权力和义务。
（二）财政职能健全化
在分配职能方面，一是财政能够代表国家以国家管理者的身份通过税收形式
科学地参与国民收入的初次分配，获取税收形式的财政收入；二是能够代表国家
以国有资产所有者的身份参加国有企业的利润分配，或根据“同股同利”原则，
参加国家参股的股份制企业红利的分配，获取利润（红利）形式的财政收入；三
是能够通过财政支出的安排巩固国家政权，维护社会安定，支持经济建设和社会
福利事业的发展；四是能够通过科学合理的转移支付制度，调节经济发达地区和
相对落后地区之间财政支出的差距，使所有地方政府都能履行大体一致的社会服
在配置职能方面，政府通过财政收支活动能够解决资源的内在配置方式（即
市场配置方式）所无法解决的“内部不经济”和“外部不经济”问题，通过对资
源的流向和流量的干预、引导来克服“市场失灵”，使国有资产增值。
在调节职能方面，政府能够根据客观经济形势的变化，灵活运用财政税收等
各种经济杠杆，区别不同情况，采取灵活的财政政策，调节经济的发展速度，调
节产业结构或生产力布局，实现总供给和总需求的总量平衡，实现局部利益和整
体利益、眼前利益和长远利益统一，兼顾公平和效率。
在监督职能方面。财政行为的规范化和明晰化，使财政状况能够真正成为经
济运行的“晴雨表”，政府能够透过财政状况看到国民经济运行的总貌，能够透
过财政收支中存在的问题，看到宏观经济中存在的其它问题，能够通过对财政的
监督实现对分配国民收入、配置社会资源、调节经济运行等一系列活动的监督和
（三）财产权属明晰化
在市场经济条件下，国家财政收入的基本来源一是作为国有资产所有者应获
得的资产收益，一是作为国家权力机构所征收的赋税，因此，财政体制的主要格
局将是利税分离。利税分离的前提条件是社会资产产权在各利益主体之间的明确
划分。从我国经济发展的实际情况来看，给各级政府明确界定和确认相应的财产
所有权是必要的。这是因为，第一，作为一个发展中大国，我国的经济发展客观
上存在着地区、部门之间的不平衡，这种不平衡决定了在经济发展过程中，无论
是结构调整还是总量增长，国家都很难采取均衡发展战略。第二，我国统一的市
场体系是由相互独立的区域性市场的相互开放、相互制约所形成的，适应经济的
区域性运行特征，宏观经济管理也应当具有区域性、层次性的特点。第三，在任
何经济运行机制中，以既定的资产占有格局为基础的利益格局都有一种不可逆性
，同样，我国各级地方政府事实上占有的国有资产及其创造的收益也具有一定的
不可逆性。所有这些，决定了在我国的国有经济中作为资产所有者的国家实际上
同样是一个层次化的组织结构。因此，在清理国有资产产权关系的过程中，应该
把现有的国有资产的产权在各个部门、各个地区之间明确划分清楚，在此基础上
确立市场化的资产经营机制，允许资产跨地区、跨行业转让和买卖。正是从这个
角度看，在明晰产权关系方面，财政体制改革应该走“分产制”的道路，把国有
资产在各级政府之间进行多层次的产权分割。
“分产”实际上是同“分税”相联系的。财政体制改革通过“分税”的办法
，虽然能够在一定程度上规范中央和地方的利益关系，但“分税”却不能解决中
央和地方利益分配的全部问题。比如资产收益的分配问题就不是靠税收制度可以
解决的。处理资产收益分配关系的基本前提是资产产权的明晰化，而对国有经济
部分来讲，财产权属的明晰是内在于经济权限明晰的重要内容，因此，“分产”
又是“分税”的一个前提条件。
（四）财政运行法制化
财政同税务、财政同银行、财政同计划、财政同政府其它部门的关系通过有
关法律来明确界定，确立各级财政部门代表各级人民政府组织和管理预算收支的
法律主体地位，明确财政部门的预算管理权限和相应法律责任，根本改变传统体
制下一些单位和个人随意扰乱财政分配和管理秩序，分割财权，擅自突破预算的
混乱状况。财政自身的运行也以完善的法律体系来规范。一方面，财政运行的各
个领域和主要环节都能够做到“有法可依”，如税收执行《税收法》，预算执行
《预算法》，会计执行《会计法》，补贴执行《财政补贴法》，信用执行《财政
信用法》等等；另一方面，各种财政法规的权威性、严肃性能够得到强化，从而
做到“执法必严、违法必究”。同分级财政体制相适应，适当下放财政的立法、
执法权限，使各级政府拥有履行事权所必须的本级财政的立法权和执法权，从而
赋予各级政府理财、治财的使命感和责任感。
（五）财政机制有序化
财政分配机制实现三个层次的协调一致，即以企业财务为基础的初次分配层
次、以国家预算为主导环节的再分配层次、以财政信用为补充的市场分配层次的
协调一致。财政利益机制实现三个方面的兼顾统一，即财政体制利益、财政政策
利益和财政效益利益三方面的兼顾统一，其中体制利益是财政体制规定的五级财
政的利益格局，政策利益是各种财政经济政策规定的国家与企业间以及各级政府
间的利益分配，效益利益是各种利益主体通过提高资金使用效益而得到的利益。
财政平衡机制实现三个要素的综合平衡，即财政资金平衡、财政利益平衡和财政
收支平衡。财政调控机制实现三种手段的配套使用，即政策调控、体制调控和行
政调控的配套使用。财政监督机制实现三个环节紧密衔接，即法制制定环节、信
息反馈环节和行为约束环节的紧密衔接。财力增长机制实现三重机制的统一运行
，即生财机制、聚财机制和用财机制的统一运行。
三、实现我国财政由计划经济体制向市场经济体制的转变
我国财政体制由计划经济型向市场经济型的转变是深化经济体制改革的必然
要求。我们认为实现这一转变的关键在于：
（一）为实现财政体制的转化创造一个宽松的外部环境
当前给财政松绑，让它休养生息是非常重要的。这是因为，我国各级财政连
续多年出现赤字，目前财政收不抵支的矛盾已极其尖锐。中央支持建设面临财力
不足，省级背不起补贴，县级按时发不出工资的情况如果继续下去，赤字再继续
扩大，那就谈不上有效地推进财政改革，还有可能迫使中央政府采取容易引发通
货膨胀的补救措施。如果企业经济效益没有明显提高，有可能迫使银行扩大信贷
规模而诱发通货膨胀。更为重要的是，现在国家处于偿债高峰的特殊时期，大量
发行国债和盲目地、不考虑偿债能力地利用外资是不可取的。在这种背景下，采
取必要的措施给财政松绑十分重要。首先，对财政补贴进行一次彻底的清理和改
进，严格控制补贴范围，认真调整补贴结构。要坚决取消经营性亏损企业的补贴
，逐步减少乃至最终取消粮食、居民生活用品等的价格补贴。对必不可少的企业
政策性亏损补贴也要限制在尽可能小的范围，随后通过深化改革逐步减少直至最
终取消。其次，要严格精兵简政，控制机构人员的膨胀。今后几年，除了国防费
用、重点建设基金、农业投入等支出外，其余各项支出都不应该出现增长幅度超
过经济增长速度的情况；一切非生产性基建都应有所压缩；对于市政建设、工资
改革等更应该量力而行，增长适度。
（二）积极稳妥地推进分税制改革
以彻底的分税制为核心的财政体制改革，是实现我国财政体制由计划经济型
向市场经济型转变的关键一环。为顺利推进此项改革，除了要坚持正确的改革原
则外，还必须妥善处理好改革的彻底性和渐进性的关系，最好分为三个阶段顺序
第一阶段：按照分税制的原则和要求建立框架，形成机制，奠定基础。其改
革措施主要是在传统体制内部引入部分分税制内容，如把收入分成制度改为分税
分率征收制度，分设税收征管机构；中央适当集中财力，初步划分中央和地方的
事权范围，等等。这一步改革是在维持原有利益格局基础上仅就收入增量部分按
分税制方法进行的财力分配，只是分税制的一个雏形，但这在改革之初是必要的
一种过渡形式。
第二阶段：科学界定中央政府和地方政府的事权范围，在此基础上通过合理
的转移支付制度，赋予地方特别是贫困落后地方以相应的财力，确保国家财政职
能的整体实现。对各级事权的划分要尽可能科学地细化和量化。各级政府除了负
担各自的行政事业支出外，中央政府支出应主要包括国家重点基建支出、国防支
出、外交外援支出、归中央负担的价格补贴、国内外借款还本付息等；地方政府
支出主要应包括地方性基建支出、城建和公共事业支出、支农支出、抚恤和社会
救济、归地方负担的价格补贴等。对于各项社会发展和社会公益事业费要确定科
学合理的计算方法，以保证各级政府实现其职能所需最低支出的财力。在此基础
上建立合理的转移支付制度，更好地体现中央的宏观决策意向。
第三阶段：进一步改革税制，密切财政和税务的关系，改进预算管理，推行
复式预算制度，充分调动各级增收节支的积极性，努力实现财政状况的根本好转
。第一、二阶段改革的结果实际上是新旧体制双轨运行，应该在这一阶段加以改
进和调整：收支基数的确定要采用因素法，根据总人口计算人均支出额标准，并
考虑其它客观因素，制定出修正系数，从而对各级的收支规模进行规范化的修正
。对于企业所得税要逐步打破按隶属关系征收的体制，实行中央和各级地方政府
同源课税，分率计征。同时，把税收的“立法”与“执法”分开，加强税收征管
，迅速建立和健全纳税申报制度和公开办税制度，根本杜绝偷漏骗税现象的出现
。预算管理的改革主要是推行复式预算制度，把“吃饭钱”与“办事钱”分开。
复式预算的编制，要体现分级财政的特点。要通过复式预算增加财政透明度，分
别反映经常性和建设性两类资金各自的平衡情况，从而便于各级党政领导分析决
策，便于人民代表大会对预算执行进行监督，利于各级政府贯彻“尽力而为、量
力而行”和“一要吃饭，二要建设”的原则。经常性预算坚决不能出赤字，逐步
实现财政状况的好转。
（三）按照市场经济规则规范国家和企业的利益分配关系
要彻底否定企业的承包经营责任制，代之以规范化的税利分流。承包制的分
配办法，不仅混淆了国家与企业之间的两种分配关系，混淆了税收和利润两种不
同性质的收入分配功能，而且它以承认行政隶属关系为前提划分收入的作法，使
分税制失去了客观基础。因此，要为分税制创造必要的前提条件，就必须加快实
行“税利分流”的步伐。“税利分流”的科学性在于它能够通过两种不同的分配
关系体现国家的双重身份：各种税收体现国家的“管理者”身份，股息、红利等
体现国家的“所有者”身份。这样，严格按照政权关系和产权关系确定国家与企
业收益的分配格局，实现社会扣除和国有资产收益的分流，客观上就为体现政策
双重职能，实现政企分开、企业两权分离和促进企业经营机制的转换，提供了必
要的条件。
企业所得税税率的确定，要排除资源状况、地理条件、价格等外部因素对企
业生产经营成果的影响。只有如此，税率的确定才真正符合市场经济的平等竞争
（四）大力发展和规范财政信用
财政信用作为整个国家信用的重要组成部分，它的充分发展有利于拓宽理财
渠道，有利于提高资金使用效益，有利于调整和优化产业结构，增强财政宏观调
控能力。当前发展财政信用主要应解决好以下问题：
１．强化财政周转金的使用管理。首先，要坚持正确的投放方向，把支持经
济发展、缓解“瓶颈”制约作为财政周转金的第一投放重点。财政周转金应主要
支持农业、能源、交通等基础设施建设。其次，规模要适度。财政周转金的发展
要服从于国家宏观经济调控的要求，不能突破和扰乱国家的整个信贷规模，要同
各级财政的承受能力相适应，不能盲目地、无限制地发展。第三，要特别注重项
目可行性论证，兼顾项目的社会效益和经济效益，加快资金周转，提高资金的投
入产出效益。
２．建立债务基金。债务基金是国家对国内外债务收支进行统一征管的一种
形式，它包括三方面内容：一是将债务资金同一般国家预算分开，另编债务基金
预算，作为常规预算的辅助预算；二是每年按一定比例从预算中划出一笔资金，
专门用于偿债的还本付息；三是债务收入的生产性投资实行有偿费用，少数非盈
利性项目可用一般行政预算拨入的资金来弥补。建立国家债务基金，可以改变把
债务收入和常规预算收入混在一起的状况，有利于反映财政赤字的真实情况，有
利于真正实现财政收支平衡；对债务收入实行有偿使用的原则，有利于提高财政
支出效益，并减轻财政还本付息的压力；更重要的是有利于均衡债务负担，提供
还本付息的保证，提高国家偿债的信誉。
（五）加快会计改革，规范会计监督
１．根据国际会计准则，加强会计制度建设。２．大力推行企业经营管理型
会计，把会计核算同企业的经济管理责任直接联系在一起。在企业内部除建立全
面的财务会计制度（即对外报告会计）外，还要把经济责任纳入会计指标核算之
中，让会计人员参与企业领导层的经营管理决策活动，使企业的各项经营管理决
策建立在科学的会计信息基础之上；会计信息的反馈要准确、及时、可靠，实现
会计信息收集、传递和反馈的规范化。３．认真贯彻《注册会计师法》，大力发
展注册会计师事业。
（六）完善与市场经济发展相适应的财政政策体系
按照市场经济的要求，凡关系到“六项扣除”和“三大基金”形成的社会产
品和国民收入分配，都应通过财政政策来指导。根据我国目前财政政策现状，还
有许多政策需要尽快完善和加强。如“资源补偿政策（包括森林、矿产、土地等
资源的补偿），国有资产政策（包括国有资产的使用、转让、出租、出卖、资产
联合、评估、作价），投资政策（包括投资的宏观管理、产业确定及协调监督）
，以及后备政策、税收优惠政策、工资分配政策、社会保障政策、房地产政策等
，都迫切需要进一步完善。
（作者单位：四川省财政厅）
责任编辑：任平＊
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