精简#183;统一#183;效能——完成从机构改革、行政体制改革到公共行政改革的转变，本文主要内容关键词为：行政论文,效能论文,体制改革论文,机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大明确提出了包含机构改革、行政体制改革的公共行政改革的重要任务、主要目标、主要内容和基本原则，为我们逐步建立与社会主义初级阶段经济体制、政治体制和文化体制相适应的公共行政框架，为推进经济迅速发展和社会全面进步，早日实现社会主义现代化伟大事业指明了方向。
从机构改革、行政体制改革到公共行政改革是我国行政改革发展的必然要求，也是一系列改革的必然结果
改革开放以来，在进行经济体制改革和政治体制改革的过程中，我们进行了一系列的行政改革。其突出表现在1982年至1985年的机构改革，1988年的机构改革和1992年至1995年的机构改革与行政管理体制改革。这三次改革有一个共同的特点，就是适应当时的社会经济和文化发展状况，进行了以调整机构、精简机构、精简国家机关工作人员为中心内容和主要目标的机构改革。1988年的行政改革首先提出转变政府职能的任务，并进行了初步的探索。1992年的机构改革和行政管理体制改革，在1988年探索的基础上，全面推行政府职能转变的任务。但是由于主客观环境制约，这些改革基本上局限于政府内部关系的调整，而没有在真正意义上涉及政府与社会、政府与公民、政府与国家等更为重要方面的关系，更为重要的内容。
党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。党的十四届三中全会把这一目标具体化，并提出了实现经济体制和经济增长方式根本转变的伟大任务。八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》和党的十五大都进一步强调了这一重要任务。由计划经济体制向市场经济体制根本转变，由粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式的根本转变，客观上要求传统计划经济体制下形成的行政管理体制和制度，向适应社会主义市场经济要求的体制和制度转变，建立新的公共行政架构。这种架构，不仅体现在政府行政管理内部各种关系之间，更重要的是体现在政府与社会、政府与企业、政府与市场、政府与公民等各种外部关系之间。因为市场经济的发展，要求理顺政府与社会的关系，明确政府和社会各自应该承担的责任；要求理顺政府与企业的关系，搞清两者完全不同性质机构和组织的职能；要求理顺政府与市场的关系，充分发挥市场配置资源的基础作用，化解市场风险，促进经济的快速健康稳定发展；要求理顺政府与公民的关系，保证使用纳税款的公共组织服务和服从于纳税人的意志和利益而不是相反。因此，党的十一届三中全会以来，适合经济和社会的发展而进行的从改革初期的机构改革、行政管理体制改革再到现在和今后相当长时期的公共行政改革的发展和选择就是必然的，也是不以我们个人意志为转移的了。
以公共行政改革为目标是三中全会以来我国机构改革和行政体制改革经验和教训的历史总结
80年代以来我国进行了三次规模较大的机构改革和行政管理体制改革，虽然每次都取得了阶段性成果，推动了经济体制改革的进行和经济的发展，积极意义不容否定，但是政府体制、工作制度、运行机制、工作效率、人员规模、职能结构等方面，仍然在很大程度上受着传统的体制框架窠臼束缚。以前的机构改革基本上没有触动旧体制和高度集中的经济管理模式，单纯地把主要注意力集中于机构增减与人员精简方面，以求一时的行政机关“消肿”效果，但是由于体制不变和运行机制不变，因而出现了机构的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环怪圈。由于以前的机构改革没有与干部人事制度改革相结合，或者说，公务员制度改革力度不够，国家公务员进出口不畅，竞争激励和汰劣机制尚未完全形成，因而形成国家工作人员的“精简—膨胀—再精简—再肿胀”的循环怪圈。由于机构设置和调整缺乏科学决策和民主参与，所制订的方案缺乏科学规范和法律依据，照顾性机构设置和人员安置现象时常发生，攀比情况严重，因而出现“精简—恢复—再精简—再恢复”的循环怪圈。由于机构改革只在国家机关和政府机关内部进行，没有注重政府行为规范、政府的公共服务，没有注重政府改革的结果是提高公共服务质量和服务效率，因而机构改革很少能引起民众的广泛参与和理解、同情和支持，改革的效果民众体会不到，改革的成果很难巩固。由于上述种种原因，我们以往的机构改革和行政体制改革的效果很不理想。因此，江泽民同志在党的十五大报告中再次严肃指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制订方案，积极推进。”
我国的行政改革应该以公共行政改革为目标，在现阶段应以机构改革和政府行政体制改革为重点
公共行政改革与机构改革和行政管理体制改革相比，前者包括更广泛的内容。公共行政改革是指公共部门的改革，既包括政府部门的改革，也包括非政府性质的组织和机构，团体和单位，如事业单位，公共企业的改革；既包括行政机关的改革，也包括立法机关和司法机关的改革；既包括这些部门和组织内部之间关系，部门与部门之间的关系的调整，也包括上述机构和组织、单位与社会、与市场、与企业、与公民之间的关系的调整。机构改革和行政体制改革的内容比较具体，它往往局限于国家机关和政府行政机关自身的改革。
在社会主义初级阶段，在我们努力实现从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本转变和经济增长方式由粗放型向集约型的根本转变过程，我们必须明确公共行政改革的方向和目标，这就是坚持对公共行政进行总体的战略性设计，使其与我们的经济发展战略和民主政治发展战略相一致。 否则我们就会陷入就机构改革机构，就政府体制改革行政体制，很难从全局出发，站在国家和整个社会的高度对公共行政进行重新设计，很难把握行政改革和行政发展自身的规律性。另一方面，由于我们仍然处于新旧体制转变的交汇过程中，由于机构重叠、职能交叉，结构不当，功能不全，人员结构不合理、素质不高，行政机制不顺等弊端的存在，直接阻碍其他方面改革的深入和经济的发展，影响政府与群众的关系。因而当前改革的重点又不得不放在机构改革和行政体制改革方面。但是我们必须坚持公共行政改革的目标和方向，才能够有所遵循，才能从根本上扭转过去出现的怪圈，才能使人民群众对行政改革由于获益匪浅而广泛地参与行政改革，关心理解和支持行政改革，才能由于提高公共服务效率和服务质量推动经济健康、稳定和快速发展，促进社会全面进步，而获得社会各方面的承认。因为人民群众评价改革不是从学理出发，更不会从书本出发，而是从他们的亲自经历和亲身感受出发。只有公共行政改革才能将机构改革和行政体制改革与老百姓的切身利益直接联系起来，引起广泛的社会反响。
在以机构改革和行政体制改革为重点的公共行政改革中，应当把公共政策制订、公共产品提供和社会公共服务提到应有的位置
党的十五大明确提出了这次机构改革任务主要有五个方面：（1 ）按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业。（2）根据精简、统一、 效能的原则进行机构改革。把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监督部门，培育和发展社会中介组织，从而建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。（3 ）深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。（4）深化人事制度改革， 引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。（5）坚持一切政府机关必须依法行政的原则， 切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。这些内容都是从中国实际出发作出的正确决策。
在我们制订具体方案和实施方案的过程中，首先要注意重新界定政府在社会中的地位，重新设置政府职能，重新设定行政运行程序和运行机制，使其在真正意义上逐步实现政府与公共企业职能分开；逐步实现政府的政务职能与后勤管理服务职能分开；逐步实现政府的决策职能与执行职能分开；逐步实现政府的政务职能与事业单位的科研和服务职能分开。
其次，要加强政府的公共政策制订和公共产品供给和公共服务，充实、扩大和增加新的服务项目，改善服务手段，提高服务质量和效率。要增强公共政策的科学性和公共性，减少和避免受制订政策的部门利益影响。政府的公共产品既有物质产品如提供公共设施，也有精神产品如社会公共道德规范建设，特别是代表社会良知的国家公务员的职业道德建设，使其成为影响、规范和塑造整个社会公共道德的基石和支柱。政府的公共服务内容涉及十分广泛的领域，如社会教育文化，公共卫生，公共安全，自然环境，公共程序维护，对公民的法律保护等。
其三，在政府机构和职能设置、新的行政运行机制确定和人员编制配备等诸方面都应当与发展公共服务，提供公共产品，提高服务质量和服务效率紧密地结合起来。因为我们进行机构改革和行政管理体制改革并不是目的，而只是手段，目的是提供更多更好的公共产品和公共服务，使纳税人的税款物有所值。如果忘记或忽视了这一点就会本末倒置，南辕北辙，加大改革风险和改革的成本。
中国公共行政改革应以行政哲学为指导，树立新的适应社会主义市场经济和现代化要求的公共行政理念，从制度和体制及机制上使公共行政真正为公共利益运作，为公共利益服务
其一，正确确立公共行政与公民的关系。公共行政源于公民为了自己和社会共同的利益而逐步形成的服务性组织，是公民契约的产物。在现代社会，虽然在本质上它们是脱离于社会并日益凌架于社会之上的为统治阶级服务的工具，但是在一般情况下往往更多地表现出其管理和服务功能。特别是在我们社会主义国家，广大人民群众是国家和社会的主人，公共行政组织的人员代表是由公民选举产生，受公民监督，为公民服务的而不是相反。公共行政对于他们来说只能是服务和管理。
其二，正确确立纳税供养组织与纳税人的关系。公共行政机关和公共行政组织本身并不直接创造社会财富，他们的运转和活动是靠公民所交纳的税赋支持，公职人员是靠纳税人来供养的，因而纳税人所供养的组织不是为民造福的“父母官”，纳税公民才是公职人员真正的“衣食父母”。因此，公共行政机构和组织反映公民的意愿，为公民利益尽心工作则完全是应有之义，应有之举。
其三，正确确立公共行政组织与社会的关系。公共行政组织是众多社会组织的一员，是为社会需要而存在，为社会利益而存在。因而，由于它的公共性质，它必须为促进社会的发展和进步服务，为社会成员日益增长的物质需要和精神文化需要服务，而不是相反。
中国的公共行政改革是世纪之交国际公共行政改革的一部分。因此中国的改革必然带有时代的特点和国际公共行政发展的共同趋势的烙印
80年代以来，为了适应“和平、发展和进步”时代主题的要求，迎接世界经济全球化趋势所带来的经济上更加激烈的竞争及新技术革命的挑战，为了减少政府赤字，解决高失业率、人口老龄化、青少年犯罪与毒品问题，人口控制与教育、经济发展和环境问题，世界各国政府都对行政管理进行了重要改革，这种改革的主要标志有四个方面：第一，公共行政由传统的集权型政府管理体制向民主型参与体制的转变。许多国家都对权力进行了再调整，使行政决策和执行更具有广泛的民主参与程度。第二，公共行政由只重视制订规章制度，遵守程序，按章办事到注重管理结果、最终效果的转变，从而反思和改进中间管理环节，减少繁琐的管理规章制度和管理程序，实行公共行政的社会服务承诺制度。第三，公共行政由只讲投入，不讲管理成本，到注重资本使用价值和管理费用，注重公共行政产出，对公共服务和公共工程项目实行承包制，将市场机制和私人企业管理机制引入公共行政管理，实行企业管理型政府模式。第四，由重管理控制、轻服务的“以政府为中心”，到增加公共选择机会，注重公共服务，建立政府与其他组织的伙伴关系，一切以服务对象满意为标准，以“顾客为中心”。
公共行政这些发展趋势在许多国家，表现为重新设计公共行政，重新给公共行政定位；重新调整政府行政权力格局，理顺政府与社会的关系；增强政府的行政能力，特别是对服务对象的反应能力，承担责任能力和风险能力；重新确立公共价值观和增强公共行政自我学习和自我更新能力。
中国的公共行政改革离不开国际公共行政发展的历史背景和时代特征。世界各国虽然由于国情不同及社会政治经济和文化的差别而不能照搬，但是公共行政自身发展的规律性却是共同的，有着基本相同的内容要求。改革开放是我国的一项基本国策，在改革开放过程中，随着中国国际地位的提高，中国行政改革对国际公共行政发展的影响也日益增加。尤其是1992年和1996年国际行政科学界在北京举办的东部地区和国际行政科学大会，中国与国际行政科学界进行了广泛地交流，中国公共行政改革经验成为许多发展中国家学习的成功模式。由于十几年来，我国经济体制逐步向市场经济方向前进，许多方面与国际接轨，因而为其服务的行政体制及行政运行机制也与国际公共行政发展和改革越来越密切，在保持有中国特色社会主义的前提下，成为国际公共行政发展的一个组成部分。因此，中国公共行政改革必须在立足本国国情基础上更多地了解和借鉴国际公共行政发展的教训和经验。
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