地方自行发债试点的双重功能与完善路径，本文主要内容关键词为：路径论文,试点论文,功能论文,发债论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一个正处在体制转型时期的发展中大国，中国在改革开放之后所呈现出的“经济图景”是与政府尤其是地方政府的经济行为紧密相连的，其原因在于体制转型时期的地方政府经济行为可能迥异于市场完备情形下的地方政府经济行为。在现有的体制框架内，地方政府不仅是中央政府经济发展战略和宏观经济政策的主要执行者，而且也是辖区内企业和居民等微观经济主体所需公共产品的主要提供者。然而，地方政府能否有效地承担起“对上”和“对下”的双重职能，却取决于其目标诉求以及实现这些目标的经济社会条件；尤其是，地方政府面临的财政收支状况以及制度安排，对其行为选择具有关键性的影响。在这个意义上，地方债的发行问题不仅是技术层面的融资机制问题，而且是制度层面不断优化地方政府经济行为的问题。就此而言，2011年10月20日，财政部发布了《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知，上海市、浙江省、广东省、深圳市四省市被国务院批准开展地方自行发债试点，对此也应从融资机制和制度探索等多重角度进行系统性审视。惟其如此，人们才能精准地理解地方政府的行为逻辑及其改进方向，并由此引申出我国回应国内外经济的多重挑战、加快经济发展方式转变的可行路径。
地方债试点的短期功能：融资机制
从理论上说，地方债是指地方政府按照确定的规则和流程、并以自身信用作为发行基础、且将筹集资金用于当地公共产品供给而形成的债务。显然，对于地方政府而言，地方债首先是弥补特定时期内财政收支缺口的资金融通方式，融资功能是任何地方债发行最为直接的目标诉求。容易看出，当前我国在四省市实施地方自行发债试点也具有非常显著的融资功能，甚至可以说，在短期内主要是考虑到地方政府的融资需求而实施自行发债试点的。这种融资机制属性可以从两个方面进行说明：
其一，在市场经济体系下，政府尤其是地方政府往往承担着为微观经济主体提供生产性和生活性公共产品的职责，伴随着市场化程度的提高，微观经济主体对公共产品的需求在不断增强。当前中国正处在工业化、城市化和市场化同时推进的特定时期，地方政府的公共产品供给使命极为突出、任务更为繁重。地方政府的公共产品供给应该以相应的财政资金获取作为前置条件，但自1994年“分税制”改革以来，我国财政管理体制并未完全实现各级政府财权—事权相匹配的预期目标，地方政府普遍面临着事实上的财权—事权不匹配。以2010年为例，当年地方政府财政收入在整体财政收入中的占比为48.9％，但其财政支出在整体财政支出中的占比却高达82.2％，地方政府面临的财政收支缺口很难单纯地依靠税收返还、转移支付等辅助性手段进行弥补。在此背景下，地方政府往往会通过土地财政、隐形举债等变通方式实现财政“自平衡”，有些地方政府还会通过对市场的过度介入，以及对民生产品的“延迟供给”来实现财政“自平衡”。这种格局意味着：要优化地方政府的经济行为方式、促使地方政府有效地提供公共产品，就必须通过引入地方债发行等多元化方式来拓展地方政府的融资渠道，从而为缩小地方政府事实面临的财权—事权不匹配程度提供更多选项。
其二，从经验上看，伴随着农村税费改革的深入推进。进入新世纪以来，地方政府主要是通过两种方式来实现短期内的财政“自平衡”：土地财政和隐性负债，前者表现为地方政府资金获取与土地出让金高度相关，后者则表现为地方政府通过城投债等融资平台获取巨额的银行贷款。事实上，这两种方式之间存在着较为紧密的内在关联，例如，许多地方政府正是依靠土地增值收益来为融资平台贷款提供“可信性承诺”。从实践演进的角度看，尽管在改革开放初期地方政府性债务就开始形成，但在不同阶段其总体规模、资金来源和偿付方式均出现了显著变化。特别是2008年之后，地方政府为了回应国际金融危机对本地经济增长的冲击，更是借助于城投公司、城建公司等形成了大量的地方政府性债务。2011年6月，国家审计署发布的数据显示：2010年底，全国省市县三级地方政府性债务余额为107174.91亿元，占当年全国GDP和地方政府综合财力的比重分别为26.93％和70.45％。从结构上看，这些地方政府性债务在偿还期限上高度集中于2011年和2012年(这两年需偿还债务占地方政府性债务的41.6％)，在资金来源上高度集中于银行机构(银行贷款占地方政府性债务的79.01％)，在偿还方式上高度集中于土地收益(承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务占地方政府负有偿还责任的债务额的比重为37.96％)。这种格局的衍生结果值得高度关注：伴随着国家房地产调控政策的严格化和持续化，地方政府依靠土地增值收益来偿还债务的能力趋于弱化，而地方平台债对银行机构的“单一化”依赖，导致地方债务风险与金融风险高度“捆绑”。自然地，中国如果要在地方债务与土地财政之间、地方债务与金融机构之间进行风险“隔离”，就必须引入包括地方债发行在内的多种替代性融资方案。
上述分析表明：在改革开放战略已经实施了30多年之后，甚至在《预算法》对地方政府直接发行债券仍有约束的情形下，我国在四省市实施自行发债试点显然是基于两种现实背景：地方政府确实面临着财权—事权不匹配的格局；已有对这种失衡格局的回应方式隐含着诸多风险。在某种意义上，如果不积极探寻地方政府资金融通的新方案，则地方政府依靠土地财政和隐形负债来实现财政“自平衡”不仅越来越难以为继，而且其负面后果也在不断累积，这对中国经济社会的持续协调发展显然是不利的。就此而言，我国在四省市进行自行发债试点既具有被格局“倒逼”的性质，也具有主动防范和规避潜在风险的“前瞻”性质。从主观意图来看，此项试点首先是试图拓宽地方政府的融资渠道，赋予地方政府在一定程度的资金支配权，从而促使其降低对土地财政的依赖程度，并在债务期限和购买主体重组的背景下降低金融风险，这对于中国经济社会的持续健康发展无疑是具有积极意义的。
地方债试点的长期意义：制度探索
问题在于，在现代市场经济体系中，地方政府在享有自行发债“权利”的同时也必须独立承担发债“责任”，权责对称是公共财政理念下对地方政府经济职能作用发挥的基本要求。反过来说，如果地方政府只享有自行发债的融资便利，但不能相应地承担对辖区内企业和居民、对债务认购者、对中央政府的相应职责，则地方债发行很容易出现盲目举债、反复举债、投资低效率以及公共产品供给不足等“机会主义行为”。在这个意义上，我们不能将此次四省市的自行发债试点单纯地理解为融资工具，而应从地方政府的经济功能发挥等角度去审视其背后的制度探索意蕴。允许四省市进行自行发债试点，不仅意味着赋予这些地区更多的融资工具，而且也意味着要求这些地方政府在走向责任型政府、法治型政府、服务型政府的进程中有更大作为。具体地说：
其一，改革开放以来，中国在市场化改革、对外开放程度提高以及独特的政府—市场关系安排下，实现了经济增长的“奇迹”。迄今为止，人们对中国经济持续快速增长的内在机理仍存在认识分歧，而大量的研究文献表明：中国的经济持续快速增长是与地方政府的行为逻辑紧密相关的。尤其是，自上世纪90年代中期以来，中国形成了新时期中央—地方经济关系的基本框架，这种框架包括了纵向的行政绩效考核方式(尤其是强调GDP增长在“行政锦标赛”中的重要位置)以及各区域的“财税联邦主义”，这种制度安排的结果是地方政府基于经济竞争而驱动了经济的快速增长。[1]但这种模式却伴随着两个经济后果：一是地方政府之间的“横向”竞争很容易强化产业趋同、重复建设、市场分割以及生态环境的恶化，从而对经济效率的充分发挥和经济增长的可持续性带来挑战。二是许多地方政府倾向于通过政策设计将资源引向短期中能推高当地GDP的领域，而对基本住房、基本教育、基本医疗和基本养老等社会保障领域的投资则相对不足。其结果是：“在改革发展过程中，中国逐步形成了一个‘与民争利的发展型政府’的模式。政府长期居于资源配置的主导地位，并将其掌握的资源主要运用于经济建设领域而不是公共服务领域，这使政府充当了经济建设主体和投资主体的角色，在应该发挥主要作用的公共服务领域却严重缺位。”[2]由于社会保障对居民消费具有重要影响，因此，地方政府的这种资源配置方式是抑制国内居民生活性消费的一个重要因素。从整个经济体来看，中国在内需启动艰难的背景下必然倚重投资和出口来实现经济高速增长；同时，在内需启动艰难的背景下，企业的产业结构优化和自主创新能力提高也必定受到抑制。未来，我国要促使经济增长从投资—出口主导方式转化为消费、投资、出口协调带动，并要将需求结构转变作为整个发展方式转型的“重中之重”[3]，就必须通过机制设计优化地方政府的经济行为，确保地方政府具有足够的财政资金，并能够将资金配置到企业和居民真正需要的领域。
其二，任何形式的地方负债均需要偿还，在不考虑土地财政和中央“救济”的条件下，地方债不能依靠货币发行等方式来进行偿还，它主要是依靠辖区内企业和居民的税收交付来偿还的。此外，地方自行发债还需要考虑债券认购问题，在市场经济背景下，机构和个人认购地方债不是基于外力强制，而是基于对地方政府偿债能力和信用的综合考量。由此出发，作为地方债的主要受益者和最终偿还者，辖区内的企业和居民有权利知晓地方债的发行规模、使用途径、最终效果和偿还方式；作为地方债的认购者，市场中的机构和个人也应清楚地方政府的偿债能力和信用程度。自然地，地方政府在自行发债时必须坚守程序公正和信息透明原则，公开、透明和独立承担信用是地方政府自行发债的制度保障。只有这样，地方政府自行发债才能获得认购者的支持和认可，而辖区内居民也才能通过发债“权利授予”来约束地方政府的经济行为，促使地方政府的公共产品提供与自身的利益诉求更好地“耦合”起来。
由此观察，地方政府如果继续依靠土地财政和隐形负债等方式来弥补财政缺口，则这些方式不仅隐藏着地方政府债务风险和金融风险，而且其资金使用和偿还也难以受到其他力量的有效“制约”，这种模式很容易导致财政资金配置方向与国民福祉提升之间出现某种“背离”。反过来说，允许地方自行发债在客观上会催生地方政府资金获取和使用“阳光化”，且要求地方政府具有相对独立的信用资源累积和显示能力。因此，此次我国在四省市进行自行发债试点无疑为地方财政资金运作的“透明化”提供了一个契机，为地方政府切实推进公共财政以及职能转化提供了一个“倒逼”机制。
未来我国地方债发行机制的完善方案
毫无疑问，我国在四省市进行自行发债试点既基于短期中的融资渠道拓展，也着眼于长期中的体制机制探索，地方自行发债试点具有融资机制和制度探索的双重功能。进一步地说，如果脱离于地方政府的职能转化和公共财政的有效实施，则地方自行发债很可能会演变为地方政府已有隐性负债模式的“延伸”版本，这显然不是地方自行发债试点的初衷，对化解地方政府债务风险和金融风险，以及加快推进经济发展方式转变也极为不利。同样值得强调的是，考虑到体制转轨和发展阶段等现实因素，我国在地方自行发债试点中也采取了渐进方式，此次试点将自行发债定义为“试点省(市)在国务院批准的发债规模限额中，自行组织发行本省(市)政府债券的发行机制”，显然它是一种介于中央政府代地方政府发债和地方自主发债之间的一种过渡方式，当然也区别于此前中央政府代地方发债的方式，但也不是直接迈向西方发达国家普遍实施的“市政债”。
根据财政部下发的《2011年地方政府自行发债试点办法》，这种渐进特征集中表现在三个方面：1.区域选择，此次试点局限在上海市、浙江省、广东省和深圳市四个省市，这些地区经济发展水平较高、政府行政规范程度较高、金融资源的配置功能较强[4]，这为地方自行发债的认购和偿还提供了更为有力的保障。2.国务院确定发行额度和结构，2011年，期限结构为3年的债券发行额和5年的债券发行额分别占国务院批准发债规模的50％。3.财政部代办还本付息，试点省市应在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户。上述第一条确保地方自行发债带有“局部尝试”特征，如果试点省市出现某些问题，则可以将震荡控制在较小范围，如果试点省市形成某些经验，则可以从经验中提炼概括出一般做法并逐步推广至其他地区，这与我国渐进式的市场化改革和对外开放思路是一脉相承的。[5]后两条则导致此次地方自行发债试点具有“准国债”和“类国债”性质，认购者往往是基于“国家信用”和“地方信用”的双重保险而进行购买的，地方政府实质上更多充当的是发行组织者和资金使用者的“角色”。应该说，这种渐进方式是在改革方向和改革策略之间找寻“平衡点”，此种做法在现有发展阶段及体制背景下具有合理性和可取性。
然而，渐进方式区别于激进方式仅仅在于前进的方式，渐进方式毕竟最终也会走向演进和发展，如果说此次地方自行发债试点仅着眼于纾缓个别地方短期的政府偿债压力，则其试点意义将难以充分彰显，试点所延伸的制度探索功能也会大打折扣。反过来说，如果此次试点立意在于从个别地区试点走向更大范围的推广，从地方自行发债走向地方自主发债，并在此过程中通过制度完善来优化地方政府的经济行为，那么围绕地方政府自行发债问题就需要系统性的体制机制完善。在某种意义上，地方政府自行发债是一个系统性事件，必须在组合型体制机制完善的背景下审视地方自行发债问题，这样才能最大限度地凸显地方政府自行发债试点的积极意义。在这个意义上，以下努力方向无疑是至关重要的：
首先，地方自行发债是地方政府获取资金的一种方式，但不是唯一方式，甚至也不是主要方式。无论是在理论还是在实践中，地方政府的经常性项目开支和公共产品供给主要依赖于特定时期的财政收支平衡，隐形的和显性的地方债务是这种财政收支平衡的补充或辅助形式。就此而言，我国在开展地方自行发债试点的同时，必须尽快推进对国家财政管理体制的适应性调整。当务之急是，正视地方政府事实上面临的财权—事权不匹配格局，对“分税制”改革的利弊得失进行更为系统性评估，在此基础上进行适度的财权下沉(例如推进资源税和房产税试点)、或事权上移(例如降低地方财政对基础设施建设等投资的配套比例)、或财政管理方式改进(例如有些地方正在推进的“乡财县管”以及“省管县”试点等)。这些努力的最终落脚点是提高地方财权—事权的匹配程度，从而尽量减少对地方债发行等其他融资方式的倚重。
其次，在已有国家财政管理体制完善的同时，地方自行发债还应伴随着社会组织的发育以及社会管理的创新。在市场化体制转轨的过程中，地方政府是辖区内企业和居民公共产品需求的提供者，但并不是唯一提供者。从发达国家经济发展经验来看，地方政府是与其他经济社会组织共同参与到公共产品的提供进程之中的，值得注意的是，企业中的工会、农村中的农协以及其他区域性、行业性非政府组织也是微观经济主体所需公共产品的重要提供者。国际经验表明：“政府只能承担最基本的公共服务责任，而且政府服务的针对性和灵活性比较低，效率也难以提高，所以现代政府注意通过财政转移、购买服务、委托代理等方式让专业性更强的社会组织去实际操作各类公益服务项目。同时，政府也通过各种免税优惠政策鼓励和帮助基金会和社会组织吸取社会资源、降低运作成本，提供更多更好的服务。”[6]改革开放以来，伴随着市场化程度的持续提高和人口流动性的不断增强，不同社会成员通过“自组织”来提供某些公共产品的能力渐趋提高，而单一地依赖地方政府来提供公共产品则很容易受到资金获取以及需求耦合性等方面的约束。就此而言，社会组织发育和社会管理创新必将成为部分地“分担”地方政府经济职能的一个载体。有鉴于此，我国在新时期应立足于体制转轨和结构转化的实践背景，为工会、农协、社区型组织以及其他非政府组织的发育提供更为宽松的外部环境，而这种努力也会为纾缓地方政府的财政缺口、降低其对地方债务的依赖度产生正面作用。
再次，现阶段地方自行发债依靠中央政府“背书”是合适的，但这是权宜之计而不是长久做法。在市场经济体制下，地方债发行是一个市场化、社会化的过程，它要求地方政府具有与举债行为相对等的信用资源以及信用评估体系。当前，我国地方政府的信用资源累积以及信用评估体系构建均处在起步阶段，地方政府的经济政策在稳定性和连续性方面也亟待加强。在此背景下，我国如果要将地方自行发债推广到更多地区并使之成为长效机制，则必须摆脱地方发债对“国家信用”的过重依赖，地方政府必须加快从管理型政府向服务型政府的转变，切实提高其经济社会承诺的“自我履行”程度。伴随着市场化改革逐步走向深入，我国也必须形成独立化、社会化的地方政府信用评估体系，这种评估体系可以通过影响认购者行为而对地方政府起到“激励”和“约束”作用，在评估体系“奖优罚劣”的背景下，地方政府的信用资源将会逐步累积。当然，中央政府必须考虑在不同地区的债务偿还风险之间形成“防火墙”，严防个别地区的债务风险在整个经济体中产生“多米诺骨牌”效应。
最后，地方自行发债以及后续可能实施的自主发债对地方政府意味着权责对称，在地方债发行中应规避地方政府落入盲目举债、反复举债的“陷阱”之中。要实现地方政府的权责对称，就必须将“自上而下”的约束与“自下而上”的约束紧密结合起来。在现有的经济社会体制安排下，中央政府对于地方政府的发债行为仍具有举足轻重的影响力，因此，必须完善中央对地方的行政绩效考核和激励机制，在“行政锦标赛”中弱化对GDP增长的过分倚重，而将民生和辖区内居民福祉提升程度等放在更为重要的位置。这种激励机制变革将会对地方政府的资源配置方式产生显著影响。除此之外，在未来较长的时期内，中央政府还可以通过调整发债额度、结构、频次和资格等对地方政府的“机会主义行为”进行矫正。更为关键的是，在地方自行发债走向地方自主发债的进程中，辖区内微观经济主体应在影响地方政府经济行为中发挥更为重要的作用。当地企业和居民是地方债的主要受益者和偿还者，因此，这些微观主体应该也能够介入到地方债从发行到使用再到偿还的整个过程中。短期内最具操作性的是：必须强化地方人大在地方债发行中的话语权和影响力。除此之外，专家咨询、公众听证、媒体讨论等方式也是完善地方债发行程序、提高地方债使用效率的重要途径。只有这样，才能促使地方债更好地耦合当地微观经济主体的现实需要，也才能为地方债的融资机制和制度探索机制的发挥打下更为坚实的基础。