浅论我国加入WTO后的金融法制建设，本文主要内容关键词为：法制建设论文,论我国论文,金融论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年11月11日，随着《中国入世议定书》的签署，标志着中国经过15年的漫长努力，终于圆了入世之梦，融入了世界经济发展的浩荡洪流，同时也标志着中国的金融业正处于一个新的历史发展关头。如何正视中国金融法制建设中存在的问题与不足，从而加大金融法制建设力度，优化金融执法环境，使之成为维护我国金融业安全、稳健运行的可靠屏障，是摆在我们面前的一项十分重要而又紧迫的研究课题。
一、目前我国金融立法和金融执法中存在的突出问题
（一）目前我国金融立法中存在的突出问题
1、在有关金融对外开放的立法指导思想上存在着偏差。目前对国内金融机构和外资金融机构在金融立法上实行的是内、外有别的做法。为了片面强调吸引外资，在立法上对外资金融机构过分给予优惠政策，给予超国民待遇。如我国目前立法规定，允许外资金融机构混业经营，但国内金融机构只能分业经营，允许外资金融机构向企业进行外汇投资，但对国内金融机构则不允许。又如外资金融机构的综合税赋率只有30%，而国内金融机构目前的综合税赋率达70%左右。这种在金融立法上对国内、外资金融机构实行内外有别的做法，无疑将削弱我国民族金融业的发展壮大，不利于民族金融业与外资金融机构的平等竞争。
2、国内金融立法与国际金融立法脱节。目前我国研究和借鉴国外金融立法思想及做法较少，不利于我国金融业对外开放的监管需要。如目前我国在对金融机构的市场准入、退出等方面的立法规定与国外存在不少差异，必须尽快与国际金融立法接轨。
3、国内金融立法滞后于金融改革的进程，金融立法存在不少空白。如目前我国还未制定《金融监管条例》、《政策性银行法》，对金融资产管理公司，对信托投资公司也缺乏专门的管理条例，对金融市场的退出，对如何防范或打击洗钱，打击“地下金融”活动都缺乏明确的法律规定；又如对金融机构之间兼并、收购、联合、转让、托管、歇业、破产、清偿以及对金融风险的处置都缺乏法律界定。
4、现有的金融法律法规体系中，行政规章占比较大，而行政规章的法律层级低，法律效力也较差。我国目前已颁布的300多个金融规章和规范性文件中，只有6部是全国人大及其常委会通过并颁布的金融法律，只有15部是国务院发布和批准发布的金融行政法规，二者占比不到10%，其余的都是中国人民银行或国务院有关部门发布的部门金融规章、文件。由于金融行政规章的立法层级低，势必造成其执法效力低，难以有效地为我国的金融对外开放或金融业的持续、健康、有序发展提供强有力的保障。
（二）目前我国金融执法中存在的突出问题
1、对金融执法主体、执法程序的合法性把握不准，出现执法不合法问题。开展金融执法必须具备相应的执法主体资格，根据《中国人民银行法》的规定，人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，负责本辖区的金融监督管理，但基层人行的内设各部门不能以本部门的名义对外开展金融执法活动，只能以人民银行的名义开展金融执法活动。目前在不少基层人行以部门名义开展执法活动的较多，其执法主体不合法，其执法活动也应视为无效。
2、金融执法处罚的强制执行程序趋向软化。在《行政处罚法》颁布之前，根据有关规定，人民银行有权对拒不执行人民银行处罚决定的单位采取强制扣划款项等方式执行。但新颁布的《行政处罚法》对人行没有授予冻结、扣划等强制性措施权，对当事人逾期不履行金融执法处罚决定的，人行只能对当事人采取加重处罚和申请法院强制执行，但如果法院不支持配合，人行只能望洋兴叹。
3、金融执法部门所实际拥有的对金融违法当事人的处罚手段单一，可操作性差。虽说从理论上而言，拥有经济、行政和法律手段，但实际上除了罚款和扣收滞纳金等经济处罚及取消高级管理人员任职资格外，对负有责任的单位负责人的处理、对当事人或责任人的处理实际上都无手段可言，就连建议给予当事人行政处分等处罚决定都难以落实，而冻结单位存款、扣划款项等强制性措施，又由于涉及到法律程序问题，执行起来并非易事，因而目前金融执法所拥有的实际可用的处罚手段的可操作性较差，直接影响到金融执法的权威性。
4、缺乏规范的监管基础。金融机构各种帐表数据，特别是会计帐表数据是中央银行依法监管的基础。虽然国家制定了金融会计制度法规，但各金融机构执行不一，科目设置不规范。不同的金融机构不仅会计科目及代号各不相同，而且会计帐表的构成，甚至记帐原则也大相径庭。有的机构呆坏帐准备金，应收应付利息及折旧等的提取办法也各不相同。这样，以资产负债比例指标为基础的金融法律法规就很难与基层金融工作实际结合起来。
5、金融执法难以抵挡行政等外部干预，从而导致执法不严、查处不力。目前人民银行分支机构除了大区分行已按经济区域设立，中心支行以下仍按原行政区划设置，虽然人行系统党的关系实行了垂直领导，但仍难以摆脱地方党政部门的行政干预，从而导致金融执法不严，金融执法中存在避重就轻、大事化小、小事化了的不正常现象。
6、缺乏对金融执法的监督与再监督。一是金融仲裁程序与仲裁行为不规范，行政复议和听证制度未很好实施，突出表现在金融监管部门对金融仲裁的主观性、随意性和伸缩性较大，金融仲裁有时有失客观、公正，二是人行内审机构的作用未得到充分发挥。目前人行内审部门普遍缺乏对金融监管职能部门的金融执法程序、执法行为、执法效果的再监督，对金融执法不严、查处不力的部门、个人及其行为缺乏责任追究制度及措施。
二、加快完善金融立法与严格金融执法的对策建议
（一）加快完善金融立法的对策建议
其一，要以加入WTO为契机，以WTO有关法律规则为参考，对我国现行的金融法律法规及其体系进行一次彻底的清理与修订。一方面根据WTO《服务贸易总协定》中发展中国逐步自由化原则，加快制定维护国家金融安全乃至经济安全的法律法规。另一方面，要加快国内金融立法与国际金融立法的接轨，要充分借鉴国外金融立法或国际惯例中好的做法与经验为我所用。如市场准入、退出、金融创新、风险处置等方面的法律，我们都要认真借鉴。
其二，要重点加快我国金融对外开放方面的立法。一是要从立法上尽快纠正外资金融机构的超国民待遇问题，中外金融机构应实行统一的税赋标准，统一实行分业经营。此外，在外汇利率制度、会计政策、呆帐准备金制度、停计息政策上都要一视同仁，以此促进中、外金融机构作为平等的金融主体开展竞争，二是要尽快对外资金融机构的法律规范重新进行修订，并提高其法律层级。在目前《外资金融机构管理条例》的基础上制定《外资金融机构特别法》，以切实加强对外资金融机构的法律约束力。
其三，我国的金融立法要与金融改革保持同步。要根据金融改革的实际进程，适时、适度地对金融立法进行修订或补充。目前应尽快制定出台《金融监管条例》、《政策性银行法》、《金融资产管理公司管理条例》、《信托投资公司管理条例》等。
其四，要提高金融规章的法律层级。目前金融立法中绝大多数是部门规章，这是造成金融执法疲软的一个重要原因。因此，对一些成熟的部门规章应上升到金融行政法规的层级，由国务院发布实施，而对一些成熟的金融行政法规，应上升到金融法律的层级，由全国人大及其常委会通过并发布实抢，以提高金融执法的权威性、有效性。
其五，统一“度量衡”，建立规范的风险监测、预警和考核评价基础。这是金融执行部门实现依法监管、规范监管的必要条件。具体讲，要由人民银行牵头，重点做好三个方面的工作：一是要统一金融会计科目和代号，统一会计帐表及构成，并由中央银行统一印制或监制会计帐表和部分凭证，以便于中央银行依法监管。二是统一会计记帐原则和记帐方法，进一步规范准备金、应收应付利息、折旧等的计提比例和方法，改变金融业务各自为政的局面，以减少金融监管资料中的水分和杂质。三是统一储蓄、信贷等业务部门经营信息统计口径，便于人民银行监管部门对监管对象的经营状况、风险情况按统一的标准进行分析研究，衡量经营效果，界定违规违法行为，实事求是地开展依法监管。
（二）严格金融执法的对策建议
其一，要加强金融执法的宣传与培训。一是采用多种形式如举办金融法律知识培训班或金融执法培训班等，不断提高金融监管人员和其他金融从业人员的法律意识，提高金融执法队伍的业务素质。二是通过新闻媒体向社会广为宣传金融法律法规，增强社会公众的金融法律意识和金融监管的参与意识，同时要从社会上聘请金融监督员，作为金融执法队伍的补充。
其二，金融执法必须确保执法主体合法、执法程序公正、适用法律得当。一是央行分支机构的各业务监管部门或职能部门对外履行金融执法，必须以央行分支机构的名义发检查通知、下检查结论和进行处罚，而不能以本部门名义进行，否则执法无效。为此必须建立金融执法的授权登记制度，即人行各金融监管部门每次对外进行金融执法活动，必须事先到分支行办公室或指定的综合部门进行授权登记，得到单位依法授权后才能对外从事金融执法活动。二是金融执法时适用法律不能超越权限、超越范围、超越对象、超越追索时效，否则金融执法行为无效，金融执法处罚结论无效。
其三，要“严”字当头，从严执法，加大对金融违法行为的查处力度。金融监管部门要敢于抵制各种非法干预，对金融违规违法现象决不能熟视无睹、姑息迁就，处罚不能避重就轻，更不能大事化小，小事化了。
其四，要规范执法行为，加强对金融执法的监督与再监督。一是要建立金融执法的责任追究制度，严格按照执法程序开展工作，使执法人员养成依法监督的习惯，避免因程序违法造成工作被动，二是由金融内审机构负责对金融执法工作实施督办，及时对金融执法行为、效果进行审计与评估，防止金融监管部门执法不严、执法不公、查处不力，三是要完善金融仲裁机构或组织，理顺金融仲裁程序，规范仲裁行为，同时要切实推行行政复议和听证制度。
其五，必须强化金融执法的行政处罚手段。在我国，做任何事情都要首先考虑人的因素，金融监管亦不例外。可以说，所有的风险和问题都与实施管理的人有关。依法监管就是要通过对人的职务行为的规范达到依法监管的目的。因此，应赋予金融执法部门真正的行政处罚权，即对金融违法违规当事人或责任人及其负有责任的单位领导给予警告、记过处分、停职降职甚至撤职等人事处分权，做到将处理事与处理人有机结合，增强金融执法处罚的有效性和威慑力，只有这样，才能从源头、从根本上制止金融违法违规行为，真正扭转金融执法疲软的现状。
其六，找准依法监管与实事求是的结合点，建立金融违法违纪案件追究与监管目标有机结合的监管机制。首先要结合监管目标和监管工作实际，依法处理好带有普遍性的问题。特别是高风险金融机构违法违规问题，由于其“健康”状况差，往往“不得不”采用违规的方法维系生存，而查处这类机构又不易把握分寸，处罚过严，易出现问题，处理不力，则养痈为患。处理这类问题的方法应是“抓点带面”，有针对性地抓好典型机构、典型案例、典型人员，解剖麻雀，下重药，动真格，严正法纪。当然，处理这类问题必须做到事前防范预测，事后分析总结，搞好宣传引导，增强监管效应，重要的是不能由于严格监管引发连锁反应，出现金融风险。其次要结合我国国情和监管目标，对现行金融法律法规进行必要的修订，适当降低经济处罚的下限，细化量罚规定，特别要注意监管指标的科学性和处罚的合理性，做到宽严得当，易于操作。