服务型政府建设中政府公共服务职能实现方式创新——以公共服务合同承包为考察对象，本文主要内容关键词为：公共服务论文,职能论文,对象论文,合同论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2012)01-0079-05
2004年，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中明确提出“努力建设服务型政府”的要求。2006年，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，强调要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。这是首次将建设服务型政府写入党的文件中。2002年，中共十六大将政府职能概括为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。在服务型政府建设中，政府必须承担这四个方面职能，而不能简单地将服务型政府仅仅视为更好地供给公共服务的政府。不过，可以肯定的是，一个政府如果不能有效地满足人民群众的公共服务需求，那么这样的政府就不是服务型政府。由此，服务型政府建设中政府公共服务职能的实现方式就成为一个值得探讨的话题。本文无意于对政府公共服务职能实现的各种方式进行全方面探讨，而仅仅是围绕合同承包这一政府实现公共服务职能的新方式，首先从学理上论证采用该种方式之必要性，然后从实践效果层面分析该种方式之有效性，最后初步探讨该种方式的操作步骤及需要重点注意的问题。
一、公共服务合同承包：服务型政府建设中践行政府公共服务职能的新思维
服务型政府建设的一个重要方面就是推进政府更好地供给公共服务。遗憾的是，我们往往习惯于由政府机构用垄断方式供给公共服务。因为缺少竞争机制，所以政府往往没有降低供给成本、提高供给质量和效率的激励机制，由此导致公共服务供给效率、质量和效益的低下。不仅如此，政府垄断公共服务供给还造成资金来源过于单一和政府的财政压力。以城市基础设施建设为例，由于资金来源渠道的单一性，导致我国城市基础设施建设长期滞后于城市发展。虽然各级政府在近年里都大幅度增加了对城市基础设施的资金投入，但仍然无法解决较为严重的资金缺口问题。不仅如此，由于原有的城市基础设施随着年限的增加出现了设备老化、管网失修等问题，但公用事业企业根本没有充足的资金进行改造和维护，这给地方财政造成了巨大的包袱。为了减缓财政压力，不外乎三种方法，一是减少公共服务供给降低开支；二是通过提高税率和向新财富征税来增加税收；三是既保证公共服务的供给数量和质量，又尽量减少开支，即“少花钱多办事”。减少公共服务供给显然是与服务型政府的性质相违背的，增加税收既是公众所不愿意的，也是同样有违服务型政府的性质的。因而，我们应当设法“在相同税收的基础上有更好的教育、更好的道路、更好的医疗保健”[1]，即少花钱多办事。这就要求我们从传统的政府大包大揽式公共服务供给方式向公共服务合同承包的方向转变。公共服务合同承包指的是政府通过与其他组织(其中有可能是其他政府)或个人相互设定合同义务而将公共服务委托给他们运营。负责运营公共服务的组织就是合同承包商。此时，政府负责确定公共服务的数量和质量标准，而合同承包商则根据合同来生产公共服务，政府用纳税人的钱来购买合同承包商生产的公共服务。从最终胜出的合同承包商之类型来看，公共服务合同承包可以划分为公共服务合同外包和公共服务内部合同承包。公共服务合同外包即政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非营利组织招标承包，中标的承包商按与政府签订的供给合同生产公共服务。政府用纳税人的钱购买承包商生产的公共服务。政府的责任是确定公共服务供给的数量和质量标准，监督承包商合同的执行[2]。公共服务合同内包是指在竞争过程中，政府获得了合同承包权。
对公共服务采用合同承包方式进行供给至少有两个方面好处。一方面，该种方式经过引入市场竞争机制来选择合同承包商，有利于降低公共服务供给成本、提高供给质量和效率。在一个完善的市场竞争机制中，市场主体为了各自的利益展开激烈的争夺，并且只能将自己的自利动机限定在一个边界线内，即不能损人利己，由此促使社会资源流向最需要的地方，进而实现资源利用价值的最大化。在市场机制配置资源的过程中，每个市场主体都从自身的私利角度进行理性的行动，不会顾及到其他主体的利益，但是，从利己目的出发的最终结果是促进了资源配置效率的提升。另一方面，合同承包方式也有利于适度降低公共服务准入门槛，大量吸引社会资本介入公共服务供给领域，实现融资渠道的多元化，提升公共服务的资本占有量，改变我国公共服务供给过程中长期存在的政府投入不足和供给短缺的格局，从而更有效地满足公众的公共服务需求。如浙江省海宁市在基础性和公益性投资领域逐步引入竞争机制。在污水处理项目上，引入了清华紫光的投资及民间投资；在市区旧城改造、城市万亩片林建设等工程上，由于巨额民间资金的及时介入，大大缓解了投资金额的不足。民间投资已成为海宁经济发展的主力军。在交通、能源、水利、城建、环保等基础设施领域以及文化、教育、卫生、体育等社会事业领域，民间投资逐步拓展[3]。社会资本之所以能够大胆进入公共服务供给领域，一个重要原因就是在成熟的市场经济体制下，能够允许个人的自利，并能为个人的这种自利提供法律保护，这样就使每个经济个体都有积极性去努力投资和赚钱。虽然我国的市场经济还存在不完善之处，但对私有产权的保护已经取得了相当的进步。例如，2004年我国宪法修正案强调要保护公民的私有财产，这就从宪政层面将私有产权的保护真正落实下来了。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第11条第二款中新增了如下内容：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励，支持和引导非公有制经济的发展。”《宪法》第13条第一款则改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”该条还增加了第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”与2004年宪法修正案相一致，2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》第三十九条和第四十条规定：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利；所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。第六十四条至第六十六条规定：私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权；私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护；国家依照法律规定保护私人的继承权及其他合法权益；私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。可见，在我国，对私人合法财产的保护越来越规范，这无疑为社会资本进入公共服务供给领域提供了有力的法律保障。
二、公共服务合同承包对政府公共服务职能实现的有效性解析
公共服务合同承包并不是自新公共管理运动兴起之日起才出现的现象，而是早在18世纪就被采用的一种供给方式。在18世纪，英格兰政府就已将垃圾处理、道路养护、监狱管理、路灯生产和维修等公共事务通过合同承包方式交给私营部门来做。在长期的合同承包实践中，虽然存在一些失败的案例，但总体上较为成功[4]。导致公共服务合同承包失败的原因往往是操作不当或没有注意其应用条件，因而这种失败并不能视为是公共服务合同承包不具可行性的经验证据。在美国，合同承包并非自新公共管理运动才兴起的一个新工具，而是在美国建国之初就有对邮件递送等进行合同外包的情况。
而从开展新公共管理运动之时起，合同外包则被大规模应用于公共服务供给中。在美国，1976-1986年的十年间，实行公共服务合同外包的城市数目增加了50%[5]。美国的一项调查显示：“99%的政府实施过合同承包，至少有200种服务是由承包商向政府提供的。”[6]74-75在英国，1985年，负责地方政府事务的环境事务部提出一份咨询文件，要求在垃圾清理、街道清扫、车辆维护等领域实施合同承包。当年有38个地方政府签订了55项承包合同[7]。1988年颁布的《地方政府法》规定，生活垃圾收集、街道清洁、公共建筑清扫、车辆维修、地面维护以及饮食服务等基本的市政服务必须通过竞争性招标来选择承包商。在荷兰，大约有60%的市政当局将街道清洁和维护工作承包给私营部门来承担。在瑞典，合同承包广泛应用于垃圾收集和街道清洁等领域。在新西兰、丹麦等国，基于合同承包的合同主义同样盛行。德国、澳大利亚、加拿大、日本等国也都不同程度地采用了合同承包方式来供给公共服务。
在中国，合同承包方式也被运用到道路清扫、路面养护、垃圾处理、公共设施管理、污染治理等方面。广州市在珠江保洁工作改革过程中应用了合同承包的方式，取得了良好的经济效益和社会效益。2001年3月，广州市珠江水上环境卫生管理队将19.844平方公里的江面保洁作业范围和30 200米长的8条河流保洁范围，分成5个标段，面向全社会公开招标。许多有实力的国有保洁公司参与竞争，凭借这些公司，政府既保证了珠江清洁的质量，又保证了职能部门完全从具体事务中解脱出来专司管理。结果，珠江江面漂浮垃圾明显减少，水面污染得到有效控制，多年不见的鱼虾又重新出现，珠江岸貌江容得到显著改善，市民对珠江环境的满意率上升到92.3%，外地游客也开始把珠江作为旅游景点。厦门市开元区环卫作业民营化改革也取得了很好的实践效果。该区拿出辖区四条主干道路共计160万平方米的道路保洁面积，通过网络和政府公告向全社会公开招标，寻找“新的马路天使”，厦门市15家单位和个人参与竞标。据悉，该区环卫经费每年3 000多万元，改革后节约20%。招标前，街道环卫成本是每平方米0.2元，招标后将为0.13元[8]26-27。北京市将崇外大街地下通道管理工作承包给“三替城市管理(集团)公司”，每年仅需30万元经费且管理水平明显高于其他政府部门负责的设施。而在三替城市管理(集团)公司接管以前，按最低核算，该地下通道管理年需经费80万元以上[8]30。这些地区的民营化改革实践既为本地区的发展积累了宝贵的经验，也为其他地区的改革提供了有益启示。
对美国、加拿大、英国等国运用公共官员调查的方法进行的研究表明，在服务水平和质量保持不变的前提下，合同承包可以节省大约25%的费用[6]152。以公交系统为例，表1概括了前后对比研究的一个一般性结论：私人所提供的公交服务成本远低于政府所提供的公交服务，公交服务的合同承包方式比政府直接经营有更高的成本收益比。
跨部门的比较研究同样表明，与承包商相比，政府内部机构提供诸如固体垃圾收集、修筑街道、路面清扫等公共事业的成本要高出1/3左右，见表2。
公共服务合同承包的实践还表明其具有效能方面的优势：“承包商具有更加专业的技术，有更大的灵活性，因此，毫无争议，对一系列政府的日常活动来说，合同承包远比政府直接提供有效”[9]。合同承包为投标者提供了更多的商业机会，而且如果操作得当，投标者有公平竞争的机会。正因为如此，所以投标者非常喜欢这种民营化工具。
三、公共服务合同承包的操作步骤及需重点注意的问题
“如果把政府服务看做是永久垄断，把自由市场安排看做是持续竞争，合同承包则是具有阶段性竞争特点的临时性垄断。”[6]171可见，合同承包并不必然能消除政府垄断。为了保证公共服务合同承包的成功，需要在承包商正式负责公共服务的生产之前，先进行模拟市场操作，即采用竞争性招标(竞标)的方式。竞争性招标又可分为开放式招标和选择式招标。而当我们采用竞标方式推行公共服务合同承包时，竞标只涵盖了具体操作步骤中的部分环节。除了竞争性招标之外，直接谈判也是选择承包商的一种方式。由于采用直接谈判方式的合同承包过程非常简单，加之该种方式并不常用，所以下文主要阐述竞争性招标这种方式下的公共服务合同承包步骤和需注意的问题。
公共服务合同承包的基本步骤一般包括考虑实施合同承包、选择拟承包的公共服务、进行可行性研究、促进竞争、了解投标意向和资质、规划雇员过渡、准备招标合同细则、进行公关活动、策划管理者参与的竞争、实施公平招标、评估标书和签约以及监测、评估和促进合同的履行等12个环节[6]184-215。每个环节都有其特定的目的和要求，下文即分而述之。(1)考虑是否实施民营化和使用合同承包方式进行民营化。对这个问题的考虑往往不是一个普通公务人员需要和能够思考的问题，而是由政府一把手和党的系统中的一把手等最终决定的问题。(2)考虑将哪些公共服务承包出去。为了解决这个问题，必须对服务领域本身的状况加以考察，以便衡量其是否具有实行民营化的可能和必要。(3)进行可行性研究。当确定要对某项公共服务实行合同承包之后，就需要对这样做是否值得即可行性问题进行研究。合同承包的一个重要目的是节约成本，因而，考虑是否值得的一个最主要衡量标准就是合同承包成本是否低于政府供给成本。为此，需要对合同承包涉及的交易费用等成本和政府供给所存在的官僚成本等进行仔细核算和权衡，做到不重复计算、不遗漏相关事项、不依凭虚假数据，尤其是不要低估政府供给成本。(4)促进竞争。竞争是降低成本和提高效率的杀手锏。为了使合同承包能够达到既定目的，就需要尽可能吸引足够多的投标商。有时候，应标的投标商人数之所以较少，原因既可能是他们认为政府只是在走过场，结果早就内定好了，又可能是政府办事拖拉、程序烦琐、成本高昂，尤其是政府习惯于拖欠账款。(5)了解投标意向和资质。为了了解投标意向，可以让潜在的投标商知道某项公共服务准备实行合同承包，并向他们发放“投标意向征询表”。接着，给所有潜在的投标商发出邀请函，邀请其参加招标讨论会，让他们在公开、透明的氛围中讨论招标事宜。每位潜在的投标商都会寻找对自己有利的东西，这样一来，政府就可以从他们的讨论中获得很多真实而有价值的信息。为了进行资质审查，防止不合格的投标商参与竞标，可以在讨论会上发放“资质征询表”，或将“资质征询表”随同邀请函一并寄出，让企业填写自己的资产、经验等相关信息。(6)规划雇员过渡。无论是合同外包还是内部合同承包，都必然要涉及裁员问题。这就需要妥善解决那些被裁减的工作人员之出路问题。如，重新安排岗位、提前退休、发放一次性安置费，等等。(7)准备招标合同细则。合同用词必须清楚、准确和通俗，不要出现歧义，不要用艰涩难懂的语言，尽量用普通的语言。合同细则要详细全面，但又不应给承包商太多的没有必要的规定。在合同条款中，应有详细明确的质量标准，并规定相应的违约责任；要合理设定合同的期限；要规定好相应的付款方式(常用的付款方式有固定价格、固定价加奖励、成本加固定费用以及按时间和物质投入量付费等四种，应根据每种方式的适用范围和优缺点灵活采用相应的付款方式)。(8)进行公关活动。为了克服合同承包存在的阻碍因素，需要合同承包的倡导者建立由肯定和支持民营化的上级领导、对公共服务供给状况心怀不满的公众、试图从合同承包中寻求商机的商人等构成的支持者联盟。(9)策划管理者参与的竞争。实行合同承包的初衷如果主要是为了降低成本，就应当促进政府部门与私营部门展开竞争，而不是从刚开始就决定将公共服务承包给私营部门。基本的做法是，让政府部门和其他投标者一同参与竞标，此即“管理者参与的竞争”。(10)实施公平招标。招标的公平与否直接影响到参与竞标的投标商的数量和质量。为了确保招标的公平性，需要注意一系列原则。(11)评估标书和签约。评估标书时需要对投标商(包括政府机构)的标书进行比较。在比较时，最主要的是权衡成本的高低。在计算成本时，要将涉及的所有费用都计算在内，防止遗漏了某些方面成本。在计算政府机构的成本时，要注意到私营部门需要交纳税收而政府机构则不用这样做，因而在进行成本比较时，应将私营部门向政府交纳的各种税收从标价中扣除。在评估标书时，不仅要考虑到成本问题，还要注意投标者的资质、投标者保质保量履约的能力、过去的履约状况等一系列问题。在对标书进行准确评估基础上，选择合适的投标商进行签约。(12)监测、评估和促进合同的履行。在签订了公共服务承包合同后，需要对合同的履行情况进行监测、评估和促进。此时，应对承包商的实际绩效进行测量，对实际绩效与合同规定的绩效标准进行比较，以确保合同的切实履行。在监测合同履行情况之前，应明确监测什么、如何监测和谁来监测等问题，并对监测者进行培训，使其掌握相应的技能。
在公共服务合同承包过程中，每个环节都不能忽视。其中，有几个问题尤其重要，即绩效标准的确定和合同价格的计算、对承包商的客观公正遴选、对风险的控制和分担。
其一，绩效标准的确定和合同价格的计算。在确定公共服务合同承包的成本时，不仅要考虑到交易成本，更要将公共服务本身的真实生产成本计算进来。在计算公共服务生产成本时，不能简单地以公共服务合同承包前一贯的生产成本即公共部门的生产成本作为依据，因为公共部门时常存在降低成本的空间和余地，这也是采用合同承包方式的一个重要目的。为此，需要重新评估公共服务的生产成本，以确定底线成本。在核定公共部门生产成本时，要防止出现将某些隐性成本遗漏掉的情形。比如，常规运营预算中没有包括设施、设备和交通工具等方面的资本支出；相关的运营成本中很少考虑资本的利息支出，政府部门应为固定资产和土地的使用支付利息，其利率与政府借贷支出的利率相同；诸如汽车燃油等成本往往出现在后勤部门而不是具体运营部门的预算中，设施维护的劳工成本也是这样[10]。同时，要对公共部门供给公共服务时的运行效率和公共服务的质量加以重新考察，以准确界定承包商的绩效标准。在确定绩效标准时，要尽量遵循结果导向，即重在考察最终的绩效状况，而不应对承包商如何达到绩效标准做出详细而刻板的规定，避免因此束缚了承包商的手脚，并出现外行领导内行的情况。在明确合同成本和绩效标准的基础上，制定一个恰当的合同价格，并明确合同承包的付款方式。一般来说，合同承包的付款方式有固定价格、固定价加奖励、成本加固定费用以及按时间和物质投入量付费等常见方式。无论采用哪种付款方式，都应考虑合同承包期内出现的通货膨胀因素，并给予承包商一定补贴。
其二，对承包商的遴选。公共服务合同承包可酌情采用开放式招标、选择式招标以及直接谈判等方式。一般来说，如果公共服务的生产技术相对简单，绩效标准容易确定，标的额不是特别大，那么采用开放式招标方式有较强的可行性。如果公共服务的生产专业性较强，标的额巨大，那么对承包商就会有一定的资质要求，此时采用选择式招标方式有利于真正达到规定的绩效标准。如果公共服务的专业性太强，或标的额过于巨大，那么就会只有很少的几家私营部门有供给能力，此时可采用直接谈判的方式。
其三，对风险的控制和分担。公共服务合同承包存在着一定的风险，最大的风险就是公共服务供给没有达到规定的绩效标准。在合同承包具体运作过程中，对管理者而言，如何合理地控制和分担风险就是一个需要认真考虑的问题。对管理者而言，将实现绩效方面的风险转嫁给承包商是其常用的一种做法。但是，在对合同风险的管理过程中，管理者不应完全不承担任何风险。实际上，合同风险有时不是由承包商而是由管理者造成的。比如，如果合同承包触及到了管理部门的自身利益，那么管理者本身就成为阻滞因素，并设计出不利于合同实施的条款安排，从而导致合同执行的效果大打折扣。为保证公共服务合同承包的客观公正，充分调动承包商的积极性，不能仅从管理者的角度出发，也必须切实维护承包商的合法权益。如果合同风险是由管理者造成的，那么管理者必须承担相应的责任。