攻克经济结构调整的顽固堡垒——论重复建设的危害、成因及治理，本文主要内容关键词为：成因论文,堡垒论文,结构调整论文,顽固论文,重复建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、重复建设是经济结构调整的一个顽固堡垒
重复建设是中国经济结构的一个痼疾，其直接表现就是区域产业结构趋同化。如果我们用产业结构相似系数和地区趋同度反映区域产业结构趋同化的话，那么以下数字颇能说明区域产业结构趋同化已是一个老问题了。1981年区域工业部门产业结构与全国部门产业结构相似系数达0.9以上的省市区有18个，占省市区总数的62.1%。如果除去几个资源偏重型产业，相似系数在0.9以上的省区有14个，占省市区总数的82.8%。（注：费洪平：《地区经济：“诸侯”争忙“摊煎饼”》，《中国国情国力》1997年第10期。）针对盲目投资、重复建设给国有经济造成诸多弊端的态势，党的十二大就已提出要求：“集中主要力量进行全面的经济结构调整，使产业结构趋于合理化，区域经济结构趋于合理化。”
然而，后来的情况表明，问题不但没有解决，区域产业结构趋同化反而进一步加剧。1995年我国地区内工业部门产业结构与全国部门产业结构相似系数高达0.9以上的省市区有24个，占省市区总数的80%，比1981年增加了17.9个百分点。（注：费洪平：《地区经济：“诸侯”争忙“摊煎饼”》，《中国国情国力》1997年第10期。）
更令人咋舌的是，新一轮重复建设和产业结构趋同化已显现出“遍地开花”的态势。在各省制定“九五”计划和“2010年远景目标规划”时，全国30个省市区中以汽车为支柱产业的有22个，机械工业有25个，电子工业有24个，石化业有23个，建筑和建材业有19个，冶金业有15个，纺织业有11个，食品业有8个，医药业有7个，出现了严重的产业发展计划的趋同。（注：高国力：《我国地区工业结构存在五大问题》，1997年12月12日《经济学消息报》。）与此同时，高新技术产业也呈出了趋同现象。前些年，国家有关部门曾对全国高新区3990种产品进行统计，结果显示微电子和电子信息技术的产品共1288种，占32.3%。然而，这种产业趋同现象近年又有所加剧。根据原国家科委制定的分类标准，高新技术产业共有11个领域，但高新技术产业开发区的产业主要集中在其中的五六个领域。据1995年对52个国家级高新区产品销售收入分析，36个高新区处于前5位的产业均为电子信息、新材料、生物工程、新能源、光机电一体化；29个高新区处于第一位的产业为电子信息。再对照以下高新区的“九五”计算，大多数高新区确定的支柱产业也没有超出这5个领域。产品结构也出现雷同现象，有近30个高新区生产电脑，有近20个高新区生产电视机，生产手机、寻呼机的高新区也超过了10个。而且没有这些产品的高新区也正准备上这些生产线。（注：参见1998年6月15日《报刊文摘》。）
上述情况至少说明两个问题：其一，区域产业结构调整趋同化已是一个痼疾，不下“猛药”难以治愈；其二，新一轮产业结构趋同是在资金、技术等生产要素都比较密集的高一级产业层次上的重复投入，其投入的人力、物力和资金都远远超过前一轮工业层次上的重复建设和趋同，因而，这种区域产业同构的格局一旦遭遇国内外市场竞争的残酷打击，其损失和浪费将是空前巨大的。
二、必须清醒认识重复建设的危害
为了根治重复建设，必须深刻认识其危害和所造成的负面影响。
（一）重复建设导致大量商品过剩，供求失衡，造成社会资源的极大浪费。
各地一哄而上、重复引进、重复建设的直接后果就是大量商品过剩。1998年国家贸易局商业信息中心在对与人们日常生活密切相关的610种商品进行市场调查后发表报告说，除旅游等极少数几种商品外，其中的600余种供过于求。（注：1999年2月5日《中国改革报》。）商品过剩，长期积压，是企业陷入困境的主要原因；价格一降再降，使企业经济效益连续下滑而无回天之力；资金周转不回来，不仅使企业更生产难以为继，而且阻碍宏观经济向好。最近，家电行业几家大型企业为摆脱困境搞价格联盟，这种违反市场法则的做法不仅于事无补，还会令消费者产生逆反心理，使企业更加被动，最终必是自寻台阶，不攻自破。
（二）重复建设造成生产能力大量闲置。
据有关资料显示，全国900多种主要工业品生产能力，有一半利用率低于60%，最低的只有百分之几。近年来，彩电、电冰箱、洗衣机的生产能力利用率只有30-50%，手表、自行车、啤酒等行业有1/3生产能力闲置，发电设备、照相胶卷、电影胶片、日用铝制品、空调器、复印机、农药、化学原料药、微波炉、录象机、内燃机、汽车、金属切割机床、油漆等生产能力利用率只有10-40%，而小型电子计算机利用率仅为3.5%。（注：参见周维富：《我国地区产业结构同构化及其调整》，《江淮论坛》1997年第6期。）大量生产能力过剩，设备闲置而不能创造效益，这本身就是浪费；设备闲置而使企业开工不足，又必然导致失业、半失业工人增加，降低工人阶级队伍生活水平；同时，在科技迅猛发展、产品升级换代节奏不断加快的情势下，闲置的生产设备必然遭遇残酷的无形磨损。
（三）重复建设必然使投资分散，从而造成企业和项目小型化、分散化，使规模不经济。
重复建设背后演绎的是各地争上项目争资金，其必然结果是投资分散，企业及项目小型化、分散化，产业集中度和资本集中度低，难以实现规模经济和集约化经营。首先，从产业方面看，产业集中度和资本集中度较低。例如，与美国、日本的行业前10家相比，机械工业的集中度，我国为4.8%，美、日为50-60%；电子工业集中度，我国为15%，美、日为65-90%；汽车工业，我国前三位企业的集中度为33.6%，而美、日为90%，我国目前拥有汽车组装厂超过200家，装配厂超过2000家，产量却不及国外一家大型汽车公司的产量。（注：高国力：《我国地区工业结构存在五大问题》，1997年12月12日《经济学消息报》。）其次，从企业方面看，我国小企业过多，大企业过少，而且布局分散，生产能力过小，无法实现规模经济。例如，全国有大小啤酒厂800多家，不少地区是县县有酒厂。再如，我国11500万吨钢产量（1998年）由1500多家钢铁企业生产出来，年产100万吨以上的钢铁企业只有17家；钢铁工业部门年人均钢产量只有33吨，仅为日本钢铁企业人均钢产量的1/22，吨钢能耗也比日本高48.7%。在石化行业，半数以上炼油厂的生产能力在20万吨以下，达不到最低有效规模水平。再从项目方面看，投资项目小型化，起点低。例如，1995年我国基本建设施工项目中，小项目投资额占全部投资额的56%，小钢厂平均规模只有3.4万吨，小水泥厂只有8.8万吨，小棉纩厂只有2万绽。（注：高国力：《我国地区工业结构存在五大问题》，1997年12月12日《经济学消息报》。）总之，重复建设导致的投资分散、产业集中度低、企业规模过小，使企业提高规模效益失去了条件，在激烈的市场竞争中自始至终处于劣势地位，在不久的将来加入WTO后，一大批企业将被淘汰出局。对这一不可避免的趋势必须有一个清醒的认识。
（四）重复建设使各地忽略了本地资源优势，游离于合理分工之外，既损害了区域经济效益，也丧失了由不同区域优势互补而对宏观经济的支持。
中国地域辽阔，各地区的自然地理状况、资源条件、文化历史、生产力基础及现状有很大差别。因此，区域经济的发展，必须从本地实际出发，注重发挥本地的优势，在“全国一盘棋”思想的指导下，各地区实现合理的分工，优势互补，不仅有利于各地区的发展，也有利于整个国民经济协调发展。然而重复建设摈弃本地资源禀赋和前景，不顾本地条件和市场风险，急功近利，其结果是许多地区失去了优势互补、合理分工的好处，丧失了发展机遇。在新一轮竞争中，这种根本就不在同一起跑线、同一水平的竞争者中的落后地区的重复建设的产物，不堪一击，轻而易举就会被对手击败，这种结局最终也损害了宏观经济效益。
（五）重复建设将国有商业银行拖进泥沼而不能自拔，在新的机遇面前既惧贷又惜贷，从而使银行的经营状况“雪上加霜”。
“九五”期间，我国国有商业银行的不良贷款比例居高不下，其主要原因来自于重复投资、重复建设。尽管银行领导体制已发生了根本性变革，但在重复建设的盲动中，仍难以完全抵御地方长官的干预，因而形成大量的呆帐贷款，企业经营苦果的一部分分给了国有银行，企业和银行成了一对“难兄难弟”。自今年以来，国民经济开始平稳回升，预示新的机遇已经到来。但已被呆帐拖得疲惫不堪的银行和有着良好预期的新项目却“麻杆打狼两头怕”——新项目有前景却怕得不到银行支持（事实上许多好的项目就是得不到银行信贷支持），而银行则怕形成新的逾期贷款、呆滞贷款或呆帐贷款，结果是新项目仍是“纸上谈兵”，银行经营也难有起色。这种僵持局面如不打破，则国民经济非但走不出低谷，甚至有可能陷入更深的困境，这决不是危言耸听。要想激起国民经济的活力，盘活一批可以盘活的企业，我们就必须付出一定的代价，这是势所必然。所以，不仅应继续实施积极的财政政策和货币政策，还应加大其力度。
（六）重复建设成为在日益逼近的更加激烈的国际竞争中外国企业占领和扩大在我国的市场的“帮凶”。
众所周知，中国即将加入WTO，更加激烈的国际竞争的序幕即将拉开。在此之前，不少国内企业为了求生存、求发展，不得不纷纷与外商合资、合作。为此，我们付出了巨大的代价：出卖商标的企业有之，被外商收购兼并者有之，低估企业资产者有之，过多优惠外商者也有之，凡此种种，不一而足。不难想象，加入WTO以后，各地一大批重复建设造成的弱质企业将溃不成军。与其届时叫外资打败，还不如我们现在就进行一番认真的整治。
从上述可见，重复建设危害极大，对此我们必须有清醒的认识。要彻底解决重复建设问题，重要的一点是找出它的根源。
三、重复建设根源的分析
重复建设何以成了“痼疾”屡治不愈？我以为，主要原因有以下四个方面：
第一，审批权力分散化使重复上项目难以控制。云南省在1998年检讨本省重复建设时认为，全省盲目投资、低水平重复建设问题“已严重到了非整治不可的程度”。调查表明，在过去6年间，该省涉及低水平重复建设的项目有19个产业的436个。这些建设或在建的项目有的破坏资源和生态平衡，有的生产能力过剩造成资金、技术的浪费。该省在分析这种现象时指出，盲目投资、重复建设的深层原因很多，其中之一是投资项目审批混乱，部门分割、越权审批、多头审批。今年早些时候，省计委对36个“十小”项目进行了调查，发现目前重复建设的36个项目中，省级部门审批的11项，地州市审批的18项，县级审批的7项。计委、经贸委、乡镇企业局都有审批权。（注：参见1998年9月7日《报刊文摘》。）这种各级都有审批权，审批权力分散化的审批制度绝非云南省独有，而是带有相当的普遍性，在信息缺漏和不按市场规律决策的情况下，势必导致重复建设。
第二，干部政绩考核的偏差和干部的虚荣心使盲目投资的欲望和冲动难以抑制。当全党的工作重心转移到经济工作上来之后，对干部的考核和使用自然而然地偏重于考察其领导经济的“政绩”，以能争到多少项目和投资作为评价其“政绩”和衡量其是否“能人”的标准。这一方面使地方政策官员滋生了“小而全、大而全”、贪多求大的心理，另一方面助长了其虚荣心，以在任期内搞来了多少投资、上了多少项目作为炫耀自己“政绩”的资本。其结果必是弄虚作假、“走后门”拉关系滥上项目，同时也助长了腐败之风，使一批又一批干部成为“阶下囚”。
第三，决策水平低，而又没有建立起决策失误追究制度，使滥上项目的决策难以受到有效管制。我认为，谁作为投资主体，是政府还是企业或者所谓投资主体“错位”，这并不重要，就是说这并不是重复建设的主要原因，例如，一个新建企业，你说谁应该是投资主体？关键在于投资主体的决策水平如何。多年来的问题是，地方政府和企业的一些干部决策水平低，又不注重市场调查，不对市场信号进行理性分析很容易就被激起“灵感”和“冲动”；不作起码的市场调查和预测就拍板；不听专家的警告和科学论证而一意孤行；不履行决策程序凭“长官意志”，这样上的企业和项目注定了“一投产就破产”的命运，最终倒霉的还是人民大众，因为任何损失都是他们的血汗凝结。决策者则不负任何责任，因为没有建立起决策失误追究制度，所以这些干部怎样决策都没有“精神负担”。
第四，“条”“块”分割，市场信息不完整，使项目决策受到不对称信息的牵制。长期以来，中央各产业部门实行的是条条式的产业布局；而地方投资和建设，又形成块块方面的产业布局。这种“条”“块”分割的投资格局不仅人为地分割了市场，也封锁了信息。由于不能搜集到完整的信息，各地对即期竞争对手的数量、质量和规模缺乏足够的了解，对可能出现的潜在竞争对手茫然无知，对供给和需求的现状和趋势把握不准，对国际环境和国际市场的影响只知其一、不知其二。在这种情况下，项目决策受到不对称信息的牵制，就不可避免地要犯重复引进、重复投资和重复建设的错误。
四、治理重复建设必须下“猛药”
重复建设已给国民经济协调发展造成严重危害，因此，进一步治理重复建设必须态度坚决、措施有力。
首先，应建立投资决策失误追究制度。长期以来，国有经济投资失误、经营失误一直无人负责，把损失转嫁给银行而主要责任者的地位和权力不受任何影响。这种状况不能再继续下去，必须改变。对于那些不负责任乱批滥上项目的官员和企业的主要经营者，要在查清事实的基础上，视情节轻重和危害大小，给以行政处分直至法办。
其次，强化退出机制和禁入机制，坚决清理和整顿低水平重复建设项目。对于一批规模小、产量低、能耗高、长期亏损的小企业，如小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂、小火电厂和小炼钢厂等，要坚决关闭，淘汰出局；对于一批设备陈旧、技术落后、污染严重的企业，也要坚决压缩和淘汰。要严格按照国家经贸委制定的目录，淘汰落后工艺、落后生产能力和落后产品；国家经贸委禁止投资的项目要坚决禁入，银行对于低水平重复建设项目要拒绝贷款，以形成坚固的行业进入壁垒，防止新的盲目投资和上新的无效项目。
再次，干部的政绩考察要注重其“实绩”而不是形式。中国的行政机构是有级别的，中国的行政官员也是有级别的。只要是上级对下级的考察，就应坚持注重其实绩，而不是被形式所迷惑。所谓“实绩”即实际业绩。例如，经济增长的质量和效益，近期发展水平和持续发展能力，不仅要看当前，而且要看是否为以后的发展打下了基础。实绩是通过一系列实实在在的指标反映出来的，就工业而言，这些指标主要应包括其在任期间的：(1)再就业变动情况；(2)利税情况；(3)百元产值能耗情况；(4)环境治理情况；(5)产值及百元产值利税情况；(6)城市基础设施建设情况；(7)结构调整的举措和执行情况；(8)居民收入和生活水平变动情况。对那些肆意糟蹋财富、弄虚作假搞孚夸、搞形式的干部，不仅不能提拔重用，而且要把他们清除出公务员队伍。
第四，加强政府的宏观调控，强化宏观产业政策的指导。任何一个国家的市场经济，都不是没有计划和宏观调控的自由市场经济。总结十四大以来的教训，我们必须从理论上、思想上彻底扫除自由市场经济谬论的影响，牢固树立中国的市场经济是“宏观调控下的市场经济”的观念。加强宏观调控，强化宏观产业政策是根治重复建设的重要之举。各级政府要有超前的眼光，认清世界和中国经济社会发展的大趋势、大背景，从国内外市场需求出发制定好产业政策，并保证其贯彻执行的严肃性、连续性和长期性，使企业的微观经济活动有方向可循，有政策可依，以避免短期行为和大的失误。宏观产业政策和区域产业政策要有机地结合起来。区域产业政策的制定一要依据宏观产业政策的指向，二要从本地实际出发，注重发挥本地优势。要按规模经济的要求，制定企业进入某一行业的条件，严把进入关。要严格审批进口国外生产线和生产设备，对没有经过认真考察和论证的项目以及不符合进口条件的，绝不能批准进口。
第五，尽快实现信息传播现代化，加强产业信息指导。为了使各级政府和企业及时全面地得到有关信息，使审批立项从总量上得到有效控制，防止盲目投资和重复建设，各级地方政府的主管部门要尽快实现办公手段现代化，全国各级发展计划委员会要联网，及时发布国内外市场供求信息、市场预测信息、政策信息、投资指导信息等，强化产业信息指导，对地方政府和企业进行投资导向和结构调整导向。
第六，加大资产重组力度，尽快组建一批大型企业集团，在优化产业结构的同时，优化企业组织结构。组建大型企业集团是提高国际竞争力的需要，是提高规模经济效益的需要，也是优化产业结构和企业组织结构的需要。目前，我国还没有一家大型企业能够同居世界前列的大集团和跨国公司抗衡。据统计，居世界前列的大型国际资本集团，其一家的销售收入就抵得上中国前500家大型工业企业销售收入的总和。这种状况如不尽快改变，在全球经济一体化的程度越来越高，国际竞争日趋激烈的情况下，我们就将处于更加被动的地位。组建大型企业集团不是赶时髦，要从提高产业集中度、产业质量和产业效益的实际要求出发，要从治理重复建设、杜绝投入和运营资本浪费、优化企业组织结构的实际要求出发，彻底打破地方割据的阻隔和地方利益的羁绊，加大兼并和联合的力度，尽快组建地区大型企业集团，尽一切努力让中国的汽车巨人、石化巨人、电子巨人、纺织巨人、食品巨人等脱颖而出！