国家转型中政治稳定维持经验的国际比较及分析，本文主要内容关键词为：稳定论文,政治论文,经验论文,国家论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1009～3176(2015)06～038～(10) 国家转型是个巨大的社会变迁过程，从古至今，人类社会发展演变的历史实际上就是一个不断转型的进程，一个不断重新塑造人与物、人与人关系的过程。转型创造新的生产关系，带来新的治理方式，也给思想文化领域带来巨大变化，从这个角度说，转型就是使“历史的车轮滚滚向前”的动力之一。但另一方面，转型又意味着脱离原有轨道的剧烈变化，对现有秩序的挑战，对既有关系的解构，因此又意味着不稳定，意味着巨大社会代价的潜在付出。平稳顺利有惊无险地实现转型是每一个转型国家都希望获得的结果。通过比较分析总结历史上已完成或正在进行转型国家在政治稳定方面的经验得失，探索出转型国家在维持政治稳定方面的共性路径，正是本文目的所在。 一、政治稳定的内涵与本文研究方法 政治稳定一直是政治学的核心关切之一。政治活动的原始目的就是建立公共秩序，探求成功的集体生活如何可能。几千年来，无论政治活动被赋予多少形而上的价值色彩，一个基础性的话题就是如何首先建构稳定的政治体系，无论这种政治体系是以国家、政党、政治团体，还是以国际组织的面貌呈现。即使政治体系被建立后，维持该体系的稳定也是掌权者首要关心的问题。正是对政治失败(瓦解)的警惕和恐惧创生出许多伟大政治思想，成就许多政治思想家。所以美国学者格伦·廷德(Glenn Tinder)说：“就绝大部分而言，政治思考最伟大的成就是对社会的瓦解所做出的反应。”① 二战后，出于对纳粹德国国家失败的反思，加之亚非拉大量新独立国家高举“民族解放”和“自由平等”大旗追求发展需要理论指导，第三世界国家的政治发展或者说政治现代化问题，就成为西方政治学界的研究重心。研究者多为西方学者，但研究对象却是发展中国家，按照西方标准对发展中国家政治制度进行改造似乎已成为不言自明的前提，分歧仅是如何实施。然而，西方学者很快就由对第三世界改造成功的积极乐观转为失望悲观，制度移植所带来的混乱动荡使得西方国家重新思考发展中国家的政治发展问题。他们认识到政治现代化不是一蹴而就的，需要具备基本条件和采取合适路径。更重要的是，对一个新生政体来说，探讨如何维持政治稳定看起来比研究如何建立民主政治更为迫切和现实。之后在该领域产生大量学术成果，其中最有代表性的就是亨廷顿的《变化社会中的政治秩序》，在该书中，亨廷顿将以往被学者们所忽视的政治稳定视为一个相对独立于政治发展的目标，而非之前人们所认为的是政治发展的必然，该书的一个核心观点直到现在仍为大家普遍同意：稳定是发展的前提。亨廷顿认为，政治稳定有两个基本要素，即秩序性和继承性。秩序性意即没有政治暴力、压抑，或体系解体；继承性则指未发生政治体系关键要素的改变、政治演进的中断、主要社会力量的消失，以及全国导致政治体系根本改变的政治运动。②在我国理论界，关于政治稳定的理解大多是从政治发展的角度进行。郑慧认为，政治稳定主要是指在特定社会，有利于巩固政权有秩序的政治状态和有规则的政治运作和政治运行。③吴志成认为，政治稳定指“政治系统在运行中所呈现的有序性和连续性。所谓有序性，指系统内部各要素排列秩序的合理性；所谓连续性，指系统功能的发挥不受阻碍，保持正常运转”④。 本文认为，政治稳定指政权性质(国体)与国家基本制度稳定前提下的政治运行有序。具体而言，政治稳定体现在：政权合法性获高度认同，权力传承具稳定性制度化；政治制度稳固度高弹性空间大；央地关系良性互动；利益博弈结果经过充分政治协商，各方利益在政治系统内有自己代表，权力行使高效廉洁，政策反馈良好；民众政治参与渠道畅通，对政策与人事结果具重大影响；政治社团在国家政治生活中具重要作用；对民族国家的认同先于对所属族群认同，至少对两者的认同不矛盾；主流意识形态认同感高，政治发展方向具共识，对国家在国际社会定位与行动具共识。⑤ 本文主要应用的研究方法之一就是历史分析方法。该方法适用于：(1)研究的问题类型是“怎么样”、“为什么”；(2)研究对象不是目前正在发生的事，需要按时间顺序追溯相互关联的各种事件，并找出它们之间的联系；(3)研究者对于事件不能进行控制。⑥本文关注国家转型中政治稳定的影响因素，并通过国际比较寻求和验证这些因素。然而，国家转型尽管不是十分罕见的政治现象，但也绝不是会经常出现的现象，因此本文选取历史分析作为主要研究方法。主要选取的研究对象是西班牙、缅甸、韩国、匈牙利、印尼、巴西六国。之所以选择以上六国作为研究对象，是因为研究对象范围较广，代表性较强，既有欧洲国家，也有亚洲和拉美国家；既有转型已经完成的国家，也有正在经历转型的国家；既有转型成功的国家，也有转型不是很成功的国家；转型初始政体既有军事威权政体，也有前社会主义国家；影响转型中政治稳定的因素也很多元，族群、宗教、文武关系、社会结构和国际环境等因素均存在。 二、国家转型中决定政治稳定的关键因素 转型(transition)与类型学密切相关，是指某一概念框架内两种或两种以上类型间的相互转化关系。国家转型含义有多种，且涵盖范围宽窄不一，从马克思所言“国家历史形态的更替”到国家政治经济体制的变化都可视为转型的内容。就政治学领域而言，国家转型的“国家”特指与社会相对的政治公权力领域，因此国家转型也是指包括基本政治结构和政治生态转变在内的国家的政治转型和政治现代化过程，尤其是指政体形态的转变，有的学者也将国家转型称之为“政治发展”或“政治现代化”。“民主转型”是国家转型研究的重要内容之一，例如，亨廷顿将民主化视为国家转型最重要内容，认为人类经历了三次民主化浪潮，同时也经历了两次民主化回潮，这两次回潮就是政治不稳定时期。⑦在亨廷顿研究的基础上，拉里·戴蒙德(Larry Diamond)继续将该项研究的时限扩展到2007年⑧；林茨(Juan Linz)和斯泰潘(Alfred Stepan)进一步将转型分为民主转型和民主巩固两个阶段⑨；奥唐奈(Guillermo O’Donnell)和施密特(Philippe Schmitter)区分了转型中的民主化与自由化⑩；普沃斯基(Adam Przeworski)则更重视经济与转型的关系，并做了基于多国数据的转型比较研究(11)；白鲁恂(Lucian Pye，也译鲁恂·派伊)的兴趣在于探求政治发展背后的动力，政治稳定被他视为政治发展的前提与核心价值诉求(12)。总之，学界普遍认为，民主、开放和高效的政治制度、经济快速增长、社会文化更加和谐多元，是一个成功的国家转型所应带来的结果。 国家转型可能是掌权者主动启动的，也可能是不顾政府意愿由社会合力发动的。转型启动后，局势可能仍由政府控制，也可能不受政府控制，甚至现有政府在转型中被边缘化，失去权力。前者我们习惯于称之为改革，后者我们称之为革命或政变。有的转型相对迅速，有的则比较漫长。大体而言，国家转型的路径可能从低级类型到高级类型，也可相反。但一般而言，如何从低级向高级转变才是研究的主流，这也是本文对国家转型的定位。(13)一言以蔽之，转型的目标是建设“成功国家”。然而，转型在推动政治发展，为政治发展创造条件的同时，也对政治发展具有潜在消极影响，并可能反过来阻碍自身成功转型：国家转型失败可能导致政治系统崩溃重建；政治发展失序或停滞可能导致自毁型的国家转型。 具体说来，国家转型中与政治稳定相关的因素主要有： 1.权力结构。权力结构包含三层内容：国家转型的发动主体；现政府控制局势能力；转型国家的国家结构。它反映了转型国家中各方政治力量的关系，限定了转型的起始条件。权力结构是转型中政治稳定的决定性因素，是国家转型所必然带来的相对混乱中的秩序稳定器，是抛入转型这个大海中的船锚。历史多次表明，既有权力系统的控制局势能力又有转型意愿是稳定转型几乎不可或缺的要素，而转型中最不稳定的因素之一就是过渡政府。“由公民社会的起义、非民主政体的突然崩溃、武装革命、中下级军官领导的军事政变发起的转型都趋于这样的情形，即统治的工具将面临被过渡政府或临时政府所攫取的危险。……过渡政府处于一种高度不稳定的状态，并且可能导致完全不同的结果。”(14)如果转型由现有掌权者发动，且现政权有较强控制力，那么转型就会经过较长时间规划，具有明确方向，转型路径就会获得很大共识，政治稳定的维持相对较易。当然，政府(现政府或政权变动后的新政府)控制局势能力还与国家机器的完整与可用性(usability)有关。 国家结构关涉中央政权与地方政权的关系问题，主要包括单一集权和复合分权两种。中央集权意味着在中央与地方关系上，中央政府拥有绝对权力，任何下级地方的权力都是上级政府所授予的。对于这些权力，上级政府自然也可以修改和收回。联邦分权意味着，地方拥有受到宪法保护的自治权，此自治权任何级别政府都不得侵犯。在国家转型中，各方利益容易产生冲突，既有政治秩序效力大为减弱，相对于在联邦分权国家，权力集中的单一制国家更容易产生阿伦·利普哈特(Arend Lijphart)所说的“向心型民主政体(centrifugal democracies)”(15)，塑造更强的国家能力与团结氛围，减少分权所可能带来的利益冲突。因此，单一集权制结构中由较牢固控制局势的现政府发动的国家转型更有利于政治稳定。 在所选取六个研究对象中，西班牙和韩国无疑被认为是转型成功的典范，比较两国转型过程，可以看到两国的转型都是自上而下由政府发动的，在转型中政府的政治控制力一直较强。西班牙的国家转型是在威权政体的强力人物去世后，由后继政府发动的，首相苏亚雷斯(Adolfo Suarez Gonzalez)是促进民主转型和保持转型稳定的关键人物，转型大体按照他的路线图进行。在国家结构上，西班牙新宪法允许族群聚居区成立自治区，享有较大自治权利，而且此种自治权利在宪法中规定得十分详细，并具极强可操作性，有利于理顺中央与地方关系。根据1987年宪法，韩国实行总统制和中央集权的单一制国家结构。尽管“光州事件”等民众政治参与行为对威权政体的改变也起到很大作用，但纵观整个转型过程，政治转型基本掌握在政治精英手中(16)，形成了包括“军官、执政党政治家、高级政府官员和资本家阶层”在内的军民精英阶层联盟(17)。 2.文武关系。严格来说文武关系(Civil-military relations)也属于权力结构，但由于军队特殊性和其在国家转型中的重要作用(很多国家转型往往以军事独裁作为起点甚至结果)，本文单独把它作为一个要素。文武关系指军队(主要是军官阶层)与文官政府之间的关系，反映的是国家政治领导和武装力量指挥者之间、组织化暴力与政治目标和利益之间的关系，意味着武装力量与合法建立的国家公共权威机构之间所存在的主从关系或上下级关系。(18)按照亨廷顿的说法，文武关系的实质就是武装力量与社会中其他团体之间相对权力的问题。(19)军人，尤其是军官阶层，在职责所导致的责任感和组织行为方式所造成的富有纪律性的团队精神的双重作用下，必然是倾向于保守主义和现实主义的。出于对效率、纪律、荣誉和可控性的追求，威权政治往往是军人所喜爱的政体形式，这就导致他们打压民主政治参与诉求，趋向于计划经济，喜欢意识形态领域的整齐划一，结果民众不满，经济表现不佳，导致政治不稳定。因此，文官控制军队有利于转型政治稳定。 在选取的六个国家中，除了匈牙利外均是军事威权政体或者是前军官继承军事政变后的政权，因此对于这些国家来说，军队的政治影响力都很强，军队态度对于转型很关键。六国中，缅甸军队的权力最大，其次是巴西、印尼和韩国。缅甸转型至今仍步履维艰，国内政治、宗教和族群冲突不断，军政府往往是民众矛头所指；巴西军事威权政体只维持了10年左右时间，但转型过程却很艰难，与军队极力争取自身利益最大化有关；相反，印尼和韩国被(前)军人统治时期要比巴西漫长得多，但在政治领袖和军事首脑的共识配合下，转型相对顺利。 3.国家认同。“认同(identity)”首先是个哲学词汇，人类通过认同来寻找存在的终极哲学根源，并从认同中衍生出人类思想与行为的最初源头。认同就是个体或群体在社会交往中身份的自我确认，反映了差异主体间的相互理解与认定的心理状态，并通过行动将此种心理状态表现出来。国家认同的实质是组成国家的各种群体如何看待自我与整个国家、本群体与其他群体关系。这些群体包括阶级(阶层)、族群、宗教、语言、职业、性别和世代等。资源稀缺，利益追求无止境，不同群体间自然会产生竞争与分歧。“说到社会分裂，我们指长期的社会差异，比如族群、宗教、语言或职业等，这些差异可能被差异化，也可能没被政治化。”(20)政治化意指当社会分裂的结果在政治上造成严重影响，意即在不同群体间引发政治排斥感，在同一群体内部加强政治认同，进而造成冲突和政治极化(polarize)、甚至对本群体认同与对国家认同相矛盾的危机，这自然就意味着政治不稳定。转型中，对国家认同最大的威胁之一来自族群认同。 西班牙国内面临着国家认同的危机(如巴斯克民族分离势力和加泰罗尼亚分离主义)。林茨在总结西班牙民主巩固的原因时，特别强调“先在国家层面形成转型共识，再民族地区层面”路径的正确性。(21)西班牙宪法文本和国家框架制度设计在民族问题上也充满妥协精神。在1978年正式通过的宪法中，西班牙承认各族群和各地区有组成“自治共同体”的权利，并由此允许各自实行自我统治。(22)缅甸共有7省和7邦，7个邦的命名一般据聚居于该邦的少数族群名称而来。各邦位于缅甸偏远地区，经济发展水平较低，拥有较大自治权利和实际上独立于中央政府的武装，并且很多少数族群都成立了民族政党，参加议会角逐加之一些宗教因素，缅甸各少数民族的国家认同并不强。对国家认同问题解决得好坏也是两国转型顺利与否的重要因素。 4.经济水平。经济发展与政治稳定的关系是政治学的古老话题，转型国家的经济类型与发展程度对政治稳定亦具复杂影响。以往学界研究的成果更多围绕“政治稳定对经济发展的影响”这一主题进行。实际上，经济发展与民主政治间“关系是复杂的，并且可能随着时间和空间的变化而变化”。(23)对于经济发展对民主化与民主巩固的影响，学者间分歧较大，而且他们的观点似乎都可以被某一事例或数据轻易证伪。李普塞特对经济与民主的关系相对乐观，他认为：一个贫穷的威权国家一旦达到了发展的某种水平，就会变得民主；反过来，民主程度较高国家的财富、工业化、城市化程度与教育水平的平均数要高得多。(24)普沃斯基和李普塞特看起来有共同观念，他也认为，民主应该被认为与经济发展水平有关：民主更有可能出现在经济发达国家(民主的“内生化”)；已经建立起来的民主国家更有可能在经济发达的国家中保持稳定(民主的“外生化”)。(25)但普沃斯基最终还是倾向于认为“没有理由相信经济发展一定带来民主。”(26)林茨尽管也认为经济社会(economic society)是民主转型的重要诱发因素，但他的看法更加谨慎：一方面，除了战时，指令经济与民主是格格不入的；另一方面，完全市场经济也不是民主政权的充分条件。(27)总结这些观点，本文认为，一般而言，在市场经济发达成熟的社会，由于市场经济所具备的个人选择自由、充分竞争、利润动机与生产要素的私有化等特征，与民主的政治参与、契约精神、重视平等和个体利益维护等气质契合，所以适于民主政治的发展。但是，经济状况与民主风险的关系远比表面上显示得复杂，也受到许多其他因素影响。如果一个威权政体治理下，经济迅速增长，且受惠于该增长的人很多，那么该威权政府的合法性就会大增，民主诉求的空间被进一步压缩。反之，民主政体下的经济高速发展往往被认为与民主制度具有直接关系，容易造成一种假象：民主是解决一切的万灵药。因此，亨廷顿的观点看起来似乎更有道理：“在经济发展水平和民主之间，总体上存在着一种相关性，但是，没有任何一种经济发展模式或水平本身就是促成民主化的必要条件或充分条件。”(28) 20世纪70年代早期，佛朗哥统治下的西班牙的失业率在全欧洲算低的，只有3％，而民主转型后的80年代却激增为20％，成为欧洲最高之一。1960年到1974年，西班牙经济平均增长率高于7％，属于世界最高之列；而1975到1985年的数据则降到1.7％。然而，经济的暂时恶化并未动摇人们对于民主转型的信心。(29)巴西转型始于1973年石油危机造成的经济下滑，但文官政府并没有很好解决经济与民生问题：1992年到1993年，巴西的通货膨胀率以每月30％的速度递增，巴西面临全世界最严重的贫富差距，“巴西曾经有着世界上最差的收入分配制度”(30)，以至于很多民众在民意测验中表达了对民主政府的不满，很多人甚至认为只有来一场军事政变才能改变目前糟糕的处境。(31)1997年亚洲金融危机给印尼经济带来的灾难性后果是印尼国家转型重要肇因。1999年底经济开始缓慢复苏，GDP年均增长3％～4％。2003年年底按计划结束国际货币基金组织(IMF)的经济监管。(32)此外，苏哈托统治时期的腐败盛行与贫富巨大差距所造成的社会结构两极分化也使得民众对政府的不满如火药桶般聚集。可见经济分配是否公平，而非经济发展水平往往是决定转型和转型中政治稳定的关键因素。 5.社会结构。社会结构主要指构成社会的诸要素，尤其表现为以群体形式呈现的社会主体要素按照一定秩序相对稳定组合成一个整体的方式，简单地说就是组合成社会的各群体相互关系问题。社会结构对政治稳定的影响主要体现为构成社会的各群体间的分裂程度，广义而言，阶级结构、阶层结构、族群结构、宗教结构和地域结构均可视为影响政治稳定的重要社会结构。较早研究分裂结构(cleavage structures)对政治稳定影响的学者是李普塞特和罗坎，他们认为在民族革命和工业革命的双重作用下，欧美国家存在四种分裂，这些分裂会持续存在，并影响国家政治稳定。(33)即使是狭义的社会结构也是个范畴很大的术语，最简单的也几乎是最重要的社会结构关系就是上层阶级(层)(upper class)、中间(产)阶级(middle class)和下层阶级(lower class)之间的关系，以及他们如何组合成社会的问题。(34)关于社会结构的分析，属于政治社会学领域。对于政治稳定而言，近20年来，中产阶级“社会稳定器”的理论影响很大。按照我国学者李强的说法，中产阶级虽然受到许多维度要素的影响，但最主要的标准仍是“以财产为基础的社会分层”。(35)一般认为，中产阶级收入稳定，享有较高社会地位，具有独立稳定的生活方式与品位爱好，引导大众消费，体现主流价值，这决定了其温和保守的政治意识形态，和政治光谱上处于中间位置的政治定位。此外，在社会处于极化状态(例如贫富分化尖锐)时，中产阶级可以成为激烈对立的两个阶层的缓冲器，成为秩序维护者。因此，中产阶级被称为“政治后卫，消费前卫”，是社会的稳定器。(36)当然，从“社会稳定器”概念提出伊始，就面临着质疑。有的学者质疑“中产阶级”作为一个稳定阶层是否真实存在以及如何界定(37)；有的学者认为中产阶级并非政治稳定维持力量，他们举例在韩国、台湾地区和拉美国家民主转型中，中产阶级往往是抗议、抗争和引发转型的对原有体制起破坏性的因素，至少说中产阶级一贯是原有体制的维护者是不确切的(38)。针对质疑的声音，亨廷顿修正了原有理论，认为处于成长期的中产阶级政治上倾向激进和变革，是政治上不安定因素之一；而已经发展壮大和成熟起来的中产阶级政治上更趋向于保守，是维护政治稳定的重要力量。“中产阶级作为革命因素的形象，与它作为现代政体的稳定基石的传统形象，是自相矛盾的。但是，中产阶级与稳定的关系同富裕与稳定的关系很接近。与普通化的富裕一样，已经壮大的中产阶级是政治领域起缓和作用的力量。……如果革命被避免了，到一定时期都市中产阶级就会发生根本变化；都市中产阶级数量越多，其保守倾向越严重。”(39)综上，本文认为社会结构与政治稳定关系密切，一个社会的阶层结构尤其对政治稳定影响较大。具有一个稳定的成熟的政治上较为活跃的、在国家政治生活中具有较大发言权和影响力的中产阶级，且各阶层间流动壁垒不严重的社会结构对政治稳定具有正面效应。在威权统治时期，中产阶级革命性更强，其“社会稳定器”作用较弱；在民主政体，中产阶级稳定器作用更强。 6.国际环境。“国际环境”因素就是国际体系尤其是周边国际格局对待该国转型的态度，以及由该态度引发的行动所造成的对转型有利或不利的条件。如果国际环境，尤其是周边国际格局对该国转型不利，那么就会产生转型风险。相对而言，国际环境风险只是国家转型的外部因素，一般情况下不会决定转型成败，但是国际环境风险因素如与族群宗教问题纠缠在一起，将会产生“化学反应”，严重影响转型进程，甚至国家统一。国际环境对转型国家政治稳定的影响表现在两方面：第一，转型的示范效应，即由其他转型国家引发的本国转型。对现政府而言该转型含有较大被动性，使得政治体系面临巨大波动压力，不利于短期内的政治稳定。在研究第三波民主转型时，亨廷顿将这种因素称为“示范效应”或“滚雪球效应”，认为“一个国家成功地实现民主化，这会鼓励其他国家的民主化，要么是因为这些国家也面临着同样的问题，要么是因为其他地方成功的民主化意味着民主化可以治疗它们所面临的问题而不管这些问题是什么，或是因为已经民主化的国家十分强大，可以被当作政治或文化典范”(40)。例如，亨廷顿认为东欧剧变发生的起点是1989年8月的波兰，那时苏联默许甚至鼓励非共产党在波兰掌权，最终民主化浪潮横扫东欧。(41)滚雪球效应往往通过民族宗教因素而加速，同样以波兰为例：“波兰人对民族的支持程度，在欧洲各国之中感情最为炽烈，历史也最为悠久。……波兰的国家性就成为民族主义抵抗者反抗苏联霸权的资源，为抵抗(苏联)运动提供了源源不断的动力。”(42)“极权国家中一个强大的天主教会的存在，往往会成为多元主义的潜在源泉，因为它具有跨国性的正式组织基础。”(43)1980年代末，欧洲大部分天主教国家都属于民主国家，这促进了天主教对其具有重大社会影响力的波兰的民主转型。第二，现有国际体系或周边国家对转型持反对态度，我们可以称之为“防波堤效应”。如果现有国际体系格局比较稳固，且一国转型被体系霸权或周围国家视为对现有国际格局或地区力量结构的挑战，那么就会引发对该国转型的国际阻力和干涉，增加对该国政治体系的压力，也容易导致政治不稳定，造成现政府垮台。“单元在参与构成体系的互动并发挥其作用时，通常会涉及地缘、能力、利益、偏好以及认同等因素。”(44)例如，因修改宪法引起的宪政危机，2009年6月28日洪都拉斯发生政变，民选总统塞拉亚(Manuel Zelaya)被驱逐出境，洪都拉斯从1982年开始的民主制度中断。美国和欧盟对这一政变行为表示谴责，拒绝承认政变政府。7月4日，美洲国家组织宣布中止洪都拉斯的成员国资格。此后，洪都拉斯政变政府在国际压力下，不得不做出妥协，恢复民主制度，允许塞拉亚回国和参与政治活动。
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