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一、公共服务的内涵及提供
目前，对于公共服务的概念，没有一个明确统一的界定，可以从不同的角度对之考察。
(一)从公共服务的范围看
所谓公共服务，在经济学中也称为公共产品。公共产品在严格的经济学意义上是指具有受益的非竞争性和消费的非排他性等特征的产品，按照非竞争性与非排他性是否同时满足又分为纯公共产品与准公共产品。但在实践中，公共服务的范围又是一个实证的范畴，有广义和狭义之分，不能完全套用经济学意义上的公共产品定义。广义的公共服务基本上等于从公共行政和公共管理角度的定义，即所有为公众利益服务的事物，如国防行政、基础设施、教育、卫生、社会公平与正义、宏观经济管理、政府管制与法律等等。而狭义的公共服务主要指产出是无形的、并直接关系民生和给社会带来福祉的产品，主要包括基础教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、公共安全等等。
(二)从公共服务所处的经济发展阶段看
公共服务的范围有其历史性，是动态的，随着经济发展与社会的变迁，人们之间的社会交往日益密切，外部性发生的频率和强度在增加，新兴的领域不断涌现，使人们对公共服务的需求不断变化，公共服务的范围也在不断调整。
在经济发展的初、中、高级阶段公共服务的提供是不尽相同的，财政学家马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段论阐述了公共服务提供的阶段特点。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，在提供最基本的经济基础设施特别是道路、供水、电力和通讯基础设施方面起着重要作用，并且在很大程度上替代了私人投资；在经济发展的中期，民间部门力量逐渐成长，市场失灵有所减弱，因此社会总投资占GDP的比重会继续上升，但政府公共投资比重会下降，并且应该对私人投资起着补充作用；一旦经济达到成熟阶段，公共服务领域将从基础设施转向不断增加的教育、保健与福利服务、法律、秩序与监督等方面，而且此类公共服务支出增长将大大超过其他方面支出的增长。这一理论也为我国公共服务需求的变化及政府财政支出结构的调整提供了理论依据。
(三)从不同治理模式下公共服务的提供看
在不同的治理模式下，公共服务提供的主体是不同的。在计划体制模式下，政府无所不包，“经济建设型”和“管制型”政府成为社会投资和经济活动的绝对主体，政府主管部门既是“运动员”，又是“裁判员”，存在较严重的政府失灵。而那时的公共服务，从本质上而言并不完全具有“公共性”，因为现代意义上的“公共性”，是以政府与社会的良性互动，公平、透明、责任等行为特征为内核的。
在市场经济体制模式下，公共服务体现为现代市场经济对政府职能的本质规定，也是我国经济社会转轨进程对政府转型的基本要求。由于市场主体和非政府、非营利的第三部门蓬勃发展，使得公共服务提供的政府单一主体局面被打破，此时政府的公共服务提供的重点是弥补市场失灵，政府的公共服务角色也由过去大包大揽式的直接提供者转向不仅是主要提供者，而且是促进者、合作者和指导者。
(四)从公共服务的层次看
公共服务的提供有其层次性，分层次界定公共服务，主要是按受益范围来划分全国性公共服务或区域性公共服务。全国性公共服务是那些基于全国范围的公共服务，其受益者是某国国民全体；区域性公共服务是地方特定的公共服务项目，受益者较明确地限定在某地之内。
二、政府职能的转换
不同的公共服务对应于不同的政府职能，而政府职能一般随着社会经济发展的不同阶段而逐渐调整变化。
(一)不同发展阶段国家的政府职能
如前所述，政府的职能并不是一成不变的，它的大小决定于不同经济社会发展阶段所反映出来的社会公共需求以及政府能力的大小。一般来说，发展中国家的政府由于其社会的公共需求处于较低的层次上，同时政府满足需求的能力也较低，因此从可能性和必要性来说，都决定了政府将关注点放在了基本职能作用的发挥上，即提供基础性的公共产品和服务，如国防安全、基础设施、教育卫生等。而发达的工业化国家或成熟的市场经济国家，由于经济关系的日益复杂化和社会公共需求的高层次化，使其政府的职能作用逐渐扩大，除基础性的公共服务外，又派生出了对经济进行宏观调控的职能，以及提供城市建设与管理、环境保护与美化、科技进步与发展、社会公平与正义、社会保障与福利等高层次的公共服务。同时由于经济的发展和社会财富的增加，使得政府提供公共服务的能力也大为增强，加之发育完善的市场主体与社会第三部门的广泛参与，都为满足公共需求提供了可靠的保障。而处于经济转轨时期国家政府的职能则表现出其复杂性。这些国家由于历史原因和体制惯性，一方面政府对经济生活的直接介入仍比较多，另一方面市场体系发育不完全，适应市场经济的基本制度和法律法规尚待建立和完善，因而出现了政府职能的越位和缺位并存的问题；一方面一些应该由政府提供的公共服务没有提供或提供不足，在政府职能转轨过程中还出现了政府本不该退出或不该完全退出的领域出现了过度市场化的倾向，而另一方面许多应由市场主体承担的事情却仍由政府提供；一方面由于经济处于起步或加速过程中，社会财富正在逐步积累，政府的可支配财力有限，另一方面由于经济的快速发展和不平衡，使得在一部分地区和人群的基本需求还没有得到满足的同时而另一部分地区和人群又要向更广的需求范围和更高的需求层次跃进，加之第三部门的严重缺乏，就使得强大的社会需求和有限的政府能力发生激烈的碰撞，社会的种种矛盾日趋尖锐。
(二)我国政府职能的转轨
从我国现实来看，在经济体制转轨和社会发展等多种因素的推动下，政府职能也在进行着转轨。
1.从经济发展阶段来说。建国以来，我国政府职能的核心是政府主导并参与社会经济建设与管理，不可否认的是，这样一种政府职能特征在当时的历史条件下是有其客观必然性的，也曾对在我国迅速建立起强大的国民经济体系，为国民经济的快速增长与综合国力的提高做出了重要贡献。可以说，在特定的历史时期内，政府的这种职能特点在客观上符合了经济社会发展形势的需要，起到了推动经济发展、积累社会财富的作用，也为向“公共服务”型政府的转型打下了较为坚实的经济基础，这是在特定生产力与生产关系条件下的必然选择。但是，与此同时，政府也形成了“重经济、轻社会，重管制、轻服务”的行政理念。随着市场化改革进程的加快，市场在经济资源配置中的基础性作用日益发挥出来，政府的管理理念和方法也应随之变化，及时进行角色转换与职能调整。但是在现实经济生活中，由于长期形成的管理思维定势和管理模式的固化，特别是在原有的管理模式中形成的各级政府间及部门的利益格局问题，使得我国政府重经济管理、轻社会服务的理念没有根本改观，所以造成了一些矛盾，突出表现为政府职能的越位与缺位：一是政府充当经济建设主体和投资主体，既当裁判员又当运动员，越来越不适应市场经济发展的要求，而在为市场主体服务和创造良好的发展环境方面却不到位；二是片面强调对经济增长的投入，忽视社会事业投入的巨大社会效益，忽视环境保护和资源节约，造成经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发展和生态环境的失衡等；三是不恰当地把一些本应该由政府提供的公共服务推向市场、推向社会，如义务教育和基础医疗，出现功能缺位。因此，随着传统计划经济体制向市场经济体制的转变，我国传统的“经济建设型”政府在市场化大潮中逐渐向“公共服务型”政府的职能转型，提供满足社会公共需求的政府公共服务已成为迫近之举。
2.从社会发展阶段来说。随着我国的经济社会转型，社会结构和利益主体正在发生重要改变，社会矛盾和社会问题日益突出，并已成为世界上收入差距比较大、城乡及区域差距比较严重，公共需求和公共服务方面矛盾问题比较突出的国家之一。
经验证明，一国人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共需求快速扩张的时期。而我国正处在这一从一般温饱社会向．全面小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会加速转型的关键时期。这一特定时期的主要特点是：首先，公共需求呈现快速增长的趋势。从上世纪90年代中期至今的10多年间，我国城镇居民在教育、医疗、社会保障等方面公共需求的比重大幅上升。有专家估计，近10年城镇居民的总需求中，公共需求年均提高比重，相当于以往5年公共需求比重的总体增幅(迟福林，2005)。其次，随着人们收入水平的不断提高，公共需求的结构变化相当快，并逐渐由支出消费导向向支出发展导向升级。近10多年来，无论是城市还是农村，人们衣食支出的年均增长普遍低于总消费的增长，而文化、教育、医疗等方面的年均增长则大大高于总消费的增长。第三，由于收入差距的不断扩大，社会结构和公共需求的主体进一步分化，并由此使社会矛盾复杂化。第四，随着我国经济结构和社会结构的快速变化，就业、人口、资源、环境等方面的矛盾和问题快速显现，使公共服务的供给面临严重不足。最后，广大农民在义务教育、医疗、养老保障、就业培训等方面潜在的公共需求开始转化为现实需求，尤其是上亿农民工日益强烈的基本公共需求，要尽快采取措施妥善解决。
以上种种改革发展和建设的要求及和谐社会中的不稳定因素，都给政府职能的转变，加强社会管理和公共服务提供提出了严峻而迫切的重大课题。应适应时代的要求向为“包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”①转变。
三、转变政府职能，提高政府公共服务能力的财政思考
目前我国政府的公共服务提供范围和能力，正受到服务理念、服务财力、服务方式等因素的制约，从而导致了公共服务的供需矛盾加剧和公共服务方面的政府失灵，致使一些直接关系民生的公共服务在现实生活中表现得不尽如人意。如教育资源配置的严重不均衡、公共卫生医疗服务供应的严重不合理、科学技术公共服务提供的匮乏，社会保障与就业服务需求与供给的明显差距等等，这些社会矛盾的积累也使社会对政府在某些方面的不作为和少作为“怨声不绝于耳”，同时也将政府财政推向了前台，某种意义上也成了“千夫所指”。但问题的解决还应取决于科学理智的分析、实事求是的态度和切实可行的转变。
(一)转变政府管理理念，加强对服务型政府的理解与认同
要提高政府提供公共服务的能力，首先就要加强对建设服务型政府的理解和认同，转变在传统管理体制下的管理思维定势和对传统服务对象和方式的路径依赖。树立服务型政府的理念，这是提高政府提供公共服务能力的首要问题，它决定着公共服务提供的原则和政策的制定。因此，要转变政府的职能首先要从转变政府的理念入手，实现由管制型理念向服务型理念的转变、由服务经济的理念向服务社会的理念转变、由服务政府的理念向服务社会公众的理念转变。
(二)调整财政支出结构，发挥公共财政的保障作用
从我国经济和社会发展所处的阶段及现实来看，我国政府正面临着公共服务供给的双重压力：一方面要承担经济转轨、社会转型的改革成本，解决历史欠账问题；一方面又要着眼于发展，并为中长期发展创造条件；还要适应公共需求的全面增长提供公共服务。诸如农业是基础，工业是命脉，教育关系民族的兴衰、科技是生产力，宏观调控关系经济的健康，公平分配关系到社会的稳定等等都需要财力的保障。
财政是政府工作的血脉。它与政府的施政能力密切相关。如前所述，与新中国的成长轨迹相适应，我国财政长时期属于经济建设型的财政。改革开放以来，随着我国财政收入的持续快速增长以及公共财政的逐步建立，财政在教育、卫生、文化、科技、社会保障与就业等社会公共服务项目的投入力度在不断加大，经济建设类的支出在不断降低。但由于历史的原因，加之经济体制的转轨及前些年实施积极财政政策的惯性，我国财政的经济建设型特征仍然十分明显。这种现实从下图可见一斑。
从我国现实来看，政府公共服务提供的不充足和不均衡，特别是某些领域的短缺、不到位，的确已成为一个相当突出的问题。但应该认识到，问题的形成既与公共财政尚在逐步建立之中有关，也和我国所处的特定发展阶段有关，因此需要有一个逐步完善的过程。所以，在建设公共财政和提供公共服务的过程中，应结合我国现阶段的国情，在努力做大财政“蛋糕”的前提下，从界定财政的保障责任、调整支出结构等几方面去综合考虑。
1.财政的公共服务保障责任。如前所述，从我国目前所处的发展阶段来说，公共服务的范围应是大口径的。但是否都应由政府及其财政给予充分的保障则是应该研究的问题。与我国现阶段经济发展水平相适应，我国财政支出规模整体上仍受制于财政收入的规模。因此，在解决巨大的社会需求与有限的财政可能矛盾时，首先应明确现阶段我国政府财政的主要责任。一般来说，涉及国家基本职能的主权服务，如国防行政、公共秩序与安全等是最基本的公共服务，财政责无旁待应予以保障；而社会服务，主要包括教育、卫生、文化、社会保障等，目前财政应满足其中最基本的需要，如基础教育、公共卫生与基本医疗等，即应该提供“雪中送炭”，而非“锦上添花”的保障，并鼓励第三部门发挥拾遗补缺的积极作用；至于经济服务，主要是铁路民航、邮政电信、供水供电等则可以根据其重要程度，采取政府财政支持与市场提供相结合的方式。具体内容及方法还有待进一步研究。
要使公共服务落到实处和真正有效，还需要将财政的公共服务责任在各级政府间进行合理划分。由于公共服务的多层次性要求不同层级政府的共同参与，根据公共服务外部性的大小承担不同的事权责任。目前在我国各级政府间的职责划分中，存在着一定程度的“上下不清”问题，事权长期层层下移，财权过分集中在中央，即存在“纵向不均等”问题。以2004年为例，地方政府平均44.6％的支出要靠中央转移支付，多数省份在50％—60％，高的则达80—90％，如青海、西藏(蓝志勇，2006)。如此巨大的对转移支付的依赖性，大大束缚了地方政府的手脚和创新能力，也造成了公共服务提供主体不明，责任不清和不到位的问题，而事权与财权不对称也影响到了各级政府对迅速增长的公共服务需求的满足。因此，从改革方向看，要尽快细化和明晰各级政府的事权。从国外经验来看，经济越是发达，地方政府承担的职能就越重要。有人担心，当地方有了相当的财政自主权后，在地方本位主义思想的影响下，是否能够用好财政资金。应该说，从管理能力来说，现在地方政府官员的教育和管理水平都已有了很大的提高；从管理效率的角度来看，地方政府应比中央政府更了解本地的公共需求，会为官一任，造福一方。至于目前现实中出现的地方存在的预算外违规收入、卖土地热潮和驻京办事处现象等种种问题，除了简单的指责和行政约束与处罚外，是否能多从厘清各级政府间的事权，并使财权财力与之匹配上多些考虑呢?事实上，如果地方政府了解自己所掌控的资源，并有相当的调配能力，在明确的支出责任、健全的监管制度和严格有效的措施约束下，他们会更有优化资源配置的动力。只有这样，重视社会公平、建设和谐社会才会落到实处。另外，目前我国地区间还存在着公共服务供给的“横向不均等”的问题，从我国现实来看，短时间内还不能追求公共眼务提供的地区间无差别的完全均等化，地方性公共服务的范围和标准应允许出现地区差异，但中央应制订服务提供的最低标准，即将基本服务水平均等化作为近期目标，而将一般服务水平均等化作为转移支付远期目标。
2.调整财政支出结构。财政支出作为政府提供公共服务、满足社会公共需求的最主要手段，在可集中支配的财力一定的条件下，还要实现财政支出结构的调整，即压缩财政的经济建设类支出，把更多的财政资金投向公共服务领域。从我国目前来说，主要是“加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入”(中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，2006)，并且要让公共财政的阳光普照农村，逐步由“经济建设型”财政向“公共服务型”财政转变。
(三)构建公共服务提供的政府与社会分担机制
长期以来，政府财政是惟一的公共产品或公共服务的提供主体，然而随着经济和社会的发展以及完善，人们需求的公共服务的种类和数量都会急剧的增加。随着公共服务需求的增长，政府的财政开支必然要不断扩大。然而政府的财政收入总是有限的，它无法满足日益扩大的财政开支，从而造成财政供给危机，又进一步造成公共服务提供危机，最终造成公众对政府的信任危机。因此，应改变公共服务完全依赖政府提供的观念，公共服务的提供主体可以是多元化的。构建公共服务提供的政府与社会分担机制，就是政府充分利用市场和社会的力量来提供公共服务。过去，由于公共服务的高投入和高风险、非竞争性和非排他性、外部经济效应等特征，限制了社会、市场在这个领域内的投资和经营，而目前公共服务由市场和社会参与提供不但必要而且可能：一是技术的变革在某种程度上，部分地改变了公共产品的非竞争性和非排他性这一客观属性，部分或全部消除了市场准入的一些障碍。这种变革，既包括市场管理上的规则创新，如公共工程的招标投标、承包合同的制定、公共管制与定价等，还包括一些技术变革，如项目融资的多元方式、特许经营权转让、服务外包及购买、服务的分割量化技术等等，使市场主体得以介入公共服务领域；二是以慈善和公益为目的第三部门在教育、医疗、社会救助、环保等社会慈善事业中也发挥着日益重要的作用。
因此，政府要重新界定和调整自己在公共服务提供中的角色，与市场主体、第三部门结成伙伴关系，由公共服务的直接提供者、生产者，甚至是独家垄断者转变为购买者、合作者和管理者。市场主体和第三部门介入的结果，一方面在一定程度上减轻了公共需求的快速增长对政府财政的压力，另一方面也有利于消除政府对公共服务的垄断，促进市场竞争机制的形成，以增加提供的范围和数量，提高服务的质量和效率，降低服务成本，最大限度的满足社会需求。
从我国情况看，市场主体特别是第三部门等非营利组织在提供公共服务中的作用还没有充分发挥，应通过各种财税政策和手段去积极引导和培育它们发展，支持和鼓励他们在公共服务领域的善举。
四、完整构建公共服务提供机制，提高公共服务的有效性
要有效提供公共服务，除财政提供保障及社会合理分担以外，还应构建链条完整公共服务提供机制。
(一)公共服务提供的科学决策机制
在公共服务的提供中，决策机制的创新是根本性的。合理科学的决策机制能够反映社会各方面的利益和诉求，公众参与更加广泛、信息更加透明、民智或民意的表达将更加充分，公共服务提供的内容也会更加贴近现实。因此，应建立公众参与、专家咨询、政府决策三者相结合的决策机制，保证公共服务决策的科学化、透明化、民主化和制度化。在重大公共服务的决策上，除必须依据法律法规和国家政策的要求和规定的程序、权限进行决策外，还应引入集体决策和专家咨询制度，重视社会公示和社会听证制度，建立立项调研制度等，提高公共服务决策的社会化参与度和有效性，强化公共服务决策责任制。
(二)公共服务提供的绩效评价机制
评估公共服务提供的绩效，是对政府支出活动的效益、效率和有效性进行评价，其评价的出发点是基于公共资金的性质，评价的指导思想是“战略导向”、“结果导向”与“公共导向”，评价的目的是考量服务的投入、服务的过程、服务的产出以及服务的效果，以实现良好的公共服务政策目标。
(三)公共服务提供的激励约束和协调机制
怎样让公共服务的提供数量与质量快速上台阶，尽快与公共需求的发展变化相对接，构建激励约束机制也是现实有效的策略。在建立财政激励约束机制方面，应坚持依据绩效综合评价结果来调节对公共服务提供多元主体的支持力度，奖惩结合，充分发挥正向激励、逆向约束的作用。如在吸引社会力量参与公共服务提供中，可采取税收优惠、政府采购、财政贴息等手段，充分发挥财政“四两拨千斤”的作用。而协调工作是公共服务提供中的又一核心，在公共服务提供机制中，应该营造一种“和谐提供”的体制氛围。这里的协调，既有政府间的协调，也有政府与社会的协调，目前这两方面都要有所突破。
(四)公共服务提供的管理和监督机制
与我国政府提供公共服务不足的同时，公共服务提供中的“重建设、轻管理”，经营管理效率低下是一个较为普遍的现象，特别反映在政府财政全资提供的公共服务项目中，这主要是由于责权不明晰所导致的结果。因此，在强调公共服务提供的同时，还应加强对其的管理，引进先进的管理模式，如以PPP模式提供并管理某些公共服务事业，其效率得到了大幅度的提高。而财政监督是公共服务提供管理的内在要求，国家权力机关、政府财政部门、专业审计部门以及社会公众对公共服务提供的规模、结构、效率、合法性、合规性都负有监督的责任和义务。只有在提供与管理和监督并重的前提下，财政资金才会得到合理、节约、高效的使用，政府对公众提供的服务才能真正落到实处。
注释：
①温家宝总理2004年2月21日在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话。
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