时间困境与社会舆论权威——环境管理的权威结构制衡研究，本文主要内容关键词为：权威论文,环境管理论文,困境论文,社会舆论论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
前言
近年来中国政府提出“树立科学发展观”与“构建社会主义和谐社会”的政治方针。这种对现有增长方式的反思性政策的提出背景是：中国人口众多，资源存贮与环境纳污能力有限，环境资源（包括环境容量、环境承载力、生态系统的产出和服务等）[1] 的稀缺性日益彰显；同时，在社会阶层分化，利益集团形成，由环境资源公共物品属性所决定的成本外溢进一步加剧了环境资源利益分配不公的矛盾。环境资源配置成为引发社会问题的重要变量之一。
市场的灵活高效和行政权力的强制力使它们在资源配置过程中有着勿庸置疑的权威地位。然而，在经济高速发展势态下，市场能否实现对公共物品的合理配置？权力是否会实现对环境资源成本内化的有力监管？如果不能，是否存在着一种更为广泛的监督机制使得权力失范行为受到约束？本文尝试以权威结构为视角，解答上述问题，同时求教于时贤大家。
1 环境资源配置的时间困境
1.1 公地悲剧与环境资源的公共物品属性
1969年Garrett Hardin在science上发表《公地悲剧》（The Tragedy of the commons）一文，以牧场为例指出了产权不明晰的环境资源最终会被提前“透支”的可悲命运[2]。
根据物品属性理论[3]，除了私益属性外，环境资源兼有公共物品属性。因为有着使用上的非排它性，在没有外在力量干扰的情况下，环境资源的公益或者公害后果会与直接经济行为人的成本与收益相分离，即产生外部不经济性。外部性促使对环境资源的竞争性使用[4]，环境资源稀缺性日益增强。市场的资源配置方式导致的是对稀缺性资源的哄抢效应[5]，即“公地悲剧”。
1.2 环境资源市场配置与时间困境
以追求个人利益最大化为假设前提的市场机制对于环境公益的维护缺乏内在的激励机制。环境资源，如森林或者湿地，常常兼备相分离的公益价值和私益价值[5]。私益物品因可以通过私有化，由市场来进行资源配置。然而，对于环境资源来说，其公益价值必须依附于资源的使用价值之上，这样，通过市场被私有化的资源所附着的公益价值常常处在被忽视的状态。在监管机制缺失的条件下，林场主或者排污企业这类经济主体为了个人的经济利益不会顾及树木和河流所承载的生态功能；相反，他们更倾向于无成本的享受健康环境，即“搭便车”[6]。
根据科斯定理，环境资源的外部性可以通过产权明晰来使环境成本内部化，然而，产权界定和交易的成本便成为首要难题。而且，假使外部性得以消除，环境资源的“公地悲剧”就可以完全避免吗？
我们都熟知，除了在地域上，环境资源在时间维度上同样有着非排它性，即明天的资源可以在今天超前使用，而且在市场机制下，人们普遍存在着对环境资源消费的时间偏好，即对今后资源的提前透支。“公地悲剧”投影子时间轴上便成为“时间困境”[7—8]。“时间困境”不仅仅是针对于后代的利益剥夺，也包括对当代人今后的利益剥夺。时间困境的结果是人类社会存续的无望。市场作为培养和鼓励超前和过度消费的土壤，在时间轴的环境资源配置上是失灵的。
1.3 环境资源的政府管理与时间困境
如果市场失灵，那么环境资源理应由国家（或者区域）统一进行管理。作为权力的合法使用者，政府行使公共利益代理人的职责，以强制管制为主要方式，以法律、政策、行政、财政、金融等为管理手段。
政府管制弥补了市场的短视缺陷，然而却存在着政府理性有限，能力有限的难题。
政府机构庞大，而财政有限，如果事无巨细，皆由政府统一筹划，必定导致管理成本过高，效率低下。
政府部门也同样隶属于利益集团，有着政绩和财政等价值权衡，地方保护主义便属此例；由于环境资源问题的累积效应和模糊性，部门之间的协作困难；决策者拥有较大的自由裁量权，这便为权力寻租和腐败提供了滋生的契机。因此，在经济发展的竞争压力下，政府部门（包括地方和国家）某种程度上仍可以被看作理性经济人，存在着时间偏好，有着为了当前经济效益而放弃远期环境公益的决策行为倾向。比如，在哥斯达黎加把大片森林砍伐改种植咖啡和糖料出口美国的正是当地的政府部门[9]。中国于2002年在云南发生过的丽江红豆杉破坏案例中， 国家一级保护植物红豆杉的树皮原料供应商“丽江汉德玉龙生物技术有限公司”的股东之一就是丽江林业局[10]。
总之，无论是市场配置，还是政府管制，都存在着成本高额和激励机制不足的问题，对于环境资源配置上的“时间困境”，存在着市场与政府的双重失灵的可能。
2 现行中国环境管理权威结构
本文中的权威是一个泛指的概念，权威是由拉丁文authoritas翻译而来的，含有权力、尊严、力量和服从的意思。权威存在于人与人之间的相互关系中，“权威是以服从为前提的”[11]，形成服从关系正是权威得以成立的标志。“服从”可以是以命令为前提的，也可以以协商、表决或者自愿认同、尊敬等等为前提。
作为一种特殊的社会关系，权威对于维护社会秩序，促进社会运行都具有不可缺少的作用。权威的影响力有一定的辐射范围，在这一范围之内，即权威获得认同，那么权威的功能便体现出来。一般认为权威的功能体现在三个方面：即它可使处于权威影响力以及范围内的成员（包括主从两方）形成共同的意志；使这一范围内的人们接受统一的价值标准；并提供为全体成员共同遵循的行为模式[12]。
中国现行环境管理是以政府强制和市场激励机制相结合，把市场对资源配置的高效与政府的宏观决策能力优势互补。其中，权力、经济资本和知识就构成了环境管理的权威要素，权威的主体分别是政府行政管理机构、资本持有者和咨询或者技术专家。如果权力权威对社会具有一种威慑的力量，而资本权威对社会具有一种利诱的力量，那么知识权威则仅仅靠真理的力量”[13]，威慑、利诱和真理三种完全不同性质的力量决定了现行环境管理的权威结构。
2.1 权力权威
本文中的权力权威是狭义的，单指社会权力机构即政府拥有的威慑性权威，权力权威来自于政府维护社会稳定，决策社会的统一行为，并实行宏观调控的职责。虽然当代政府越来越倾向于使用沟通型、合作型的激励手段，但作为人类历史最悠久的一种社会权威结构，它仍基于以下两点：一是权力的行使以威慑和暴力为基础；二以命令—服从为现实作用方式。
在中国，除了立法和司法机构，环境管理的权力部门包括环境保护行政部门（国家环保总局和地方各级环境保护机构）和项目主管行政部门（如水利部、国土资源部、林业部、农业部、财政部、国家发展和改革委员会和国家经济贸易委员会等，以及地方政府中的这些部门）[14]，实行国家环境保护部门统一监督管理，各部门分工负责的管理体制。权力运行方式包括在宏观层面的战略导向和微观层面的监督管理。
2.2 资本权威
资本以利润为基本动力，通过组织生产，进行商品交换，来获得资本的增殖，并用这种增殖来维持或者扩大再生产，扩大自己的社会结构力。因此资本权威需要通过市场的认可来实现，资本权威的起源于企业所掌握的社会物质需求的信息差和因此资本获得的流动力。
资本循环增殖的过程也是自然资源被开发利用，废物输出被自然环境消纳净化的过程，资本的流动和增值进程与方式决定着环境资源被占用开发的程度和速度，因此，企业和消费者的经济行为影响着微观层面的环境资源的配置。
2.3 知识权威
对于知识的定义，笔者认同Bender & Fish的看法， 即“知识是……被个体经验、信念及价值观所改造和丰富的信息，这些信息具有与决策和行动相关的含义，它被人们赋予各种解释并根据需要加以应用”[15]。知识包含着主体对信息的解释，是进行决策的基础。也正因为如此，技术或者咨询专家作为对专业信息的优先占有而拥有的信息解释权便成为知识权威的主要来源。环境管理过程的知识权威主体大都是来自高等院校、科研设计单位和环保研究机构以及专业化的咨询公司的技术专家，为政府和企业的环境管理提供技术咨询，像污染治理和生态保护的环境工程技术、清洁生产技术、环境预测与评价技术、环境决策技术和环境监测技术等。
3 现行环境管理权威结构的内部失衡
现行环境管理过程，政府位于权力的中心，以其强制威慑力引导对环境资源的宏观配置和对市场行为的微观监控；企业以资本的循环增值内在特性持续进行着环境资源开发占用；专家依据所掌握的知识、经验，以及所赢得的公众的尊重，为政府行政决策和企业经济决策提供理性方案分析，以及适当的监督。这种环境管理权威结构在改革开放初期是稳定适用的，然而随着经济高速发展而逐渐显出失衡的趋向。由于资本具有外部扩张的盲目性，企业很容易利用环境资源有外部不经济特性，加速环境资源的低成本（或零成本）开发，把环境成本转嫁给社会，而自身从中牟取暴利。而政府，特别是地方政府，如上文所述，在环境资源的“时间困境”问题上，也可能出现失灵。
低廉的环境成本所加剧的资本持有者财富的积累，使得社会在物质财富分配上处于不平等状态，这种不平等却往往由权力来维持着[15]。以GDP作为主要政绩考核指标，且任期有限的行政人员会趋向于选择经济效益优先的决策方案。因为目标趋同，在环境资源分配方案选择方面，政府和企业会在某种程度上会达成联盟。
而知识，因为本身就处于“向权力诉说真理”[16] 的被动，使得专家常常处于被排斥于决策之外的无奈。在资本的利诱和权力的威慑下，技术专家处于孤立地位，求真独立性空间进一步丧失，其批判性被规范化所取代，不得已去追求市场营销性[17]，像环境咨询业出现的种种为“业主”服务而弃职业道德于不顾的现象。结果，知识权威因为对权威制衡监督的无效而进一步失去了公众的尊重。
于是，权威结构内部倾斜，“公地悲剧”没有长效的解决机制，公众的环境权益无法得以足够保障，不得已承担着由资本持有者转嫁过来的社会成本，被迫“为富人买单”，社会不稳定因素形成。因为环境资源透支，社会的存续与发展无保证可言，这与“科学发展观”和“和谐社会”的理念直接相悖。
4 社会舆论的权威性和合法性前提
为了弥补权力与市场的双重失灵留下的环境资源管理空白，需要求助于一种资源配置决策过程的监督要素。而市场和政府之所以失灵，根本原因是对环境公益的维护成本过高，且并不能给企业或者行政决策者带来收益。具有保护环境资源动机的是环境危机的直接受影响者，是社会公众。广大公众具有潜在的普遍性监督力量，并不需要高昂的成本，因此公众参与管理过程具有激励动因和效率的双重优势。
4.1 社会舆论的内涵
公众参与环境管理的过程即是公众对于有关环境影响的意见和建议得以呈现和表达的过程，有社会舆论、社会谣言、诗歌辞赋等形式，以社会舆论最具有代表性。
在中国古代语言中，“舆论”是“舆人之论”的简称。舆人原指造车匠，后泛指为一般百姓，舆人也就作众人之理解。社会舆论是“人民表达他们意志和意见的无机方式”[18]，是指一定社会群体内相当数量的成员对社会现象所发生的倾向较为一致的议论意见。社会舆论具有整体性特征，在本质上是社会群体主体对社会事物现象的评价；而议论纷纷则是其表达形式[19]。公众对某项开发行为或者宏观决策方案所可能造成的环境影响而议论纷纷，只要有相当数量的（哪怕是少数）达成了倾向一致的意见，就构成了社会舆论。
4.2 社会舆论的权威性
社会舆论的权威性表现在它是普遍的且隐蔽的强制力量。“千夫所指，无疾而亡”，它是作用于无形，这种隐蔽性使其带有鲜明的价值指向和强大的感染力。
在环境管理过程中，社会舆论有两个指向，一是指向决策所辐射区域内公众的个体成员，一是指向政府行政决策部门。对于公众个体成员来讲，社会舆论是一种精神的强制：“十目所视，十手所指，其严乎”。“惧怕惹人讥笑和担心人们议论是非——这就是比宗教观念更强大得多的种种动因”[20]，公众个体会自觉不自觉地接受社会群体主体的评价结论，与群体保持一致的行为；当社会舆论针对政府行政部门时，会直接向决策相关人员或者部门施加压力，以影响他们的决策，制约他们的行为。因此，社会舆论具有明显的实践意向和积极的诉诸行为倾向[19]，具有使公众联合起来维护环境权益的强大动因。
4.3 社会舆论权威与时间困境
社会舆论的形成是自发的[19]，有一个从无序到有序，从议论纷纷到意见倾向一致的过程。社会舆论形成背景便是传统文化、价值信仰、道德体系、社会纽带、互惠机制和社会声望体系，等等，有利于环境资源存续的长效且稳定的因素。
即便是传统声望体系影响力不强的现代城市或者社区，被赋予了环境权，具备了知识装备的理性公众群体仍然具备着维护环境资源的自觉。社区或者区域的环境质量直接关系到公众的健康等切身利益，公众对自身环境权益维护的过程就维护了环境资源的存续量，从而间接保证了环境资源的可持续性。所以，环境资源配置的“时间困境”在社会舆论权威机制下具有能够得到有效解决的可能。像2003年圆明园湖底防渗工程事件[21]，这类案例就是我们民众监督潜力的巨大的印证。
4.4 社会舆论权威合法性前提
社会舆论也有自身的弊病，即：强制力量是自发的，因而是盲目的。社会舆论的表现形态是“多数人独特的和特殊的意见”[18]。这种个人所享受的形式上的主观评价自由使社会舆论在整体上呈现为一种盲目性。常见有“振臂一呼，应者云集”的情况，而振臂者的言论或者应者的响应是否符合客观事实，是否符合公众权益就构成了社会舆论合法的主要限制条件。
因此，在环境管理过程中，如果群体理性程度足够，在对自身的长远和整体需要和权益有着清醒认识的情况下，社会舆论的普遍和隐蔽的力量便能够朝着所期望的方向发挥。所以，社会舆论是否以社会群体的整体利益和需要为依凭和目的，便构成社会舆论权威的合法性前提。
4.5 社会舆论权威的局限性
当然，具备了合法性的社会舆论也并不意味着是一剂包治百病的灵丹妙药，比如在区域或者国际的利益之争问题上，就表现出社会舆论的局限性。例如上游地区的公众舆论常会赞同将会导致水土流失的开发决策的，而热带雨林地区的居民也会赞同政府砍伐森林。在这两种情况下，社会舆论是在维护群体私益，具有合法性，然而对环境资源的更大范围内的公益维护却是失灵的。
5 环境管理权威结构优化
把环境管理系统看作是一个有组织的有机系统，在外环境和内因相互协调的情况下，能够实现整体上的最优和稳定。因此，环境管理制衡机制构建，即是要在社会舆论权威合法性构建的前提下，靠权威结构的整体优化来达成。
5.1 舆论主体的内在自觉
社会舆论自觉化的内在动因是：对环境权益的自觉意识。中国环境管理实践中，公众参与意识薄弱，传统文化“草民”意识，“官本位”思想对公众参与的积极性都起着抵制作用。民众的“谨慎”与“和谐社会”所需的公民主体意识相悖，因此公众权益意识的激发和参与热情的激励乃是首要。
而社会舆论得以自觉的结构条件是：社会群体主体的有组织化。而社会公众是否有组织化并不是目的本身，但是社会公众争取话语权的必需的先行过程，只有被组织化的公众才具备理性思考的可能，才具备强大的监督力量的权威性。当然组织建立的过程需要外力的引导和扶植，比如成熟的NGO组织和国家相关部门的协助。
5.2 公众参与制度供给
相应的制度供给，环境权的法制保障是公众参与的必要条件。需要有公众知情权、参与权和监督权、诉讼权等相关法律规范的完善，并保证司法和执法的力度。
中国从宪法到《建设项目环境保护管理条例》（1998）、《环境影响评价法》（2002）等一系列法律规则为公众合法参与环境管理提供了制度保障。2006年2月，国家环保总局又颁布《环境影响评价公众参与暂行办法》，成为中国环境管理领域的第一部有关公众参与的规范文件。然而，仍然存在着法制不完备以及彼此不协调的问题。
5.3 知识的协助
环境管理的参与公众大致包括两方面，一是技术专家；二是利益相关或感兴趣的公众群体。而社会舆论形成过程中，公众群体中振臂高呼者是社会舆论从无序到有序的关键因素，也往往是舆论公众中的理性和自觉性因素。如果技术专家能够得以担承这一角色，启发公众的环境权益意识，引导社会舆论的价值导向，便有可能实现社会舆论和知识共同制衡于权力和经济资本的结构优化。
一方面，公众舆论盲目性决定了其形成过程需要理性的引导和价值目标的合理定位。否则，盲从中的社会舆论将很容易被市场消费导向和媒体宣传引导向相反的方向。
另一方面，知识权威也不单单是指代技术权威，知识除了技术工具性之外还有着社会批判性，中国的知识分子肩负着“为民喉舌”，“士以天下为己任”的社会责任和政治抱负。在这样的传统下，技术专家的责任不仅仅局限于为决策过程提供技术支持，向决策者进谏陈诉利害；同时还兼有觉悟大众，为社会舆论形成提供必要的环境价值信息和信息解释的责任。
技术专家向公众靠近的过程便是知识权威被民众认可的过程，而社会舆论因为获得了理性引导而具备了更为强大的监督力量。总之，这是一个双赢的策略。
6 结论
中国现行的环境管理权威结构是由权力、经济资本和知识构成的。市场体系下，环境资源外部性内化成本较高，而且市场不存在维护环境公益的长效动机；同时，在经济高速发展的态势下，政府作为公共利益的代理，受限于激励机制不足和管理成本，并不能实现对市场经济行为的有力监管，反而很容易趋同于经济利益优先的市场目标，促成权力与资本在某种程度上的联盟，和在环境资源配置“时间困境”的双重失灵。
社会舆论具有潜在的普遍性力量，在公众言谈间自发形成，具有联合公众维护环境权益的行为促发性，具备权威性。社会舆论不存在激励机制和成本问题，是较理想的权力和经济资本的权威制衡要素。
社会舆论权威具有盲目性，因而必须在保证其合法性前提下，从激发公众的内在自觉，保证公众参与的法制环境和知识与社会舆论的双赢结合这内外三方面来开展，以实现环境管理权威结构的系统优化。