“十二五”时期中国财税若干问题研究——“十二五”时期的财政支出结构，本文主要内容关键词为：二五论文,时期论文,财税论文,中国论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
●着眼于经济社会形势及其发展过程中的深层次问题，探索“十二五”时期的中国财政支出结构改革之路。
●以政府职能的合理定位为前提，根据政府职能转型和满足社会公共需要的要求，合理安排各项支出的相对比重。
●从平衡财政职能和满足社会发展要求的角度，中国政府在“十二五”时期应当更多地关注再分配问题，相应收缩购买性支出、扩大转移性支出的比重，并使财政支出向人力资本和社会资本倾斜。
●在处理投资性支出与消费性支出的关系时，一方面要控制并调减投资性支出的规模，另一方面要注意投资性支出要有保有压。
●在消费性支出上，从严控制行政性公共消费，突出预算保证重点，使有限的资金用于教育、医疗、社会保障与就业、“三农”、自主创新、环境保护等社会发展的薄弱环节和与民生有关的支出上。
所谓财政支出结构，是指在财政支出总额中各类支出所占的比重。它不仅反映了政府活动的范围和方向以及政府职能及公共政策的重点，更是国家调节经济与社会发展、优化经济结构、促进社会公平正义的重要政策工具。通过财政收支规模数据，我们可以了解政府支配了多少社会资源，简单地说就是掌控和运用了多少钱；而要理解政府运用公共资金、参与社会经济生活的具体细节，比如：这些钱是如何花出去的，被用到了哪些方面，是否达到了预期的效果；政府干预更侧重资源配置，还是更侧重收入分配；更关注长期结构调整，还是短期宏观调控；干预责任是如何在不同行政层级之间进行分工的？则必须深入考察一国财政支出的结构安排。
本文将主要围绕“十二五”时期中国财政支出结构改革可能涉及的主要问题进行阐述。首先，勾勒了“十一五”期间中国财政支出结构的现状，包括“十一五”期间中国财政支出结构上已经实施了的调整措施。其次，以世界其他国家的财政支出结构为参照，对中国财政支出结构的基本情况做一评估，指出当前中国财政支出结构存在的问题。最后，着眼于“十二五”时期的经济社会形势，探索中国财政支出结构改革的方向。
一、“十一五”时期的财政支出结构：一个概览
（一）“十一五”时期之前的格局。
图1显示了中国财政支出按功能性质分类的结构变化。从图1中看到，“十一五”（2006～2010年）之前，各项支出所占一般预算财政支出的比重排序如下：经济建设费、社会文教费、行政管理费、其他支出、国防费。多年来经济建设费的占比持续下降，由1994年的41.3％下降到2005年的27.5％，国防费占比缓慢下降，基本平稳，1994年为9.5％，2005年为7.2％。社会文教费占比平稳上升，由1994年的25.9％上升到2005年的26.4％，同期行政管理费的占比则上升较快，1994年为14.6％，2005年则上升到19.1％。
以上数据所呈现出的中国财政支出结构的图景，与1994年以来经济体制改革的进程是基本吻合的。党的十四大和十四届三中全会分别确立了社会主义市场经济的体制目标及其具体框架，随后，中国的财政体制改革也迈出了重要步伐。① 公共财政基本框架的提出，意味着中国政府将逐步削减过去履行的生产建设职能，而向公共服务型政府转型，政府职能的重新定位对财政支出结构提出了重大的改革要求。经济建设费的持续下降相应地反映了这一改革趋势。不过，由于期间适逢亚洲金融危机对我国出口需求造成负面影响，政府于1998年下半年不得不扩大公共投资以保持经济社会形势稳定，使得财政支出改革主要停留在规范支出管理方面，而财政职能的调整则被相应地推后了，甚至在一定的时期内淡出了政策关注的重点。这可以解释为什么社会文教费仅有小幅的上升。真正引起政策上对中国财政支出结构重视的公共事件，还要追溯到2003年春暴发的SARS疫情。以此为契机，社会上对于医疗卫生、教育、社会保障与就业等社会性支出不足的呼声渐成声势，也引起政府在支出管理改革之外，对政府职能的调整和财政支出结构的完善给予更切实的关注。图1显示，2006年社会文教费首次取代经济建设费，成为全部财政支出中占比最大的一项开支。
（二）“十一五”以来财政支出结构的调整。
图1 中国财政支出结构（按功能性质分类）
资料来源：《中国统计年鉴（2009）》。
1.中国公共政策格局的转型。“十一五”时期是我国全面建设小康社会的关键期，公共政策格局开始由经济政策向社会政策转型。2006年是“十一五”的第一年，这一年召开的中共十六届六中全会，提出“走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”，标志由经济政策向社会政策的正式转型。全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》阐述了我国社会政策的基本内容和目标，以及落实社会政策的制度保障。2007年党的十七大政治报告进一步阐述了我国社会政策的目标，指出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”，2008年以来中央政策重心则定位在如何全面落实此前提出的社会政策目标上（中国发展研究基金会，2008）。
2.“十一五”期间财政支出结构的调整。为了落实科学发展观与构建和谐社会的战略举措，党和政府不仅在政策取向上由经济政策向社会政策转型，而且强调建立完善的公共财政制度和社会保障制度，以及财政支出结构的调整，为落实以上社会政策提供制度保障，② 由此“十一五”时期的财政支出结构也发生了值得关注的变化。其中最突出的一点是，在经济建设支出比重持续下降的同时，各级财政部门支出重点向“三农”和民生领域倾斜，并配合以社会安全网的制度建设，致力于建立保障和改善民生的长效机制。
据财政部网站的资料显示，近年来我国“三农”、③ 教育、社会保障和就业、医疗卫生等重点支出均保持了较快增长。2003～2007年，全国财政教育支出、社会保障和就业支出（扣除拨付全国社会保障基金）和医疗卫生支出年均增长率分别为18.8％、18.9％和24.6％，这三类支出合计占全国财政支出的比重由27.7％提高到29％，中央财政“三农”支出年均增长17.8％。财政支出结构持续优化，支出效益不断提高，促进了和谐社会建设。2008年，中共十七届三中全会专门部署新形势下如何推进农村改革和发展的战略问题。同年底的中央农村经济会议以来，城乡协调发展的问题受到充分重视，其中，实现城乡居民公共服务均等化、建立城乡一体的社会保障制度成为新的亮点。当年“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生等重点支出继续保持较快增长。全国教育、社会保障和就业、医疗卫生支出分别增长25.5％、24.3％、36.8％，中央财政用于“三农”的支出增长37.9％，均高于2008年全国财政收入增幅（19.5％）。2003～2008年我国各项主要社会支出见图2。
2008年年底以来，为了应对国际金融危机的影响，国家开始实施积极的财政政策，在支出方面，启动了到2010年为止总额达4万亿元的财政刺激计划，用以拉动国内需求，以保持经济平稳增长。新增支出主要用于扩大政府公共投资和增加中低收入群体收入。其中，1.18万亿元的中央投资重点用于农村基础设施、教育医疗卫生等社会事业、保障性住房、节能环保和生态建设、企业自主创新和技术改造、重点基础设施建设和汶川地震灾后恢复重建等方面。在增强居民消费能力方面，2009年起相继实施了一系列有效措施。一是对种粮农民的补贴力度进一步加大，支持较大幅度提高粮食最低收购价，促进增加农民收入。二是提高城乡低保对象、企业退休人员和优抚对象等群体的补助水平。三是出台促进家电、汽车和住房消费等措施。
总体上，随着公共财政目标的提出，1998年以来我国的财政支出结构也得到进一步调整和优化。尤其是2003年以来，结合落实科学发展观，建设“服务型政府”的目标，进一步加大了公共服务、社会发展和科技创新等方面的财政支出，尤其是加大了对义务教育、公共卫生、最低生活保障等方面的财政支出，初步改变了公共服务投入不足和社会事业发展相对滞后等问题。然而，以上只是我们对中国财政支出结构现状的一个基于自身的历史描述，而要更立体地考察中国财政支出结构问题，尚需立足国际视野，并与“十二五”时期经济快速增长与社会和谐发展的要求相比照，才可以作出回答。
二、国际视野下的中国财政支出结构
（一）财政支出分类。
就财政支出结构进行国际比较的前提，是取得可比的财政支出数据。而一国的财政支出数据质量如何，很大程度上取决于在进行相应的统计之前，如何对庞杂的政府支出活动进行分类整理。常见的分类方法有以下两种：
一是根据交易的经济性质进行分类，将财政支出区别为购买性支出（或消耗性支出）和转移性支出。购买性支出是指政府为了履行其职能，从市场上取得物品与劳务并支付相应资金而发生的费用。这些物品与劳务或者被用于政府自身的消费，或者形成投资，分别被称为政府消费性支出和投资性支出。通过购买性支出，政府与私人部门发生经济交换关系，并在实际上参与社会资源的配置，影响着社会总投资与总消费的数量与结构。而在转移性支出的过程中，政府只是扮演中介者的角色，依法拨付财政资金但并不要求获得相应的物品与劳务。虽然这一过程不涉及与私人部门的等价交换，却可以造成购买力和社会财富在其他社会主体中的重新分配。利用这一分类体系，可以从宏观上考察一国政府在多大程度上作为经济主体直接参与经济过程，其职能是偏好于资源配置，还是收入再分配。
二是适用于编制国家预算的统计分类。国际通行的统计分类方法有财政支出功能分类和财政支出经济分类。支出功能分类是按照政府提供公共物品与服务的产出性质进行的分类，反映政府的职能活动，即政府的钱到底被拿来做了什么事（用来办了教育，还是加强了国防）；经济分类是按照政府生产公共物品的成本投入进行分类，反映政府支出的经济性质和具体用途，说明政府的钱是怎样花出去的（办教育的钱是发了工资，还是买了设备、盖了校舍）。从某种意义上讲，支出经济分类是对政府支出活动更为明细的反映。利用这一分类体系下的统计数据，能够从微观层面清晰地追踪国家财政支出的去向和具体用途。
财政支出的功能分类和经济分类体系从不同侧面、不同角度反映了政府支出活动，是相互联系、相互补充的，有利于全面反映政府支出活动。例如：在被称为“财政数据生产管理国际准则”的IMF《政府财政统计手册（2001年）》中，财政支出按功能分为十大类：一般公共服务、国防、公共秩序和安全、经济事务、环境保护、住房和社会服务设施、医疗保健、娱乐文化和宗教、教育和社会保护。按经济性质分为八大类：雇员补偿、商品与服务的使用、固定资本消耗、利息、补贴、赠与、社会福利和其他支出。
上文中我们据以了解中国财政支出结构的数据，是按中国传统的支出分类方式集成的。2007年1月1日实施新的政府收支分类改革之前，我国一直沿用计划经济体制下的支出分类体系。与国际通行的支出功能分类和支出经济分类法相比，中国的功能性质分类法存在很大不足。主要是财政支出的分类标准不统一，部分支出按功能分类，如行政管理费、公检法司支出、外交外事支出等，部分支出按经济性质分类，如社会保障补助支出、国内外债券付息支出等。从表面上看，这一“支出功能经济分类法”兼具功能分类和经济分类的特色，实际上它既无法全面反映政府职能，也难以精确反映财政支出的经济性质；既不利于细化预算编制和强化预算约束，也造成了与其他国家的数据不可比。
2007年1月1日起中国实施了符合国际惯例的收支分类改革。这为财政支出结构的国际比较提供了可能，不过，由于与之前数据的衔接困难，支出分类改革前后的数据对比又成了研究者的难题。而“十一五”时期恰好跨越政府支出分类改革前后两个阶段，这无疑增加了我们运用统计资料来研究中国财政支出结构的难度。为使改革前后的数据具有可比性，下文根据需要对可得的数据做了一定的合并、拆分、整理的工作。由此，可能会造成分析结论未必精确，但不影响我们的基本判断。
（二）购买性支出与转移性支出间的配比。
中国的财政制度源自于计划经济体制，虽然已经确立了市场经济体制，但财政模式由建设性财政向公共财政转型的进程尚未完成。因此，长期以来，中国财政制度饱受诟病的一个方面，就是政府承担的资源配置职能范围过广、比例过大，干扰了市场的运行。体现在财政支出结构上，就是购买性支出占一般预算支出的比重长期偏大。而政府应当承担的再分配功能则相应地受到了挤压，转移性支出的比重处于较低的水平。
1994年以来直至“十一五”时期，中国财政支出结构就其交易的经济性质而言，仍然沿袭了此前的态势，即购买性支出占国家一般预算支出的比例远远大于转移性支出。目前，中国一般预算支出总额中的约70％强为购买性支出，明显高于发达国家45.2％的水平，更高于发展中国家61.5%，的水平。转移性支出虽有上升趋势，但仍然仅占一般预算支出的25％弱。“十一五”时期之前，转移性支出占一般预算支出的比重为20％弱，略高于发展中国家的水平（17％），但同样低于发达国家（35.4％）的水平。2006年以来，转移性支出的比重快速上升，超过发展中国家的平均水平，达到25％（见图3）。
图3 中国财政支出结构（按交易的经济性质分类）
注：1994～2006年间的各类支出按如下口径进行整理：
消费性支出＝行政管理费＋国防支出＋经济服务支出（增拨企业流动资金＋工业交通商业等部门的事业费用＋农林水利气象等部门的事业费用＋支援农业生产支出＋科技三项费用＋地质勘探费用）＋文教、科学和卫生事业费
资本性支出＝基本建设支出＋企业挖潜改造资金＋城市维护建设支出＋地震灾后恢复重建
转移性支出（未含国内外债务付息支出）＝抚恤和社会福利救济费＋社会保障支出＋行政事业单位离退休支出＋政策性补贴支出
以上分类支出数据源自《中国统计年鉴（2007）》中的《国家财政主要支出项目》（表8－4），由于统计年鉴仅提供了主要支出项目数据，因此，各项具体支出数据之和小于当年一般预算总支出，相应地，整理而得的消费性支出、资本性支出和转移性支出以及利息支出等都有可能统计不足。为避免支出数额上的重大漏失，本文的处理方法是，将各项主要支出之和与一般预算支出总额的差取平均数，分别加到根据表8－4计算出的消费性支出、资本性支出和转移性支出以及利息支出项下，得到调整后的消费性支出、资本性支出、转移性支出以及利息支出。并以调整后的数据作为考察的基础。这种做法虽然未必完全妥当，但基本上能够满足本文的分析需要。
相比之下，1995～2009年期间，欧盟15国的转移性支出平均为一般预算支出的45％。其中主要的几个“大政府”国家中，转移性支出比例最高的是德国，约为60％，这一比例最低的西班牙也接近40％（见图4）。转型国家转移性支出的水平整体上低于高福利的发达国家，图5揭示的是加入欧盟的主要转型国家的情况，基本上介于接近30％～45％的区间。除此之外，我们还发现，发达市场经济国家的那些“小政府”国家，如美国、日本、韩国等，其转移性支出的比重也相对较低，例如，美国为30％略高，韩国介于10％～20％之间，与我国相当。
但从动态角度看，1994年以来至“十一五”期间，中国财政购买性支出占一般预算支出的比重出现了缓慢下降的趋势，转移性支出的比重则缓慢上升，二者的差距有所缩小。虽然2000年中期至2003年之间，由于消费性支出上涨速度相对过快，购买性支出与转移性支出之差距缩小的总体趋势出现了反复，但自2003年以后，特别是“十一五”时期以来，一系列社会政策的相继出台与实施，使二者的差距重新趋于缩小。
图5 主要转型国家转移性支出占总支出的比重
资料来源：Eu Commission,AMECO.
图6刻画了中国购买性支出与转移性支出各自占一般预算支出比重的增长率，在大多数年份里，购买性支出占一般预算支出比重是负增长的，而转移性支出占一般预算支出的比重表现为正增长。这说明转移性支出的绝对增长快于购买性支出的绝对增长，二者之间的相对差距在缩小。从一个侧面反映了中国财政支出的再分配功能在不断强化，体现出政府运用财政政策的着力点开始偏离资源配置，而更加关注分配公平的问题。也表明“十一五”时期以来中国政府在转变政府职能、优化支出结构方面的努力是有成效的，虽然与国际上其他国家相比仍有优化的空间。
图6 中国财政购买性支出与转移性支出占一般预算支出比重的变化率
资料来源：同图3。
由于发达市场经济国家一般拥有与之适应的社会安全网，对转移性支出的要求也相应地较高。不过，依其传统不同，那些历史上更多地依靠政府来提供社会福利的国家，典型的如欧洲福利国家，其转移性支出的比重最大。而那些反对大政府的国家，如美国，以及那些传统上依靠家庭和社区提供社会福利的国家，如韩国，其社会转移支出的需求也较低。中国转移性支出的比重与发达市场经济国家中那些“小政府”国家的一般水平相当，但普遍地低于主要的转型经济国家。这表明中国尚未建立起高水准的福利制度，其后果应当分两个方面来看：一方面，我们要记取高福利国家为其福利制度所累的前车之鉴，谨慎选择适合中国国情的社会福利体系；另一方面，也应当未雨绸缪，避免社会快速转型期因安全网的缺乏，而付出民生与社会稳定方面的代价。
（三）消费性支出与投资性支出间的配比。
在大多数情况下，公共投资被认为是具有生产性的支出。但很难说一国财政支出的多大份额用于公共投资是合适的，众多关于公共投资与经济增长关系的研究，也是众说纷纭。数据显示，我国公共投资占一般预算支出的比重不仅高于发达市场经济国家，而且也普遍地高于中东欧转型经济体。
透过图3考察购买性支出的内部构成，我们观察到，自1994年至今，消费性支出的整体走势与购买性支出高度相似，以2000年为分界线，此前的消费性支出占一般预算支出的比重由1994年的60％下降到2000年的48.8％，此后则开始小幅回升，直到2004年的54.1％，随后继续延续下行趋势，但始终保持在50％以上的水平。而投资性支出占一般预算支出的比重，自1994年的23.3％一路下探，目前则为20％略高的水平。也就是说，目前中国政府的购买性支出中，投资性支出与消费性支出的比例约为40∶60。其间，由于1998年底开始实施积极财政政策的关系，致使1999年投资性支出占一般预算支出的比重达到26.5％的历史高点。这样的话，投资性支出占购买性支出的比重还要高于40％。
因此可以说，中国投资性支出占财政支出的比重近年来虽然略有下降趋势，但仍徘徊在较高的水平上（20％左右）。而与之相比，欧盟15国多年来一直稳定在8％左右，其中大多数国家低于这一水平。例如，丹麦仅为4％略高一点，德国为7％左右，法国为5％～6％，比例最高的西班牙，也仅在14％上下波动（见图7）。同样作为新兴市场经济国家，中东欧转型国家的政府投资性支出自1995年以来虽然一直在下降，虽然目前普遍地高于欧盟15国的水平，但总体上低于我国的水平（见图8）。捷克由1995年的37％，下降到2009年的15％。匈牙利大多数年份保持在10％～15％之间，个别年份高于15％，但不超过20％，2009年降到了9％。此外，作为“小政府”典型代表的美国，其水平比较稳定，维持在15％～20％上下；韩国在20世纪90年代中期以前，曾经高达20％以上，随后一直稳定地下降，目前已经下降到5％～10％这一区间。
图7 主要发达国家（组）投资性支出占总支出（不含利息）的比重
资料来源：EU Commission,AMECO.
图8 主要中东欧转型国家投资性支出占总支出（不含利息）的比重
资料来源：EU Commission,AMECO.
从图3中的数据可以看出，对“十一五”期间购买性支出增长最主要的贡献因素是消费性支出。我们知道，消费性支出主要由：（1）商品和服务；（2）工资、薪金以及其他有关项目构成，通常被看作是政府所提供的公共服务的核心价格，这就意味着，2000年以来，可以观察到中国公共服务价格的相对上升势头。然而，在这些消费里面，哪些是用来向居民提供教育、卫生等公共物品和服务的，哪些是用于政府部门自身的消费（也就是行政管理费），从可得的数据上难以辨别。因此，对于广受关注的“中国的行政管理费过高”一说，目前的统计数据不支持进行国际比较和判断。④ 无论如何，行政管理费近年来迅速攀升却是不争的事实。“十一五”期间资本性支出的比重趋于下降，而消费性支出则略呈升势，表明公共物品与服务成本有所上升。这一趋势值得关注。
（四）一般支出与社会支出⑤ 的配比。
按交易的经济性质来解读中国的财政支出结构，可以了解中国政府职能转型总体趋势与方向。结合按功能分类的财政支出结构来观察的话，则更有利于细化对这一进程的认识。
以2008年中国按功能分类的财政支出为例（见表1），按由高到低顺序排名前三位的分别是：经济事务支出（含农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务，占23.1％，）、一般公共服务支出（含外交，占17.7％）、教育支出（占15.9％）。而根据OECD国家2004～2007年平均数据，排名前三位的支出分别为：社会保护支出、健康支出、教育支出（韩国和美国例外，前者的第一大支出为经济事务，后者为健康支出）（Dewan Sabina and Michael Ettlinger,2009）。
也就是说，平均而言，OECD国家政府的前三项主要支出均为投资于人力资本的社会性支出。而我国前三位的财政支出主要是用于经济事务和一般公共服务的，其中，经济事务占全部财政支出的比重超过1/5，与OECD国家相比均偏高，后者的这一比重普遍在10％以下，只有韩国例外，其经济事务支出占财政总支出的比重与中国相当。社会领域中唯有教育支出，在总支出中占有较大份额，但其占GDP的比重仍处于较低的水平上。1994年以来大多数年份都低于3％，平均在2.26％。这不仅远低于世界发达国家6％的平均水平，也低于一般发展中国家4％的平均水平。而且，中国财政教育资金的运用效率相对较低，其人员经费占教育支出的比重大大高于其他国家，并且一半的人员经费用于非教育人员（贾康、郭文杰，2002）。
相比之下，我国的社会保障与就业排在各项支出的第4位，占全部财政支出的12％。虽然位次不低，但与GDP相比很有限。2003～2008年间，其占GDP的比重平均仅为2％或者略高一些，2008年为2.1％。一般而言，凡是总支出占GDP比重较高的国家，其社会保护支出占GDP的比重也较高。OECD社会支出占GDP的比重（2000～2005年），平均在20％左右。捷克和波兰虽然是转型国家，但也基本都达到这一水平。韩国传统上就是小政府的国家，其社会支出占GDP的比重相对较小，不到10％，而瑞典则高达30％以上（见图9）。
人们十分关注的医疗卫生支出，在所有OECD国家的财政支出中都位居前三位，（除了匈牙利排第五位，在韩国、荷兰、葡萄牙和瑞典排第四位）。而在中国各项功能支出中排名（2008年）倒数第二。1994～2008年，中国政府医疗卫生支出占全部财政支出的比重平均仅为4.4％，大大低于OECD国家10％～20％的水平，占GDP的比重更不足1％，仅为0.69％，OECD国家的这一平均水平则为5.5％。在世界卫生组织发布的《世界卫生报告2006》公布，中国政府卫生支出占GDP的比重，在196个国家中居第156位，排名比很多低收入国家还要靠后。
正如按功能分类的中国财政支出结构所显示的那样，社会性支出的低比例，与经济事务支出的高比例密切关联。图10显示了1994～2008年，中国按功能分类的部分财政支出结构。无论是从占财政支出的比重来看，还是从占GDP的比重来看，中国财政用于固定资产投资和城市维护建设的支出都远高于医疗卫生、社会保障与就业、农业和科技支出。这表明，中国财政支出结构的实质性转型才刚刚开始，其“重经济发展和基建投资、轻社会发展和人力资本投资”的传统特征仍然十分明显。
根据联合国开发计划署（UNDP）的定义，经济发展体现在总体经济规模、人均收入和增长的结构平衡等方面；社会发展指标则包括人口、教育、卫生、科技、文化、环境、基础设施、人类发展等。经济发展是社会发展的前提和必要条件，另一方面，世界历史经验证明，在其他条件相同的情况下，社会发展指标记录良好的国家和地区，往往更具有经济发展方面的优势（胡鞍钢、邹平，2000）。尽管经济发展与社会发展之间存在紧密的联系，但没有足够的事实证明，二者之间存在着明显的因果联系。经济增长能否促进主要社会发展指标不断改进和提高，有赖于其他经济因素和政策因素的共同作用，例如，财政支出是否有利于社会发展。
中国财政支出结构上的偏离，即重视经济服务（特别是经济建设事务）和一般公共服务，而忽视社会性支出的现状，是造成中国社会发展严重落后于经济发展的关键原因之一。在中国经济持续增长30余年之后，社会发展滞后已经成为经济结构转型和人民福利改善最大的制约因素。因此，“十二五”时期财政支出结构向“社会发展和人力资本投资”转型的任务仍然十分艰巨。
图10 中国的固定资产投资支出和社会支出
注：图中所用的数据由汪德华博士提供。GDP采用当年价数据。医疗卫生财政支出来自于《中国卫生统计年鉴》，但采用新的政府收支分类标准核算。城市维护建设数据为“中国历年城市维护建设资金收入统计”中的财政性资金，来自于《中国城市建设统计年鉴（2007）》。需要注意，这些财政性资金中的部分来自于预算外和土地出让金。
资料来源：各年《中国财政年鉴》、《中国卫生统计年鉴（2009）》、《中国城市建设统计年鉴（2007）》以及财政部公布的2007年、2008年一般预算决算资料。
三、探索“十二五”时期的财政支出结构改革
历经30年曲折发展，中国政府已经深刻地认识到科学发展和和谐发展的意义，认识到转变经济增长方式、以人为本、关心弱势人群等理念对于促进中国人民长远福祉的价值。如果说“十一五”时期中国政府的执政理念及其公共政策体系实现转型并开始付诸实施，那么，“十二五”时期则是中国人民在过去30多年以来经济成就的基础上，续写社会和谐与公平正义的新起点。
尽管国家财政收入持续增长，为中国公共政策转型奠定了经济基础，但是中国毕竟是一个发展中的大国，仍将在很长的时期内受制于资金稀缺性的约束。要在不增加宏观税负和政府支出的前提下，更好地满足社会公共需求和实现宏观调控的目标，“十二五”期间必须探索如何进一步优化财政支出结构的改革，使财政支出各部分的比例适中、重点突出，保证财政资金的运用既符合最广大人民群众的长远利益，又能满足公共政策灵活调整的需要。
（一）改革的基本原则。
可以明确的一个基本原则是：着眼于“十二五”时期的经济社会形势及其发展过程中的深层次问题，探索中国财政支出结构改革之路。
财政政策是现代政府履行资源配置、宏观调控和收入分配职能的主要政策工具之一。而财政支出结构的调整又是运用财政政策的重要方式。在任何情况下，财政政策的运用都应服务于当时的经济社会形势，更长远地，还应当着眼于经济社会中的深层次问题及其解决之道，“十二五”期间中国财政支出结构的改革也应当遵循这一原则，为经济社会的和谐有序和科学发展服务。
从短期因素看，自2008年底重新启动积极的财政政策和适度宽松的货币政策以来，2009年下半年我国宏观经济已率先走出全球金融危机的阴影，实现复苏。2010年初以来，受大范围雪灾天气的影响，通货膨胀预期加大，虽然2010年我国继续实行双宽松的财政和货币政策，但财政政策应当思考退出的问题。为避免过度的投资需求造成今后供给过剩，引发经济大起大落，新增财政支出的投向应更多投到最终需求，而不是中间需求上，也就是要弱化新增的投资性支出，重点强化在建的投资性项目和消费性支出，为积极财政政策的转型创造有利条件。
从中长期来看，适当的财政支出政策和支出结构的调整，比单纯的支出规模调整，更有利于解决经济社会中长期存在的深层次矛盾与问题。“十二五”期间，中国政府将在收入分配、结构转型、资源环境、政府服务等诸多方面面临严峻挑战。这一时期的公共政策将围绕两条主线而展开，经济政策方面就是考虑如何科学发展，社会政策方面则是建立和谐社会。财政支出结构的改革必然要围绕这两大政策焦点来谋划。
从科学发展的角度，“十二五”时期是我国经济增长方式初步转变的实现期。面对进一步增强的经济结构转型压力和环境资源约束，中国财政支出结构改革：一要稳步退出一般性竞争领域和生产流通环节；二要加大对具有公共物品属性的研究开发和技术创新等环节的投入，以促进自主创新和经济发展方式转变；三要通过支出政策促进资源节约和环境保护，实行有利于“资源节约型”、“环境友好型”社会建设的财政支出体制。
从建立和谐社会的角度，“十二五”时期是通过体制机制改革，建立保障民生、实现和谐发展的关键期。面对不合理的国民收入分配格局，中国政府急需转换发展思路，扩大居民部门参与国民收入分配的份额及其消费能力，促进我国经济由外需驱动、投资驱动向内需驱动、消费驱动转型，让老百姓真正享受到改革开放的物质成果。因此，在财政支出结构的改革上：一要按统筹经济社会发展的要求，科学确定财政支出的范围和结构，缩减用于行政管理的政府投资与消费支出，加大以对民生为主的社会建设的财政投入；二是要按统筹城乡发展、推动社会主义新农村建设要求进一步扩大财政支出的覆盖范围，让公共财政的阳光普照城乡各地。通过调整财政支出结构，加大对“三农”的财政投入，加大中央财政对农村教育、医疗、社会保障和基础设施的补助力度，切实改变城乡基本公共服务差距；三是考虑到社会转型期居民收入差距拉大的现实，继续完善有利于社会弱势群体的财政投入机制，通过加强对教育、健康等人力资本的投入，为弱势人群向上流动创造条件。
（二）改革的基本内容。
1.着眼于满足社会公共需要，合理界定政府职能及各级财政支出责任的范围。在一定程度上，财政支出结构改革是“果”，而政府职能转变才是“因”。因此，中国财政支出结构的改革应以政府职能的合理定位为前提，要根据满足社会公共需要的要求，科学界定财政支出责任的范围与层次。
（1）政府-市场-社会的分工。现阶段中国政府仍处于职能转型的过程之中，在很多领域尚未探索出稳定的“政府-市场-社会”间的分工模式，在不同的领域中“过度市场化（政府缺位）”与“过度干预（政府越位）”的问题并存。虽然依各国社会经济状况及其所处发展阶段的不同，各项职能的配比并无一定之规，但依然存在一些基本底线是所有市场经济国家都能够认可的，那就是：①政府的基本职责，应当定位在那些为市场活动界定规则、并维护市场公正和社会正义的层面，而不是参与市场活动本身；②虽然政府是公共物品与服务的主要提供者，但市场和社会组织依然可以在融资、生产和监管等方面发挥特定优势。
就中国而言，人们的注意力一直集中在如何减少政府所参与的市场活动上，最近，扩大社会支出的问题又得到了重视。长期以来被忽略的一点是，政府的注意力应首先集中于规则的制定和为市场活动设定框架等核心活动上，其次才是为了矫正市场失灵的目的，而有限度地参与经济活动，最后要为社会力量在公共物品与服务的供给中发挥作用而创造有利环境。
（2）不同级次政府间的分工。政府职能合理与否，在于它们是否着眼于满足社会公共需要。社会公共需要并非某个抽象的共同体的需要，而是社会中单个人的具体需要，在受益范围和相应的成本分担上，有着很明显的地域特征。若要有效地满足这些公共需求，必须适应公共需求的不同层次，在各级政府之间合理划分其财政支出的责任与范围，并使财力在各级政府间的配置与支出责任的配置相协调。
中国在这方面存在的问题：一是缺乏关于政府间支出责任划分的清晰的法律规定。稳定的支出责任划分是建立可持续的政府间财政关系的基础，否则将不可能建立可持续的政府间税收分享制度以及转移支付制度。虽然存在关于支出责任划分的一般理论（Shah,1994），但是在实践中并不存在一套普遍最优的划分方式。各国如何划分支出责任往往与其传统以及体制惯性密切相关（McLure & Martinez-Vazquez,2000）。因此，在现实中各级政府职能重叠、混乱，有悖于支出划分的一般理论原则的情况并不鲜见，而且往往不易改变（沙安文，2006）。然而，这并不意味着在特定时期，以及既定的政府目标下，不存在一种相对合理的划分方式。二是责任安排不符合效率原则。在这方面目前中国最大的问题是许多社会支出责任由地方政府承担。地方政府因为接近公共服务的消费者，因此由它们来负责递送公共服务是合适的，但由他们来融资未必可取。而在中国的行政性分权改革战略下，一度将原来由中央政府履行的社会保护和福利职责（例如教育、医疗、社会保障、资源环保等）提供下放到地方，同时并没有伴随财力的下放和补偿。地方政府在力所不能的情况下，要么导致大量的预算外行为，要么导致无力供给公共服务，造成公共服务的地区间差异。这恰恰有悖于帮助弱势群体的目标。
到目前为止，中国的财政分权依然具有很强的非规范色彩，为了保证分权框架的可信度和必要的弹性，“十二五”期间中国首先应当在法律层面上建立正式的支出责任划分。有些国家通过宪法来明确各级政府支出责任的归属，也有很多国家在与预算和地方政府相关的法律中加以明确。无论以哪种方式，都应考虑到技术条件、经济发展、社会观念等的变迁，以相对确定的方式，划分各级政府的支出责任。第二是要重新界定某些支出责任的划分。有些责任的划分应当是很清晰的，如外交、统一市场、竞争政策、货币政策、国防、对外事务等应属于中央政府的责任。地方政府同样也有完全属于自己的责任范围，比如地方性的基础设施。但是对于那些交给地方的社会福利支出责任，尤其是在社会服务、基础设施和与环境保护相关的那些方面，应当纠正支出责任过度下移的现状，这类服务的递送可以继续由地方政府实施，但中央政府应在不同程度上负起融资责任。当然，有某些领域，需要政府间相互配合、共同承担责任才能完成，就应考虑如何分担责任才最合理，事实上环境保护、教育和医疗等都程度不同地存在这些问题。
2.根据政府职能转型和满足社会公共需要的要求，合理安排各项支出的相对比重。前文中我们谈到中国财政支出结构的现状及其问题，并注意到了其显著的经济性与建设性，而社会性与再分配性相对欠缺的特征。从平衡财政职能和满足社会发展要求的角度，中国政府在“十二五”时期应当更多地关注再分配问题，相应收缩购买性支出、扩大转移性支出的比重，并使财政支出向人力资本和社会资本倾斜。
然而，财政支出的收缩和扩张并不只是一个总量上的要求，结构性调整相当重要。理想的政策是找出生产力最低的支出类别以削减，那些对促进居民收入改善和国内消费、激励私人部门投资和有利于改革全社会人力资本与社会资本的支出类别，应该是财政支出的保障重点。
在处理投资性支出与消费性支出的关系时，一方面要控制并调减投资性支出的规模，另一方面要注意投资性支出要有保有压。严格控制公共资本流向一般竞争性领域和行政事业部门的基本建设，保证社会对基本公共设施的投入需求。在消费性支出上，从严控制行政性公共消费，突出预算保证重点，使有限的资金用于教育、医疗、社会保障与就业、“三农”、自主创新、环境保护等社会发展的薄弱环节和与民生有关的支出上。
3.在既定的财力约束下，确立财政支出的目标人群和重点投向。到目前为止，还没有哪种经济理论或是经验证据，能够提出一套清晰的、可执行的原则，告诉人们如何安排财政支出的结构，以达到想要的政策目标（Paternostro,Rajaram and Tiongson,2005）。如果每个国家的政府都有能力实现国内公共物品与服务的充分供应与均等化，当然就不会提出这个问题了。实际上政府在安排支出时往往受财力所限，这是几乎所有的政府都经常遭遇的难题。中国也不例外，在既定的财力约束下，要想兑现政府对“加大对民生领域和社会事业支持保障力度，增加对‘三农’、科技、教育、卫生、文化、社会保障、保障性住房、节能环保等方面和中小企业、居民消费、欠发达地区支持力度，支持重点领域改革”等一系列承诺，就必须注意突出财政政策的实施重点，确立财政支出的目标人群和重点投向。
“十二五”时期财政支出的目标人群和重点投向的决定，依赖于这一时期的发展战略及其所要实现的目标。在这样一个大的战略下，针对所要实现的政策目标，政府部门的角色将会有一个比较准确的定位。为此，政府将综合运用支出政策、税收政策以及管制的手段，以确保该目标的实现。就支出政策而言，除了调整支出规模之外，支出结构的调整也是很重要的政策手段。
不过，这一框架适于从大的方面，或者说从原则上，界定哪些社会群体（如老年人、失业者）、哪些事项（如环境保护、科技创新）应作为重点支出对象，通过扩大何种类别的支出（如社会保障和就业支出、环境保护支出、科技支出等）或相应缩减何种类别的支出（如一般公共服务支出、固定资产投资支出等）来达到目标。仍然不能详细地指导在各项具体的支出上如何确定服务对象和优先保证财政资金的供给。特别是在那些财政资金极端紧张的发展中国家，即使确定了战略上的重点支出，限于财力，也不可能在该领域内向所有人提供完全的服务。
Baltussen（2006）为此发展了一套旨在提高公共支出效率和效果的“两步分析法”。第一步，确定该项财政支出（如卫生支出中预防HIV母婴传播的支出）的受益对象，即向什么人提供这一服务（向全体人，还是只针对穷人）。其判断标准即是公共经济学“外部性”、“公共物品”等。如果符合标准，则进入第二步，确定是否优先提供财政资金保障。在这一阶段，决策者依据该领域内的专业标准或其他非专业的技术标准作出判断。若答案为“是”，则应拨款或提供补贴，若答案为“否”，则不拨款。“两步分析法”的运用，有利于避免以撒胡椒面的方式来运用有限的财政资金，也有利于避免在某些不应当支出的方面安排过多的资金。
中国在很多财政支出上，由于事先未根据政策目标对目标受益对象进行认真的评估，资金的运用效果往往不尽如人意。因此，如何从程序上完善财政支出的执行过程，也是“十二五”时期财政支出结构改革的重要内容。
4.改善公共治理机制，提高财政支出的效率与效果。“十二五”时期财政支出结构的改革，除了要求根据社会经济发展需要，调整财政投入的重点方向之外，还必须考虑到财政投入的效率与效果。很多的文献都已经关注到了这个问题。但是，实证研究的结果往往总是冲突的。例如：Easterly and Rebelo（1993）的研究表明，发展中国家用于交通通讯的公共投资有很高的正向经济增长效应，而Devarajan et al.（1996）利用43个发展中国家20年的数据检验证明，公共投资、尤其是交通通讯投资与人均实际GDP的增长负相关。一些在教育和医疗领域的研究结论之间，也同样存在相互冲突的现象。之所以出现这种现象，在很大程度上是因为财政支出的效果不仅取决于数量，还取决于治理的质量（Rajkumar and Swaroop,2007）。
所谓“治理”，是指政府官员和公共机构取得并运用权力，制定公共政策和提供公共物品与服务（包括提供基础服务、基础设施以及安全的投资环境等）的方式。高质量的治理往往表现为：公开、透明、可预期的公共政策的制定；恪守职守道德的行政系统；得力而负责任的执行机构；公民社会广泛参与公共事务；以及上述各方行为的法治环境（World Bank,2007）。大多数的经验研究表明，良好的治理有利于提高公共支出的效果。然而，由于简单地增加支出比改善治理更易于实施，一些旨在改革公共支出结构的努力常常忽略了后者。Rajkumar and Swaroop（2008）对发展中国家教育和医疗财政支出绩效的考察表明，治理质量的高低对财政支出的效果起到至关重要的作用。仅靠增加教育支出和医疗支出，而缺乏良好的治理，并不有效改善教育和卫生状况。
完善的公共治理机制包含公共支出的决策、融资、生产、监督与问责的全过程。政府的责任是，要为公民获得基本公共服务提供制度保证，并作为基本公共服务的最后出资人。这不是说所有的公共物品服务，必须由政府出资或生产，有能力的政府将会灵活运用监管、融资和生产三种角色，充分发掘社会其他主体的潜力，以最小的成本、最能发挥非政府主体积极性的方式，达到这一目的。在当前中国政策界的主导思路中，政府的责任仍存在着不明晰和不恰当之处，“十二五”时期，中国政府应努力克服公共服务供给的这一制度缺陷，并推动建立一个负责任的个人与负责任的政府良性互动的公共物品与服务治理框架。
（三）改革的制度保障。
财政支出结构的改革在任何情况下都将是一次利益格局的调整，是公共利益的重新分配，也是相关成本分担方式的重新安排，如果没有可靠的制度保障，那么，不可能使改革得到全部利益相关方的支持。
1.改善财政支出决策机制，显示公共物品与服务需求。政府财政支出的目标，是要最大限度上满足社会对公共物品的需要，因此，财政支出结构改革是否满足经济社会发展的需要，根本上取决于公共需要及其结构是否被正确揭示。但公共需要及其结构的揭示，历来是财政理论上的难题。事实上，对于执政者来说，不应当期望去“设计”公共物品与服务的需求结构，这一结构也是不可能“被设计”的，不存在具备这一能力的全知全能者。
现代民主制度发展了一套投票制度来解决这一理论难题。即使是这一制度，也不可能“先见性地”确知公共物品与服务的需求结构，但是它的优点在于，能够通过事后排除那些不合格的方案与政治家、并代之以新的议案或新的政治家的方式，使现有结构获得改善。民主制度提供了一个大众可以表达意愿的、允许试错的公共需求揭示机制。
中国的政治体制改革虽然滞后于经济体制改革，但是近30年以来决策民主化的重大进步也是有目共睹的事实。政治民主化是一个渐近的过程，“十二五”时期我们的目标不是仿效西方的选举式民主，而是着眼于促进议程设置的多元化、合理化，使公共物品与服务的需求结构、特别是弱势群体的声音，能以合法而有效的渠道被表达。
我国传统的议程设置主要是“关门模式”、“动员模式”，辅之以“内参模式”以及“上书模式”。前两种模式在当今形势下已经式微，改革开放以来，各类官方及民间的智库举起，内参模式风行，由于政治自由度提高，“上书模式”也起到很大作用。近年来，得益于传媒、网络、非政府组织等的发展与推动，“借力模式”和“外压模式”成为新的议程设置模式。“关门模式”和“动员模式”下一般是决策层说了算。“内参模式”和“上书模式”就能够体现社会精英与大众个体的关切点，“借力模式”和“外压模式”更在以上两种模式的基础上，使精英与个别大众意识到的重大问题迅速引起公共和舆论注意，直至进入决策者视野。公共政策议程设置模式的变化，虽然还未触动决策过程本身，但是能够通过影响决策对象，达到影响决策过程之目标（王绍光，2008）。
2.加快公共财政制度建设，保障财政支出的资金需求。目前为止，我们一直将主要的注意力集中在财政账户的支出一方，而有意识地忽略了满足支出需求的收入来源。但是，没有财力保障的支出结构改革将是脆弱的，谈财政支出结构的改革，最终不可能回避相应的财政资金如何得到满足的问题。这要求在整个“十二五”期间：（1）我国的宏观税负水平保持在与公共支出改革要求相适应的水平上；（2）宏观财力的政府间分配按与事权配置相适应的方式作出安排。
根据我们的估计，为了完成“十二五”时期财政支出结构改革的目标，我国的宏观税负水平至少应达到GDP的25％。这一点需要结构性的税制改革和其他收入制度改革来实现，在此略去不谈。同时，要保障合理的财力政府间分配，还必须完善地方税收体系和政府间转移支付制度，使地方财力与事权相匹配。
我国现行税制安排不仅在收入归属上、而且在收入归属的决策机制上都具有高度的集权性。这一税制安排的集权特征又与政府职能的分权化形成了冲突。现行财政体制下，地级市和县级市是提供社会安全网的主体，县乡两级政府则负责提供基础教育和公共卫生，此外，地方政府还负责为那些对推动经济增长和发展至关重要的基础设施投资提供资金。可以说，省级以下政府（市、县、乡/镇）负责提供所有重要的社会支持或几乎所有的公共服务，相对于这种职责的分配格局，地方政府的税收收入规模显得过于拮据，甚至无法维持（黄佩华、迪帕克等，2003）。
上述地方财力困境绝不是中国的特例，而是一种全球普遍的现象。长期以来，各国解决这一问题的重点，主要放在政府间转移支付方面，即力图通过中央对地方的财政转移支付弥补地方财力不足。虽然这样做能够缓解地方财力之困，但是却未能在增加地方财力的同时，同等程度地提升地方政府对地方性公共事务的回应性和责任心。20世纪90年代以后，为弥补分权体制下地方政府收入与其支出责任不对称的差距，各国开始在理论和实践上转向探索健全、完善的地方税体系建设的问题（Bird,1999）。
和世界其他国家一样，中国最先也是试图以扩大转移支付规模的方式，解决地方财力困难。但是鉴于我国的转移支付制度具有很强的过渡期特征，可用作一般性财力转移的资源有限，其弥补地方一般性财力失衡的作用并不显著。与此同时，地方税体系建设进展缓慢，以至于地方高度依赖“土地财政”，由于非税收入相对来说易于操控、自主性强，致使地方对正规的地方税体系建设缺乏兴趣。
当前中国要在继续完善转移支付制度的同时，加快规范的地方税体系的建设步伐。解决地方税问题的核心，是要以地方政府职能的确认为出发点，培育地方主体税种为核心，使地方政府具有稳定的取得收入的能力，以回应地方居民的公共服务需求，并适当给予地方适当的税政自主权，在这个基础上循序渐进地使整个税制体系朝向与中央-地方职能分工相一致的方向发展。
3.改进公共行政激励机制，促进服务型政府的建立。自改革开放以来中国保持了长达30年的高速增长，另一方面，伴随经济高增长的诸多负面问题也长期积累、程度惊人，比如粗放型增长问题、收入不平等、环境恶化问题、市场秩序紊乱与政府职能错位问题等（周黎安，2007）。经济高增长的同时，财政收入以更快的速度攀升，与此同时，公共物品供给不足的矛盾亦十分突出。这说明，假如缺乏相应的行政激励，国民经济和财政收入的双双增长，未必直接导致公共物品与服务供给的增加。中央层面由生产建设型政府向公共服务型政府转型的自主性增强，转型的步伐也较快。但地方层面的进展仍然缓慢。
多数观点认为地方财力不足，是导致地方公共物品供给不充分的主因，但近年来随着转移支付制度的不断完善，地方政府实际支出了全部财政支出的70％左右。再加上地方政府预算外生财有道，其掌控的资源规模无论是从绝对量上相对量上都已大大膨胀。据估计，2004年中国地方政府可支配财力为30 367.17亿元，是当年中国中央政府财政7894.08亿元的3.85倍，是2004年中国GDP总额（调整后数字为159 878.3亿元）的19％（平新乔，2006）。这种情况下却出现了地方公共物品供给不足的现象，其原因不在于地方财政规模不够，而在于现行体制对地方的激励出了问题。
由于地方官员的晋升由上级任命，而考核的主要指标则是GDP增长率和招商引资的数额，导致地方政府相互竞争经济增长非公共服务，成为地方财政“重基本建设、轻人力资本和公共服务”的体制根源（傅勇、张晏，2007）。一般而言，地方政府由于接近公共物品与服务的消费者，更有条件了解居民的需求信息，能够更好地提供公共物品与服务，以满足本地区民的公共需求。然而，越来越多的研究关注到，在中国特殊的官员晋升机制下，地方政府对经济增长率的热衷导致了财政支出结构的扭曲和政府作为公共物品提供者角色的缺失。并且这种结构偏向并不会因为地方财力状况的改善而根本性地扭转。
既然官员晋升的行政机制是造成地方财政支出结构偏离的重要原因，因此，相应的改革思路有两条：一是改革现有的政府绩效考评机制，弱化基于经济增长的单一激励。例如，由单一的增长率指标改为更具综合性的指标体系，纳入环境质量及其他相关因素，如绿色GDP指标，以减少对行政官员的激励扭曲。再如，将地方居民满意度纳入地方官员的考核体系。二是加大力度推动基层民主建设，强化地方人大对政府官员的监督与问责，引入差额选举的方式，让居民有能力影响地方官员的仕途，以引导地方政府有效配置公共资源，更好地满足民众对公共服务的需求（周黎安，2007；龚锋、卢洪友，2009）。
4.完善财政支出监督问责机制，制约财政贪腐与浪费。几乎所有的公共政策都具有或强或弱的“非中性”特征，尤其是那些分配性较强的政策。而财政资金的配置是一种再分配行为，由于政策结果的非中性特征，各利益相关者也会从自身利益出发，通过各种方式——游说决策部门、请主管领导打招呼、动员社会舆论、甚至直接的贿赂——来引导财政部门最终采用对其有利的那种支出方式。这又刺激决策者在选择支出方式的过程中通过创设租金以谋取不正当的利益。以上两种因素相互作用，有可能使政策结果严重偏离事先设定的良好目标。
因此，仅仅通过政府间职责的划分，不足以使公共部门自动实现公共物品和服务的有效供给。一个有效监督和可问责的政治体系对于财政支出结构改革的成败是至关重要的。如果缺乏可问责性，那么，高强度的经济激励将导致官员的腐败、省际间的保护主义和政府为既得利益集团所俘获（Enikolopov and Zhuravskaya,2004）。
“财政腐败”是指财政领域中的公职人员利用某种垄断权（包括行政权和资源配置权）对财政管理程序和规则施加非法影响而导致财政资金流失和使用无效的行为（吴俊培、吴莲芳，2008）。由于在不同类型的公共支出中，腐败存在的难易程度不同，因而，腐败在一定程度上能够影响财政支出结构。Delavallade（2006）发现了腐败行为致使预算资金偏离社会部门的证据。吴俊培、吴莲芳（2008）利用1995～2004年的统计数据，对中国财政腐败与公共支出结构关系的检验结果表明，腐败整体上降低了社会文教支出的比重，包括教育支出和医疗卫生支出的比重。这说明，要在一个可持续的基础上来改进公共支出结构，必须加大对财政腐败的治理。
随着体制改革进程的深入，中国的财政分权越来越需要走向制度化，制度建设的重心应当是，使决策单位面临硬预算约束，培养财政决策的可问责性，制约财政贪腐与浪费。为此，“十二五”时期中国政府应继续深化财政与预算管理制度改革，提高各级政府预算的完整性、强化其法治性，加强立法机关对各级财政及政府部门的监督。
四、小结
经济现代市场经济体制下各国政府履行的主要职能有三项：资源配置、收入分配和宏观稳定。越是市场经济发达的国家，其资源配置的职能则越小，表现为购买性支出比例的较低。中国的购买性支出所占的比重，无论与发展中国家相比，还是与发达的市场经济国家相比，都属偏高。这表明中国各级政府仍在很大的程度上参与市场营利性活动。政府过多涉入市场活动，既占用了私人生产和消费的资源，同时，由于政府是规则的制定者，易于造成不公平的竞争，妨碍市场和社会健康发展。因此，中国政府职能的转型仍是“十二五”时期的一项重要任务。
从平衡财政职能和满足社会发展要求的角度，中国政府在“十二五”时期应当更多地关注再分配问题，相应收缩购买性支出、扩大转移性支出的比重，并使财政支出向人力资本和社会资本倾斜。在处理投资性支出与消费性支出的关系时，一方面要控制并调减投资性支出的规模，另一方面要注意投资性支出要有保有压，在消费性支出上，从严控制行政性公共消费，突出预算保证重点，使有限的资金用于教育、医疗、社会保障与就业、“三农”、自主创新、环境保护等社会发展的薄弱环节和与民生有关的支出上。并通过财政支出决策机制、资金保障机制、公共行政激励机制、财政支出监督问责机制等方面的完善，为财政支出结构改革提供制度保障。
注释：
① 不过，直至1998年提出建立公共财政基本框架之前，主要的财政改革措施仍然集中于财政收入方面。财政支出方面的改革由于涉及政府职能和社会利益格局的重大调整，其步伐远远落后于收入改革。
② 中共十六届六中全会首次提出，一方面，要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业与再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入”；另一方面，要“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”。
③ “三农”支出并不是单独的预算科目，是财政部门为了便于社会公众了解总体投入情况，专门把涉农的各方面支出项目综合反映在“三农”支出中，因此与教育、医疗卫生等相关支出会有所交叉。
④ 为了能够统计出全国的行政成本规模，日前财政部开始深化预算科目改革，设立反映行政成本的支出科目。改革的主要内容是增设了支出功能分类目级科目22个，其中10个反映行政单位支出和参照公务员管理、财政补助及经费自理事业单位支出。此次财政部将“行政成本”定义为行政单位履行行政管理职能开支的基本支出和项目支出，不包括行政单位离退休支出、住房改革支出和基本建设支出。行政单位的范围包括中国共产党各级机关、审判、监察各级机关、人大和政协各级机关以及各级行政机关，还包括各民主党派和工商联的各级机关。财政部要求，各中央部门和地方政府财政部门自行确认属于行政成本的支出及项目，然后上报2001年到2010年的行政成本数据。资料来源：凤凰网，http://finance.ifeng.com/news/20100121/1736161.shtml。
⑤ 社会支出有广义和狭义之分。根据OECD国家社会支出数据库（SOCX）的定义，狭义的社会支出是指“当个人和家庭的福利受到不利影响的情况下，由公共（和私人）机构向其提供的帮助。这种帮助可能是现金形式的转移支付，也可能是直接提供实物形式的物品与服务，受益人无需提供任何形式的经济补偿作为交换”。欧盟一般称之为“社会保护支出”，我国的“社会保障与就业支出+社会保险金支出-对社会保险基金的财政补贴”，在口径上与此接近。广义的社会支出还包含教育支出和健康支出。为有所区分，我们将广义的社会支出称为社会性支出。
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