金大中政府的荆棘之路，本文主要内容关键词为：之路论文,荆棘论文,政府论文,金大中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2月25日，金大中正式入主青瓦台，成为韩国的第十五届总统。 这位曾被韩右派攻击为“左派分子”的资深政治家担任总统，将给韩国带来什么“新思维”，作为跨世纪总统，他将如何解决当前面临的诸多内外难题，实现其“宏伟政治蓝图”，已成为人们关注的焦点。
一、新政府面临的主要问题
大选后的韩国内局势仍相当严峻，波及全国的金融危机、错综复杂的国内矛盾、敏感棘手的改革难题以及悬而未解的历史遗案等，使韩有跌入更严重危机的可能。这种局面曾为金大中赢得竞选提供有利条件，但现在它反过来对没有执政经历的金大中又是一次严峻的考验，有人甚至形容金将走上一条布满荆棘之路。
（一）危机四伏的经济形势。由于经济结构不合理和主要出口产品价格下跌，韩经济自95年下半年起走入低谷。企业举债经营、盲目扩大规模和社会高消费，使经常项目赤字和企业债务直线增长，金融形势趋于恶化。加之，执政当局对经济形势盲目乐观，未及时采取果断措施，在东南亚金融风暴的冲击下，最终演变成全国性金融危机，经济蒙受沉重打击。迫于无奈，97年12月3 日韩政府与国际货币基金组织（下简称“IMF”）签署协议，以将其经济置于IMF管控之下为前提条件，同意接收总额600亿美元的紧急金融援助。协议签署后， 援助资金开始陆续到位，但韩金融状况未见明显好转，经济形势依然严峻。 主要表现在：1、外汇严重短缺。截止97年11月底，韩外债总额达1569亿美元，其中今年上半年需偿还的债务就有702亿美元。可是，到今年元月， 韩政府实际能支配的外汇仅约217亿美元（可用储备金107亿、可获援助金110 亿）。而且，由于货币贬值，韩外债还在不断增加。据测算，韩元对美元年均汇率每增加10韩元，其外债负担就增加2400亿韩元。台湾一经济研究机构分析，要彻底摆脱金融危机，韩至少需要1 千亿美元的金融援助。显然，IMF确定的600亿美元的援助规模与其所需差额较大。2、 多米诺骨牌效应般的企业倒闭风，使韩固有的经济模式面临崩溃的危险。长期以来，由于借款经营和武断扩张经营规模，韩企业的财务状况普遍较差。据统计，截止97年3月底，韩企业负债总额为635万亿韩元，相当于韩国民生产总值的1.5倍。制造业的负债率已接近300%，作为韩经济支柱的30家大企业集团的负债率竟高达387%。加之受此次危机影响， 97年韩破产企业达16900多家，包括上市的18家大型企业集团和14 家金融机构。仅12月就有3千多家，创日均破产1百余家的最高纪录。大量企业倒闭派生出巨额不良贷款，反过来又加剧金融困难。据悉，97 年截止9月底，韩不良贷款总额已达16万亿韩元，预计全年超过22万亿。这将使更多的金融企业陷入困境。3、货币贬值、股市下跌的状况依然严重。 此次韩金融危机的最明显标志是货币贬值和股市下跌。96年韩元对美元的平均汇率为1∶842，可是97年以来，受韩宝、起亚等大企业集团倒闭和东南亚金融风波影响，韩元开始急剧贬值， 去年底汇率曾一度达到1∶2067，现在虽然有所回升但仍保持在1比1500至1600一线。 与货币贬值相伴随，韩出现有史以来最严重的股市暴跌现象。其综合指数从97年初的7百点下跌至现在的4百点上下，最低甚至曾跌至366点。 货币贬值加重外债负担，股市下跌促使股民和投资商抛售股票抽回资金加剧企业资金困难，使其经济形势更趋恶化。4、经济危机威胁着国内稳定。 过去30年，韩经济实现年均8.6%的高增长，96 年人均国民生产总值曾达10548美元。可是由于受此危机影响，97年其人均值骤减至9400美元。 这对近年来过惯富足生活的韩国百姓产生极大冲击，特别对那些本不安稳的青年学生可能产生不良影响。另外，由于破产企业增多和众多企业采取减员增效措施，使韩失业人口群迅速扩大，劳资矛盾有所加剧。据预测，今年韩失业人口将突破150万，这将是引发动荡的重要隐患。
（二）错综复杂的国内矛盾。自90年代以来，韩进入军人独裁统治向“文人政治”过渡的历史性转折时期，各派政治势力争夺主导权的斗争此起彼伏，劳资矛盾、地区差别以及历史悬案使国内局势动荡不定。大选使韩政治格局发生变化，但原有的对抗与矛盾并未消失。金大中在政治上将要承受的压力并不亚于经济上的压力。1、 “朝小野大”的政治格局。金的当选改变了原有的政坛格局，韩将成立两个小党组成的联合政府，而势力强大的原执政党将沦为反对党，形成“朝小野大”的政治格局。 在国会现有299 个议席中， 新政治国民会议和自民联共拥有124席（分别占79和45席），达不到通过法律和政策所需的200席（议员总数的2／3）。这将加大新政府的执政难度。2、 缺少共同志向的政治联盟。竞选期间，金与自民联总裁金钟泌摒弃前嫌，经过讨价还价实现了政治联合。金答应当选后任命金钟泌为总理，并扩大总理权限。然而，他们的结合缺少共同的政治基础，尽管双方在实行“内阁制”上达成一致，但在基本的政治观点上仍有较大的差距。金大中是主张“平民政治”的“左派领袖”，而金钟泌则是与前军人政府血脉相连的右派代表。即使在实行“内阁制”上双方的观点也不尽一致，而且能否实行还要通过全民公决。所以，不管能否实行“内阁制”，其联盟都将面临考验。3、无法摆平的劳资关系。近年来， 劳资矛盾已成影响韩政局的重要因素。96年底，《劳动法修正案》引发的工人罢工曾使政局动荡，经济蒙受惨重损失。97年以来，由于企业倒闭和裁员，韩失业人口剧增。一些企业主为转嫁危机采取冻结工资、增加工时等极端措施，激起工人不满。在危机状态下，显然政府和企业都难以满足工人的要求。这将使本不牢固的劳资关系有破裂的危险。4、难以消除的地区差别。 韩国的地区差别和矛盾由来已久，它是军人独裁统治和“三金政治”的产物。近年来，随着“三金”之间角逐的加剧，地区矛盾也在进一步加深。此次选举中为消除这种差别，“选管委”和参选各党派曾共同声明禁止利用地区矛盾进行竞选。但从选举结果和选票分布情况看，地区矛盾仍相当严重。这将给金大中执政带来又一棘手问题。5、 剪不断理还乱的历史悬案。金泳三政府为根除腐败、消除军人独裁统治影响展开的整肃运动，取得了一定成绩，但同时也留下许多悬案。这些悬案大都案情复杂涉及面广，不但查处困难而且容易引起全国性波动。尤其涉及“三金”等政界要人和企业家的“政治资金案”，很有可能使金大中再度陷入困境。另外，难以根除的学潮也会给他带来许多麻烦。
（三）敏感棘手的改革难题。经济危机表明旧体制存在重大弊端，只有进行改革才能摆脱危机，促进经济发展。但改革阻力重重且面临风险。金泳三政府推行的改革遇到的阻力和引起的震荡就不小。当前，韩经济处在危机状态，国内矛盾错综复杂，推行改革面临着更大的困难和风险。首先，经济改革的自主权受到制约。由于进入IMF管控体制， 韩政府在确定宏观经济指标和财政开支规模以及实行金融改革、产业结构调整等问题上都要严格按IMF要求执行， 否则将因违约受到抽回援助资金的处罚。所以，新政府在经济改革中自主的回旋余地很小。其次，社会对改革的承受能力减弱。金融危机使韩民心不稳，经济变得脆弱，加之一些国内固有的矛盾，任何一个微小的政策性波动都有引发全国性动荡和造成更严重后果的可能。尤其在牵动各阶层切身利益的劳动法、金融体制等较为敏感的改革领域，新政府将冒很大的风险。总之，金大中政府面临的是改革难、不改革更难的两难局面。
二、金大中的施政纲领及内外政策趋向
金大中提出施政纲领，并做出多项承诺，主要有：在内政方面，修改宪法改革政体，完成总统制向内阁制的过渡；推进“民主和解”，实现“全民大联合”。经济领域以“确立公正民主的市场体制”为目标，通过改革开放和推行经济安定、科技立国等政策，使韩国跨入世界5 强之列。在安保上，以“巩固发展韩美联盟体制”为基轴，通过“睦邻”和“强兵”实现朝半岛和平。外交领域以“和平友善、互惠互利”为原则，重点加强与美日中俄等周边大国关系，为朝鲜半岛和平、稳定与发展创造有利的外部环境。南北关系上，依据“基本协议”，以“政经、政民分离”、“自己问题自己解决”、“相互主义”等为原则，逐步推进“三阶段统一方案”。根据金大中的施政纲领以及韩当前的内外处境，不难看出其内外政策趋向。
（一）修改《宪法》，国家体制逐步向内阁制过渡。韩现行体制是总统制。金大中主张实行内阁制。根据与金钟泌联合时达成的协议，金上任后将立即成立改宪促进委员会，着手修改《宪法》，99年8 月前制定出《宪法修正案》，12月底进行全民公决，2000年6 月全面实行内阁制。内阁制的基本轮廓是：总统是国家的象征，经与多数党代表协商指定首相候选人，对首相和大法院院长行使程序上的任命权和对主要公务员任命的确认权。在第15届国会任期内，总统选举由直接选举改为间接选举。首相是行政首脑，同时也是三军统帅。国会由上、下两院组成。上院议员按市、道选举产生，任期5年。 下院议员分小选区议员和比例议员，任期4年，有选举首相和对首相提出不信任案权。
（二）精简政府机关，扩大地方自治权。金大中主张，为防止权力过于集中导致腐败、机构过于臃肿加重财政压力，新政府应以建立精干、高效、廉洁为目标，对现政府机构进行全面改组，并提出具体方案。总体思路是：下放中央政府除国防、外交、福祉等必须掌管以外的其它权力，以减少中央机关对具体经济和地方事务的过多干预，扩大企业和地方的自营、自治权；通过撤消重叠机构、合并雷同部门、改变归属关系等途径精简政府机构，使国家机关从目前的二院十四部五处十四厅改编成十七部二处十六厅，国务委员由21人减为17人，长官级人员由33名减到24名；在此基础上，通过采取精简地方政府机构、辞退不称职人员、扩大名誉退职规模、控制新员招聘、缩短各级公务员退休年龄等措施，裁减10%的政府公务员。到99年底，使中央和地方公务员总数从现在的50万减至45万。
（三）推行“民主和解政策”，力求实现“全民大联合”。金大中把实现“民主和解”视为国政运营的两大支柱之一。这除了他的终身追求外，还有：1、基于目前韩政治格局，需争取更多的支持。 金虽已赢得竞选，但其实力较弱。为防止政权分裂、减少对立面，金必须巩固与金钟泌的同盟，力促与反对党实现和解。2、从国内稳定出发， 需实现和解。近年来，韩国内政党、劳资、地区间的严重对立造成局势动荡，制约社会和经济发展。为保持国内稳定，需实现国内各种力量之间的和解。3、摆脱危机需要全体国民的团结合作。 当前韩经济处于危机状态，整个经济构架脆弱，稍有不慎可能跌入更严重的危机。所以，从经济复苏角度考虑，保持稳定也是第一位的。为此，当选后金便开始推行全方位的和解包容政策，公开声明不搞政治报复，当选第三天即向金泳三建议赦免全、卢两位前总统和23名从犯；呼吁政党和解、表示新政府“向赞成政权交替和实行内阁制的所有党派和个人敞开大门”、承诺新政府组成将以“任人唯贤”为原则，不论党派和地区广泛采用能人上岗；主张消除地区差别和阶层对立，实现地区均衡发展与劳资和解等。
（四）以“建立公正、开放、民主的市场体制”为目标，深化经济体制改革。金大中认为，韩经济陷入危机最根本的原因是经济体制本身存在弊端。当前，韩经济结构存在着政经不分、官治金融、企业垄断、权钱交易、劳资对立等诸多问题。要摆脱危机，实现经济再度辉煌，韩必须改革现存经济模式和结构。为此，他提出以改革开放为主要内容的经济复兴方案。1、履行与IMF达成的协议，加大经济结构改革调整力度。当前韩经济单靠自身力量已难以复苏，必须靠国际社会广泛援助。所以，在摆脱危机问题上韩国无其它路可选择，只能按IMF 所提要求改造其固有的经济结构和模式。另外，接受IMF管控， 实际上减轻了韩政府在改革上要承受的风险。因为改革完全是按IMF要求进行， 对韩政府来说即便出现震荡也有推脱的地方。所以金已表示，以此为契机，将加大对经济体制的改革调整力度。2、 以“确立公正民主的市场体制”为目标，改革现存经济体制。金大中认为，韩已进入民主社会，而经济体制仍停留在财阀横行、政经不分、权力至上的旧体制上，不适应社会发展。为此他主张：要改革金融体制，根除官治金融。将政府对金融业的管理职能限于执行法规和监督业务两方面，并把原统归财政经济院的执行、监督职能分开，将监督职能移交总理室，以减少政府对金融业的干预，确保其监督机关的中立性；改革财阀垄断体制，建立公平的市场环境。依照“大企业自律、中小企业发展”的方针，取消政府在贷款、融资等方面赋予大企业的优惠政策，并通过“自律整顿”对其经营机制、结构和财务状况进行全面清理，以遏制“财阀企业”特权，扶持中小企业，寻求大中小企业均衡发展；改革企业内部关系机制，建立新型劳资关系。一方面通过所有权和经营权分离的内部机制改革，进一步遏制大股东在其企业享有的各种特权，另一方面以立法形式扩大工会参与企业经营决策活动的机遇，建立劳资政协调机制，以营造“民主和谐的企业经营环境”。3、加大科技开发与高科技风险企业的扶持力度， 培养新的经济增长点。金大中把科技作为立国的两大支柱之一，主张普及提高义务教育，将政府的教育与科技预算在国民生产总值中所占比率分别增至6%和5%，扩大对专业技术人员的特惠政策，普及信息技术，作为改善经济结构、培植新经济增长点的重要手段，优先扶持高科技风险企业，在任期内使风险企业总数增至2万个。4、推行经济安定政策，寻求以安定促发展。保持安定是金大中经济政策的重要组成部分。主要包括：稳定金融。在国外，寻求支援、扩大受援规模、延缓债款偿还期。在国内，推行削减预算、压缩银根等紧缩政策，以缓解金融压力，遏制货币贬值和股市下跌；稳定物价。采取控制消费、节减开支、加强对物价的管控力度等措施，防止通货膨胀，使经济免遭双重打击，以稳定民心。加强对企业的监督，扩大就业渠道，搞好失业和待业人员的安置，严格控制失业。通过建立失业救济基金，政府为受损股民和储户提供补偿等方式，将金融危机带给平民的损失减少到最低限度。5、 重新确立“出口第一主义”，扩大对外贸易。金大中最近指出：“解决外汇危机的唯一出路是增加创汇收入，应重新确立出口第一主义原则。”他表示力争在任期内达到5千亿美元的年贸易规模。
（五）安全上强调“国际合作”与“强兵”，军队建设强调“质量建军”与“政治中立”。金大中认为，保持安全不但要有强大的军队，而且还应营造有助于安全的外部环境。他强调，韩应调整国防政策，放弃排他性“自主国防”概念，建立合作防御机制，以达到用最少开支赢得最高国防效率之目的。为此，在国内继续推行“强兵”政策的同时，应以巩固韩美军事同盟为基础，积极发展与中日俄等周边关系，营造有利于朝半岛和平的国际环境。鉴此，金大中提出，改革现行国家安全委员会体制，将该委员会置于总统的直接控制之下，使其成为一个常务危机管理机构，全面负责国家统一、外交、安全政策的制定和协调。军队建设要在小型精锐常备军体制下，以实现军队的专业化、科学化、信息化为目标，重点建立导弹防御系统、提高快速反应能力。军队还应继续推进改革，“根除派系和参与政治的恶习”，建立“能者为上”的公正的人事制度，使其成为“忠实履行保卫国家职能、确保政治中立、真正民主化的纯职能性武装力量”。
（六）外交上以“安全实利”为目标，推行“睦邻外交”，注重改善与美中日俄关系，以赢得有利的周边环境和国际地位。1、 近期以获得援助、摆脱危机为目标，重点加强与国际金融机构和富国的关系。首先，保持与国际金融机构的合作。韩金融危机发生后，IMF 答应向韩提供近600亿美元的资金援助，世行和亚洲开发银行也在酝酿提供援助。 要获取更多援助并保证援助金及时到位，必须保持对话。其次，加强与美日等债权国和富国的合作，以缓债款偿还期，赢得更多的资金援助。再次，为避免因发生纠纷失去获更多资金援助的机遇，韩新政府在处理较为敏感的外交事务时，可能会采取相缓和通融的态度。如，金大中在韩日关系上建议，搁置争议积极发展两国的睦邻亲善关系。这比以往韩在历史和海洋权益等问题上对日针锋相对、寸步不让的态度软化了许多。2、巩固发展韩美关系仍是韩国对外政策的重点。 从金大中的个人倾向和韩现实和长远利益考虑，韩美关系仍将是新政府外交政策的基石。个人感情上金应属亲美派。71年金在日本被绑架后在美国的干预下释放，81年美又接纳被放逐的他；从国家安全考虑，韩美安全合作是构筑半岛安全机制的核心，驻韩美军和韩美军事同盟对遏制冲突、保障朝鲜半岛安全起着重要作用；从政治利益出发，美国是全球唯一的超级大国，韩要在国际事务中发挥作用，需得到美国的支持；从经济利益上讲，美国是韩第一大贸易对象国。韩发生经济危机后，美给予极大关注，并促成国际组织对韩提供巨额贷款。3、推行“睦邻外交”， 改善与中日俄等周边国家关系。中俄是安理会常任理事国，日本是世界第二大经济强国，且都处在朝鲜半岛周边，与其有着较直接的利害关系。金认为，无论从政治、经济还是安全利益考虑，韩都应加强与这些国家的关系。这不但有助于东北亚地区稳定和朝鲜半岛统一，而且有助于提高韩在对美关系上的自主地位。为此他还制定了“通过与周边国家合作诱导朝鲜开放，促进半岛统一”的策略，并提出，以搁置争议、发展睦邻亲善关系、建立东北亚地区多边安全协商机制为主要内容的新的区域性睦邻外交方针。
（七）在南北关系上采取“以柔克刚”的柔和政策，实现其“三阶段统一方案”。金大中认为，前政府对朝政策忽左忽右、忽软忽硬，缺乏主见和一贯性，始终未能摆脱被动局面。为此金提出以“三阶段统一方案”为主要内容的处理南北关系总体思路，以确保政策的一贯性和主动性。主要精神是：近期利用“四方会谈”、南北红十字会谈等现有渠道积极推动南北直接对话，并以“政经、政民分离”为原则扩大南北经济合作与民间交流，逐步摆脱对立状态。为此他表示，将摒弃人为的吸收统一战略，促进“四方会谈”和南北红十字会谈，放宽对南北经济合作和民间交流的限制，扩大对朝粮援和农技支援，尽早实现南北离散家属重逢、书信往来以及直接贸易。并承诺，在朝做出不进行武力挑衅的前提下，将以履行“基本协议”为前提，争取在一年内重开南北政府对话。在此基础上，以“自己问题自己解决”和“互信、互尊、互让的相互主义”为原则，在国际社会的监督协调下，通过政府间平等、公开、直接对话、实现从停战体制向南北当事者间的和平体制过渡，建立南北共存、共容、共同发展的稳定的平等伙伴关系。然后，通过扩大南北经济、文化交流，加快朝半岛经济一体化进程，减少差异，最终以“邦联—联邦—统一”的“三阶段方案”实现统一。金强调指出，为了使这一方案确实得到实现，一方面要有强大的军事力量作后盾，以应付可能出现的不测事件，另一方面要与美中日俄等周边大国保持密切的协商机制，以营造有助于半岛统一的外部环境。