新型农村金融机构的发展困境与制度创新，本文主要内容关键词为：金融机构论文,困境论文,制度创新论文,新型农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年底，中国银监会出台相关政策，调整和放宽了农村地区银行业金融机构准入政策，鼓励各类资本到农村地区设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，旨在解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题。农村金融新政实施4年来，一些新型农村金融机构得以设立，一定程度上缓解了农村金融需求，但总体而言，新型农村金融机构发展存在诸多困境，农村金融服务没有得到明显改善，农村金融新政有进一步改革的必要。
一、新型农村金融机构的发展困境
(一)新型农村金融机构新设规模上的困境
农村金融新政颁布之初，社会各界给予了高度评价并寄予期望，认为农村金融新政在市场准入方面实现了重大突破，必将对我国农村金融体系的健全和农村金融服务的改善带来巨大影响。然而，新的农村金融制度实施以来，新型农村金融机构设立数量总体很少，制度创新在实践中遭受了冷遇。中国银监会《关于做好〈新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排〉的通知》要求，到2010年底设立828家新型农村金融机构；然而截至2010年末，全国只有319家新型农村金融机构开业，这与中国银监会的设立目标有很大距离。全国有2800多个金融服务空白乡镇，319家新设机构对于提高金融覆盖率的作用微乎其微，农村金融服务不足问题仍十分突出。何况一些新设机构的设立地不属于金融服务空白地区，也就没有起到覆盖金融服务空白的作用，如汇丰银行持股的村镇银行设在随州市区内、广东中山小榄村镇银行的设立地是一个工商业十分发达地区、四川仪陇惠民村镇银行的设立地在仪陇县城金城镇。
(二)农村金融服务质量提升乏力的困境
新型农村金融机构的设立没有改善农村金融服务质量。除了新型农村金融机构设立数量少，农民难以获得金融服务外，农民仍未成为部分新设机构的主要服务对象，新型农村金融机构资金外流现象十分突出：一是信贷资金用于农业以外的产业；二是信贷资金从村镇银行所在地区流向其他地区。如截至2009年2月末，重庆大足县汇丰村镇银行贷款余额1649万元，全部为公司类抵押贷款，个人贷款和农户贷款金额均为零；截至2008年12月2日，四川仪陇县惠民村镇银行贷款余额634笔，金额3719万，但对农户的贷款金额占比只有40％，农户也没有成为贷款的主要对象。
(三)新型农村金融机构资金不足的困境
新型农村金融机构普遍存在存款增长缓慢、资金来源不足的问题。村镇银行坐落在农村地区，农民收入水平普遍不高，手头闲置资金不多，加之农民对村镇银行认同度还不高，很多农民不清楚它们的运营机制，导致这些机构在组织存款上存在困难，比如吉林省东丰县诚信村镇银行的贷款业务因为存款少几近于停滞。自2007年3月1日开业到2007年6月底，该行贷款额为1263万元，占资本金的50％以上，而存款只有210万。一些农村资金互助社也因资金不足而面临发展瓶颈问题，社员贷款需求远远大于贷款供给能力，大多数社员需求不能够得到满足。如吉林省梨树百信互助社注册资本10.18万元，自2007年3月9日至2008年3月31日，社员累计贷款145笔，金额58.19万元，社员存款却只有3笔，金额2.33万元。其可贷资金总额与贷款额之比约为4.6：1，意味着平均贷款期限只能为2.7个月，而一个农业生产周期一般为3～6个月。
(四)新型农村金融机构间发展失衡的困境
新型农村金融机构类型不同，它的功能也不同。农村资金互助社作为合作金融组织，是与小农生产方式相适应的金融形式，最符合我国农村实际，应得到政策的大力支持。然而就实际设立情况看，截至2009年底，村镇银行设立数达148家，占85.3％，而农村资金互助社只有16家，仅占设立总量的8.5％，在新型农村金融机构设立中，农村资金互助社数量明显偏少，新型农村金融机构间发展十分不均衡。
二、新型农村金融机构发展困境的制度性成因分析
新型农村金融机构发展困境的形成原因是多方面的。而制度性成因是新型农村金融机构发展困境的主要方面。
(一)引导性机制蜻蜓点水
为促进农村金融发展，需要一些引导性规则安排，鼓励资本流向农村。农村金融新政调低了注册资本和放宽了境内投资人持股比例，这是一种符合市场规律的进步，但犹如蜻蜓点水，不够彻底。
1.非银行民间资本入股村镇银行的比例限制。根据现行规定，非银行民间资本不能成为村镇银行的主发起人，不能成为村镇银行的最大股东，持股比例不得超过10％。这种以银行为主体的准入规定，试图减少对农村金融市场的冲击，维护农村金融秩序的稳定，实践中既阻碍了新型农村金融机构的设立，也阻碍了促进农村金融服务的创新。一是持股比例限制阻碍了新型农村金融机构的设立。城市银行业机构本身具有良好的盈利空间，农村金融市场对其吸引力并不大，发起设立村镇银行的积极性不高，否则就不会出现撤离农村的现象。目前，全国5家大型国有商业银行和12家全国股份制商业银行中，仅中国农业银行、上海浦东发展银行等6家银行发起设立13家村镇银行。银行业相对于其他产业是一个高利润产业，非银行资本尤其是民间资本有较强的投资农村金融市场的欲望，却因为准入限制无法设立。中国银监会的《关于做好〈新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排〉有关事项的通知》要求，为确保三年总体工作安排全面完成，实施准入挂钩措施，即在发达地区设立村镇银行，必须在欠发达地区设立一定的村镇银行。这种准入挂钩的强制性安排不仅违背了市场规律，侵害了企业经营自主权，它的实际效果也是令人怀疑的。二是持股比例限制阻碍了农村金融服务创新。国有银行商业化改革后退出农村市场，既是基于效益考虑，更是因为对农村金融市场的不适应。金融机构只有改变经营方式，不断进行金融创新，农民需求才能得到满足。农村金融新政以银行资本为主导的准入政策，虽然市场份额、经营收益仍为原有金融机构控制，因而对金融体系冲击小，有利于金融体系稳定，但这可能会把旧的经营管理体制导入到新的机制中，延续传统的经营方式和管理理念，使新型农村金融机构成为陈旧经营管理模式的继承者，难以为农村提供有效金融服务。
2.注册资本额的降低不到位。为吸储性金融机构设置一定的注册资本准入门槛，保证金融机构支付能力，可以一定程度上保护储户利益，这是必要的。而贷款公司不得吸收公众存款，没有储户，是用自有资金发放贷款，所以注册资本的保护公众储户的功能在贷款公司上不存在；农村资金互助社只吸收社员存款，所以注册资本的保护公众储户的功能在农村资金互助社上也丧失。注册资本的最原始功能是为了防止投资者滥用有限责任，保护债权人权益。农村资金互助社和贷款公司的债权人与其他类型企业的债权人没有质的区别，对它们的注册资本采取高要求是不合理的。我国台湾的“农会法”和“农业金融法”对基层农会及其信用部的设立都没有资本金的要求。贷款公司、农村资金互助社的注册资本有进一步降低的可能和必要。
(二)限制机制流于形式
由于农村经济发展落后、信用环境较差，在资本逐利的压力和自身可持续发展的压力下，新型农村金融机构走上新的“离农”之路是完全有可能的。为了保证设立机构是真正地为农服务，还需要建立限制性机制，控制资金流向。我国《农村资金互助社管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》和《村镇银行管理暂行规定》对它们的资金流向有原则性的规定，但从实践看，仅仅做些原则性规定，缺乏具体的可操作规定，不足以约束和激励新型农村金融机构的行为。美国国会为了提高中低收入社区和居民的信贷可得性，于1977年颁布了《社区再投资法》(CRA)，要求存款机构必须为其所在的社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。在该项法律刚实施时，由于没有非常明确的规定以及监管部门执行力度不强，有关金融机构并没有实施。1989年后，执行力度开始加大，美联储以未能满足《社区再投资法》要求为依据，否决了一些银行的并购申请。此后，监管机构对CRA执行的检查逐步从定性转向定量，制定出详细的评估标准，并根据有关贷款、投资、服务的考核业绩。考核结果对于金融机构的申请设置新机构、与其他机构合并、转为全国性特许银行等均是至关重要的考虑因素。美国的经验值得我们借鉴。
(三)支持机制付之阙如
1.间接支持机制缺失。因为农村金融需求小规模、分散性的特点，农村金融机构的经营成本较高，盈利比较困难，生存环境不容乐观，所以国外政府一般都给予农村金融机构一定的政策扶持，如1937年美国国会决定信用社享受免收联邦收入所得税的待遇，并在《联邦信用社法案》中作了明确规定。我国新型农村金融机构虽然在实践中享受了一定的税收优惠，但因为缺乏法律规定，不确定性很大。目前，农村金融机构最大的发展困境是可贷资金不足问题，《村镇银行管理暂行规定》和《农村资金互助社管理暂行规定》都规定它们可从其他银行业金融机构融入资金作为资金来源，但在实践中这规定因缺乏实施机制和政策支持，没有多少金融机构愿意向它们融资。
2.直接扶持机制缺失。政府应在农村金融机构的设立中提供直接支持缘于拓荒成本的存在。一个市场的开拓，先期拓荒者需要付出一定成本；而当市场开拓成功后，后来竞争者的加入免费获得先期拓荒者拓荒成功的正外部效应，使得先期设立的金融机构无法在后来的经营中通过市场份额的提高弥补拓荒成本。因为拓荒沉没成本的存在且难以在后来的收益中得到补偿，投资者不愿意开拓新市场，这是为什么城市金融机构比农村多，发达地区农村金融机构又比欠发达地区多的原因之一。在农村金融市场的早期发展阶段，消除拓荒成本带来的不利影响的可行方案是政府主动介入，承担拓荒者责任并起到引导示范作用。在国外，不少国家在农村金融发展初期，采用直接参与的方式。如日本的农林中央金库在成立之初，政府出资20亿日元；印度地区农村银行资本金由中央政府、邦政府和主办商业银行分别认缴50％、15％和35％；法国的农业信贷互助银行总行属于政府金融机构，其资金全部来自政府财政拨款；根据1983年《格莱珉银行特别法令》成立的孟加拉国格莱珉银行国有产权占6％。我国政府除了积极降低准入门槛外，完全把自己作为一个局外人，只是一个根据准入规则进行核准的审批者。与国外相比，我国政府在新型农村金融机构设立中处于缺位状态。
(四)组建、审查机制严重异化
1.组建中的市场准入异化为计划控制。《村镇银行组建审批工作指引》、《贷款公司组建审批工作指引》、《农村资金互助社组建审批工作指引》要求投资人经与拟设地银监局沟通后，方可开展筹建工作。具体组建工作中，监管部门对设立多少、设立地区的分布具有决定权。中国银监会在《关于做好〈新型农村金融机构2009年2011年总体工作安排)的通知》中，把设立新型农村金融机构的类型、数量计划具体分解到各省、市、区。降低农村金融市场准入门槛，目的是引导各类资本设立新型农村金融机构。由资本所有者根据准入条件和自身条件，作出是否设立、在什么地方设立的判断，归根到底应是市场机制在起作用。如果不是市场机制在起作用，取而代之的是政府计划，“宽准入”没有任何意义。因为准入门槛无论如何降低，发起人一旦争取不到计划是无法设立农村金融机构的。
2.审批异化为抑制。在新建的新型农村金融机构中，村镇银行的数量远远超过农村资金互助社的数量，反映了地方政府和监管部门在审批中热衷村镇银行而轻农村资金互助社的倾向。谢勇模对此进行了分析：一是认为地方政府和监管部门还没有认识到小农生产关系是制约农村金融改革的瓶颈问题，忽视了农村资金互助社在我国农村经济发展中的重要地位；二是认为监管部门担心农村资金互助社点多面广，很难监管到位，容易出现监管风险，不愿意积极推动农村资金互助社设立。相比较于大型商业银行，农村资金互助社的资本规模远远小于商业银行，农村资金互助社的监管成本较高；农村资金互助社主要集中在乡镇和农村社区，而银行监管机构主要集中在距离乡镇较远的大中城市，因而开展现场监管和实地调查困难很多。作为一个具有自身利益的当事人，政府在监管成本和监管风险最小化的驱使下，限制农村资金互助社的设立就是必然的了，至此，审批管理成为阻碍农村资金互助社发展的因素。
三、新型农村金融制度的创新
(一)引导机制的完善
1.废除对非银行民间资本入股村镇银行的比例限制。允许非银行民间资本发起设立村镇银行，不仅可以为农村金融市场输入新的经营管理理念，而且可对以银行资本为主导的农村金融机构形成倒逼压力，促使他们改善管理，更好地为农村服务。国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》[国发(2010)13号]明确提出，民间资本可以发起设立村镇银行，放宽村镇银行中法人银行最低出资比例的限制。国务院文件已解除对民间资本入股村镇银行的比例限制，目前需要做的是抓紧对非银行民间资本准入规则作出相应调整。
2.根据新型农村金融机构的不同类型调整注册资本额。为保持农村金融秩序稳定，对村镇银行的注册资本额可以维持现状。贷款公司是由商业银行和农村合作银行设立的，50万元的注册资本要求对设立人而言并不高，降低注册资本意义不大，因此注册资本可不调整。放宽农村资金互助社注册资本不仅是必要的而且是可行的。强调社员存款安全而提高注册资本额，势必要增加单个社员存款或扩大成员规模。增加单个社员存款根本不能保证社员存款安全，因为这是一种自我保障方式，但不可行；社员规模扩大势必导致社员间信息不对称，加大了社员监督的难度，也不可行。从债权人保护角度看，农村资金互助社没有储户，注册资本承担的债权人保护功能与一般法人企业没有质的区别。我们建议参照《公司法》的规定，将在行政村设立农村资金互助社的注册资本调整为3万元，在乡(镇)设立农村资金互助社的注册资本也应相应降低。
(二)支持机制的建立
首先是在法律中明确规定新型农村金融机构可以享受的税收优惠政策。其次是政府应积极参与为基层农村金融机构提供服务的机构设立。我国政府在新型农村金融机构的组建中几乎没有直接参股的实例，这与当前的政企分开、政府职能转变的要求似乎一致，但与农村金融市场的特殊性并不符合。新型农村金融产业十分弱小，需要政府在新型农村金融机构设立初期直接参与，起到示范引导和鼓舞投资者信心的作用。政府的直接参与是有限制的，它不是直接参与基层农村金融机构的设立，而是参与为基层农村金融机构提供服务的机构设立。如日本的农林中央金库是根据《农林中央金库法》，由政府出资20亿日元设立，其职责是在全国范围内对农协系统内资金进行融通、调剂、清算，并且是农协组织与其他金融机构融通资金的渠道。我国政府可借鉴国外的成功经验，适当参与为新型农村金融机构服务的机构组建。
(三)限制性机制的完善
我们认为，农村金融机构的设立目的就是为农村提供金融服务，其在市场准入监管、业务监管、政策优惠上都有别于其他商业银行，它们在享受这些权利的同时，应当承担支农义务，要求它们把资金投向农村是理所当然的。否则，设立农村金融机构意义就荡然无存。因此问题的关键不是要求农村金融机构有多少比例贷款投向农村，而应是农村金融机构富余资金去向问题。针对一些机构可能会有资金富余的情况，为了提高资金使用效率，促进农村金融机构发展壮大，应允许其富余资金流出农村，但应有所限制。如果一个机构只需要很少的资金就可以满足农村金融需求，那么监管者就需要考虑允许这样的机构存在是否必要了。笔者建议采取这样的办法，即单笔流出农村贷款达到一定比例、同一非农贷款人贷款达到一定比例、非农贷款总量达到一定比例的需要报告监管部门备案，监管部门以此作为评价农村金融机构的依据。监管部门应制定出详细的评估标准和相应的奖惩机制；资金流出农村过多的机构要受到处罚，直至勒令退出农村市场。
(四)组建、审核机制的完善
1.建立真正的市场组建机制。首先，政府在组建中应当是指导服务提供者，而不是组建对象、组建地点的决定者。我们不反对监管部门制定农村金融机构设立计划，但设立计划应是最低目标，而不应是上限，在金融服务空白地区、垄断地区更应如此。其次，政府应当改变观念，充分认识农村资金互助社的重要地位，对农村资金互助社的设立给予更多关照。因为难以监管而限制其设立，这是一种本末倒置的做法，既与农村金融实际不符，又违背了新型农村金融制度创新的初衷。
2.完善设立审核机制。统一的农村金融机构设立审批制不符合农村金融实际，可以根据金融机构类型不同设置不同的审核机制。村镇银行吸收储户存款，为保护储户利益，应当继续实行审批制。农村资金互助社只对社员提供服务，而这也是既有金融机构不愿意涉足的领域，两者不存在竞争可能，不会对既有金融体系形成冲击，不会危及金融稳定；农村资金互助社社员间信息对称，便于民主监督，能够防范经营风险；农村资金互助社不得吸收公众存款，即使破产也不会引起大范围的社会恐慌，所以我们建议取消对农村资金互助社的设立审批程序，对符合法定条件的申请者，可直接到工商行政管理机关登记。根据同外经验，只有当农村资金互助社的资产和成员规模较大时，才考虑对其采取审批制。
(五)融资机制的建立
新型农村金融机构的资金不足问题可通过建立大型商业银行对它们的融资机制解决，即建立大型商业银行与新型农村金融机构之间的融资机制。商业银行可以通过批发贷款的方式，选择经营好、诚信可靠的新型农村金融机构发放贷款，这样一方面解决了小型农村金融机构资金不足问题；另一方面，也为商业银行间接参与农村金融发展打造了一个平台，开辟了新的信贷业务。目前迫切需要出台相应的融资办法，对于什么样的农村金融机构可以融资、提供融资银行的权利义务作出相应规定。总的来说，政府对提供融资的商业银行给予倾斜政策，但不得强制商业银行向农村金融机构提供融资；商业银行除为了防止欺诈而要求新型农村金融机构提供资金使用的报告外，不应干预资金使用。
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