缩小地区及个人收入差距的财政政策，本文主要内容关键词为：财政政策论文,收入差距论文,区及论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
党的十一届三中全会以后，尤其是进入80年代以来，国家实行经济体制改革和对外开放政策，从根本上消除传统计划经济体制的固有缺陷，我国经济区域发展格局也发生了根本性的变化。区域经济发展由以平衡为目的的“平衡”发展战略逐步转向以效率为目标的“倾斜”发展战略，开始了我国经济发展战略重点由内地向沿海转移。其特征表现在投资、政策优惠向东部倾斜；对外开放由东部沿海向内地逐步推进梯度倾斜，统收统支“大锅饭”的财政分配体制也改为“分灶吃饭”的财政包干体制。区域经济发展战略及分配格局的改变，刺激和调动了地方发展经济的积极性，对推动我国80年代经济持续增长起到了积极的影响。
然而，伴随着国民经济的高速增长，地区经济发展的不平衡也开始加剧，使建国以后中西部及民族地区与东部沿海地区一度缩小的经济差距再度扩大。1986年，中国东、中及西部的平均人均GDP分别为1508.5元、795.67元、710.44元；最高平均人均GDP是上海，为4008元，最低者是贵州为467元，即最高生产总值是最低者的8.58倍。此数值其后逐渐回落，但自1990年开始，又再回升至7.33倍；到了1992年，更急升到8.20倍。在1992年，东、中及西部GDP分别达到3513.17元、1704.89元及1541.22元；其每年（1986—1993年）的平均增长分别为15.34%、13.86%、13.86%。从1990年之后，东部人均GDP的增长开始抛离其他地带。如1991年，东部增长率达到24.56%，中西部则分别只是18.05%和14.53%。[①]1994年，东部地区人均GDP的占有量已达到4042元，而西部地区只有1867元，并且这一种差距还在继续扩大，以东西部省与省的比较看，其差距程度更大。上海市人均GDP的占有量比甘肃省高8倍以上。[②]与此相对应的三大地带人均实质消费的差跨亦不断扩大。
1995年，随着国家宏观经济调控力度加强，物价增长幅度的下降，居民收入的增长幅度比上年也略有下降，全年职工工资总额的增长从上年的35%下降到23%左右，职工实际平均工资增长4%，农民的人均收入增加34.8%。从中央银行得到的数据显示，1996年5月1日和8月23日两次调低有关存款利率后，居民存款增长平稳。到1996年11月末，城乡居民储蓄存款额达到37917亿元，同比增长31.5%。其中1996年5—10月城乡居民储蓄存款增加3900亿元。在城乡居民收入都有一定提高的情况下，却存在着一些值得注意的问题，表现在：
1.国民收入分配格局的转变
十几年来，经济体制改革是从放权让利开始的。放权让利的直接结果，体现在原有国民收入分配格局的根本性转折。在国民收入初次分配中，财政预算所占的比例大幅度下降了，财政预算外所占的比例上升了；中央财政在总预算中所占比例下降了，地方财政所占的份额上升了；政府和企业所占的比例下降了，居民个人所得上升了。国民收入分配的最终结果所形成的可支配收入，政府的份额由1979年的25%下降到12%左右；企业由2.5%下降到负值；居民由72%上升到88%左右。[③]这当中，收入分配明显向个人倾斜，税收减免优惠政策过多、过滥；使税收严重流失。城镇居民收入增长速度快于农民收入增长，城乡居民收入差距有所扩大，城乡居民平均收入由1990年的1∶2.02扩大到目前的1∶2.5。
2.城市乡村之间的居民收入差距不断扩大
据国家统计局资料，我国城乡差距由1984年的1∶1.60扩大到1990年的1∶2.02再到1993年的1∶2.53。中国人民大学舆论研究所1996年在全国80%左右的地区，对城镇和农村家庭的人均收入情况进行了抽样调查，结果也同样表明，我国城镇居民人均月收入的平均差距大约有2倍多。若从全社会范围计算，城市中20%高收入户与农村中20%低收入户比较，收入差距为13倍，在国际上已属偏高。1995年，东部与中、西部地区人均GDP差距分别为1745元和2027元。[④]
3.不同地区之间的居民收入差距不断扩大
沿海发达地区一个县市的GDP收入可以超过内地一个省的收入；发达地区的职工收入，可以几倍几十倍地超过落后地区的职工收入。如1994年，贵州省人均GDP只有全国水平的49.6%，而上海市则是全国人均水平的376.4%；1994年上海、广东两地的人均工资水平超过7000元，而江西和河南不足3500元。[⑤]如前所述，目前最高最低省份之间人均收入差距已达2倍多。
4.行业之间收入差距迅速扩大
目前行业之间人均收入差距高低超过1∶5。金融、保险、餐饮、旅游等行业，职工月收入3000、5000元不等，而纺织、仪表、手工等行业的职工月收入300、500元已属不错。这种差距甚至已超过发达国家行业间的收入差距。
5.居民收入市场化程度进一步提高，收入来源呈多样化趋势，居民财产性收入急剧增加
目前全国居民的个人金融资产已超过4万亿元，如按一年期银行存款利息计算，各种利息收入即可达3000亿元，相当于我国一年新增国民生产总值的1／4强。
6.个人收入差距继续扩大，收入中的“马太效应”明显特别是停发工资的企业人数不断增加，给一部分人生活带来困难。在全国，年收入在5万元以上的有500万户，约占全国总数的2%，个人家庭财产在百万之以上的约有100万户，资产积累愈亿元也不鲜见；而大批职工的收入仍很低，全国约有1250万城镇居民处于人均月收入不到160元的贫困状态，占城镇居民总数的5%，特别是广大的内地农村，有6000余万人还没有完全脱贫。[⑥]
1995年，全国职工的货币工资总额增长18%，扣除物价因素，职工实际平均工资增长4%。城镇居民人均生活费收入达到4475元，农民人均纯收入达到1783元。居民消费水平保持稳定增长，居民储蓄存款的增长速度将比前两年有所下降，但全年仍可增加1万亿元左右。
二
造成地区差距和个人收入差距拉大的因素中，既有历史的因素，也有现实的因素；既有政策上的因素，也有自身的因素。归纳起来主要有以下几种：
1.全国各地区之间的公共服务水平相差悬殊。这既是社会不公平的一种重要表现，又是造成我国地区经济社会发展失衡的一个重要因素。
长期以来，由于历史的和现实的种种原因，我国各地区之间、城乡之间的公共服务水平差距极大，特别是在改革开放以后，由于区域经济发展不平衡态势的日渐加剧，以及与此相关的各地区财政状况，及其对社会公共设施建设、公共服务改善和其他相关投入方面所存在的较大差异，致使我国各地区的公共服务水平差距较之过去又进一步拉大，地区社会成员间机会不均等，公共服务水平大相径庭的现象亦有了新的发展。以教育为例，有关资料表明，在未接受过正规初等教育方面，1990年全国15岁及16岁以上人口中，文盲或半文盲所占的平均比重为16.33%。在我国三大地区中，东、中、西部的这个比例分别为13.05%、15.00%和22.72%。以全国平均为基准比较，东部比全国平均水平低20.08%，中部低8.14%，西部则高出39.16%。若以东部为基准比较，东、中、西部之比为1∶1.15∶1.74。可见，文盲或半文盲的人口比重，呈东低、中中、西高的总格局。近年来的情况又有进一步的发展。另据统计资料分析，1990年在我国6岁及6岁以上人口中，受过正规高等教育的人口比重为1.5%。从三大地区看，东、中、西部的这一比重分别为1.83%、0.73%、0.72%。以全国平均数为基准比较，东部高出58.97%，中、西部则分别低36.32%和37.63%。若以西部为基准，东、中、西部之比则为2.55∶1.02∶1。[⑦]
2.双轨制的出现，给社会经济生活带来了不少负面影响。就以对收入差距的影响而言，价格（利率、汇率等）的双轨制使那些掌握着计划价格物资的人得以成为暴富者，每年数以千亿计的“租金”成了收入分配向控租者倾斜的重要筹码；收入分配双轨制使那些工作于市场分配型体制下的人能得到与其贡献相当的收入，而那些工作于传统分配型体制下的人们，其收入与贡献往往脱节。
3.分配原则与分配格局发生变化。“按劳分配为主体的多种分配方式并存”这一分配原则，在实际执行过程中，与其说是强调了按劳分配的主体性，不如说是强调了其他分配方式（非劳动收入）的合法性，与劳动收入相比，非劳动收入特别是资本收入的增长具有指数增长的性质，因而更具有不平等性。
4.政策的优惠度不一。与渐进改革之路相适应，我国的体制改革和经济发展是视地区和部门的情况而有所不同的，主要是给予了部分沿海地区、部分城市、部分行业和部分企业以各种优惠政策。一方面使这些地区、部门和企业承受较小的负担；另一方面又吸纳着其他地区、部门和企业的资源。这就使得这些地区的居民能享受到聚集效应所带来的好处，从而获得较其他居民为高的收入。
5.通货膨胀对地方差距影响不小，我国改革开放以来，推动了经济的快速发展，成绩有目共睹。然而从1985年开始，我国的物价连年上升，在一定程度上妨碍了经济的发展，这是深化社会主义市场机制的最大隐忧。因为除了1990—1991年的宏观调控的极短时间外，总体来说，由1985年至1993年平均通胀都超过两位数字，到1994年10月，更暴升了25%。依数据显示，我国各省的平均通胀，从1990年的2.02%飚升至1994年的23.08%，这说明通胀已经变成一个全国性的现象，已不仅仅是东部沿海和较发达省份的问题。
毋庸讳言，在城市改革初期，东部地区有较高的通胀，但此情况自1990年开始已经扭转过来。事实上，当通胀在1994年10月达到历史性高峰时，中部的平均通胀已超越东部西部，高达25.33%，这些结果进一步说明通胀已经变成一个全国性的问题，这也加剧了地区差距。
综上所述，地区发展不平衡的主要原因，除了东部沿海地区长期形成的经济发展优势以及便于发展外向型经济的地理环境外，国家过去在对外开放、财政税收等方面优惠政策，经济体制改革的较快推进，起了十分重要的作用。此外，能源、原材料价格偏低，中西部地区利益向东部地区转移的现象还没有完全扭转。东部地区工资福利水平，工作环境也比中西部优越，吸引外地人才、资金，形成“孔雀东南飞”。地区差距的形成，涉及自然地理条件、经济结构、财政实力、人口素质等诸多方面。
三
生产和分配如同汽车的前轮和后轮，在同一宏观经济系统中，是相互依赖，互为作用的。忽视解决分配领域内存在的种种问题，其结果就是导致社会贫富差距过大，引起剧烈的社会摩擦。因此，解决不合理的地区差距和个人收人差距问题，就显得尤为迫，为此，应高度重视。我国财政在国民收入分配中居于主导地位，作为政府的分配行为，一方面，要为实现在资源配置中的基础作用奠定财力基础；另方面，需要发挥财政调节经济的职能。从宏观看主要是调节经济结构和社会分配。
1.运用财政支出政策，缩小地区、个人收入差距
首先，在合理界定各级政府事权范围的基础上，强化政府支出的公共保障职能，尽快扭转各类企事业单位“办社会”的不正常状况，以及由此而造成的企事业单位之间实际收入分配不公、福利分配不公和日益沉重的社会性拖累。
在相当一段时间内，由于我国财政收入难以得到大幅度增长，因此，解决企事业单位办社会的国家财力支持，则只能依靠财政事权范围的明确划分，即主要通过甩掉那些本不应由财政负担的包袱（诸如企业经营性亏损补贴），切实保障那些本应由财政负责的公共性支出的途径，以期尽快结束企事业单位办社会，以及由此而造成的社会不公现象。
其次，发挥政府在宏观上调节社会财富流向的职能，加大对低收入层的社会扶持。财富的聚集特性，容易导致富者愈富，穷者愈穷。而要防止这样局面的出现，政府就要采取措施，化解财富的过度聚集，理顺收入分配秩序，具体就是要改革、调整财政补贴政策，特别是需要从过去那种面向一切消费者，带有“普惠制”色彩的价格补贴，改变为只对低收入者进行的定向补贴；从过去对国有单位一切干部职工提供住房及补贴，转变为国家、集体和个人共同负担。特别是重点向低收入者实行照顾、倾斜的政策，以便在扶贫济困的基础上达到社会的相对公平。除此之外，政府要提高贫穷者的收入与生活下限。理想的下限，应该是根据时代的生活水平，确定一个贫困线，使大多数贫穷者的生活水平不低于贫困线。
再次，建立全国统一的社会保障制度，充分发挥其在现代市场经济条件下保障公平和作为“社会稳定器”的作用。在当前市场经济发展的初始阶段，应特别注重建立健全市场法规体系，加强有关政策、制度的配套性，同时应坚持有法必依和执法必严的准则。如对社会保障的对象、形式、项目设置、保障标准、筹资方式等，用立法形式加以确定，同时明确政府、法人团体和个人在承担、运用、享受社会保障费用方面的责任与义务，以此改变目前在社会保障资金筹集运用上存在的诸多混乱，并努力提高社会保障的复盖面。从而达到建立健全以法制和制度为核心的利益约束机制，规范利益分配秩序。
2.运用税收政策，加强机会控制，创造一个公平竞争的社会环境
不合理的贫富差距是由社会不均等造成的。因而加强机会控制，创造一个公平竞争的社会环境，是消除不合理的贫富差距的重要途径。只有机会均等，才能使贫富差距真正建立在合理性的基础上，这就需要建立公平、公正、公开的竞争规则规范市场秩序，使人们都有平等的发展机会，使参与市场竞争的每一主体都具有同等的效力，都享有一定的权力，并承担相应的义务。
1994年的中国税制改革，为加强市场经济条件下的税收调控功能，促进社会的公平与效率上奠定了良好的基础。当前，偷漏税，甚至骗税在各类企业中普遍存在，以及由此而产生了企业间事实上的不平等竞争环境。应该看到，在所有制多元化，企业有独立经济利益的条件下，偷漏税不仅是管理水平问题，而且还与经营者的主观行为有关。尤其是在新旧体制转换时期，由于法制不健全，各方面还比较容易向社会转嫁负担，这个问题更显突出。要保证财政收入，减少偷漏税，除加强舆论宣传和严肃法纪外，更重要的还在于从税收体制本身去解决。从我国国情及社会主义市场经济发展对税收的内在要求来看，流转税的主体地位不应动摇，所得税成为单一主体税种的条件还不成熟、流转税与所得税并重的双主体税制模式应是我国今后税制发展的必然取向。因为从公平的要求看，流转税配合价格调节企业利润水平，只要能实现资金利润率的大体均衡，就能为企业创造均等的竞争条件，就是机会公平。如果普遍推行增值税，从根本上消除重复课税，则更不存在不同类型企业之间的税负不公平问题。更进一步说，按照马克思关于社会产品再分配一部分用于满足公共需要的原理，劳动者的个人消费部分的分配可以有不同选择，可以在社会产品分配给个人以前就以流转税形式事先扣除，余下部分再进行按劳分配，也可以含税的工资形式先给个人，然后再用所得税形式来扣除。不论从哪个角度说，两种扣除方法都不违背公平。由于流转税可以纠正市场机制的不完善，可以正确处理有益货物和无益货物，外在收益和外在成本的关系，从而在优化产业结构方面能更好地实现宏观效率。
3.通过公共预算中的社会保障基金来缓解社会分配不公
从总体上说，市场经济具有自发地向效益倾斜、保护竞争、鼓励强者的制度性特点。无论企业还是劳动者，在竞争中都是既有机遇又有风险，既有富者亦有贫民，这就需要形成一种超市场、超竞争的再分配机制，通过建立社会保障制度来促进社会公平，从而维护社会的安定与稳定。1995年初有关统计数据表明，我国城镇国有单位职工共有1.09亿人，其中闲置富余职工约为1500万人，达12%；有的国有企业的冗员已达50%左右。有关专家预测，在1995—2000年内，新失业员工总数将达2130万人，每年平均355万人。[⑧]
在我国的经济体制转型时期，即在社会经济体制、企业制度、所有制结构、利益分配格局大变动，精简机构、裁减冗员、经营不景气、企业破产、失业半失业等威胁着一部分社会成员的形势下，逐步建立健全适合中国国情的社会保障制度，可以说既是建立社会主义市场经济体制和运行机制的一个有机组成部分，也是当前和今后保持社会长期稳定的一个重要环节，当然也是我国经济、社会政策的一个突出重点。直至1994年年底为止，社会保障支出只占GDP的4.9%，覆盖面只占总人口的34%。在城镇中，全国只有59万户各类企业和7336万职工和1628万离退休人员参加了地方退休费用社会统筹（含民政部和系统统筹的数字），占城镇企业职工的66%和离退休人员的80%；参加失业保险的企业有53.2万个，职工7924万人，占城镇职工的53%。[⑨]
理论和各国的实践也表明，现代社会保障制度的逐步建立和健全，与国家的收入再分配政策、政府的转移性支出政策、税收政策、补贴政策等财政政策的制定和实施，有着直接的关联，也是国家财政资金运用和现代公共财政的一个重要方面。事实上，无论是从我国当前改革，特别是增强国有企业活力，建立现代企业制度，改革就业制度、实施破产法等方面的紧迫需要，还是从有利于长期保护社会稳定的要求来看，促进社会保障制度的逐步建立和日臻完善，都应是目前和今后一个时期的财政政策重点。
在市场经济条件下，财政作为国家进行宏观经济干预和进行超市场调节的一个重要手段，其公共保障能力的大小或强弱，与经济社会的稳定程度及其运行秩序的好坏，有着密切的关系。我国近些年来的实践已充分表明，如果对最低限度的公共需要都难以保证的话，则极易导致社会经济的不稳。有鉴于此，当前亟待解决的相关问题与政策是：
（1）结合政府和财政职能的转换，加快我国预算体制改革和预算政策的调整步伐，适应市场经济的要求和特点，分清政府应该干什么和不应该干什么，并尽快通过放弃后者以加强前者的办法，来有效提高财政的公共保障能力。如，随着现代企业制度的逐步建立，国家财政就应该从速退出直接的生产经营领域，减少用于这方面的直接或间接开支。与此同时，又需要尽快解决长期以来存在的企业办社会问题。通过此举，一方面有利于推进企业“转机建制”的改革进程，同时又能强化财政的公共保障职能。实践证明，在深化改革的过程中，像这样通过调整预算项目，改革支出结构，从而在现有财力规模框架内，达到提高公共保障能力的目的，其潜力是很大的。
（2）切实减轻国家财政在行政事业费用支出方面承受的超负荷压力，通过认真地加快政府职能转变，积极有效地推进机构改革步伐，特别是通过精兵简政、裁减冗员的途径来减轻财政负担，以增强财政的公共保障能力，有利于社会经济稳定。
（3）尽快改革和调查我国的财政补贴（支出）政策。即把财政补贴既作为一个重要的经济调节手段，又作为一种有效的稳定杠杆来加以运用。特别是在经济体制转型期间，在社会保障制度有待建立健全的情况下，其稳定作用的发挥就显得尤为重要。当前，在尽快创造条件取消国有企业经营性亏损补贴的同时，消费性补贴政策的调整也格外引人注目。就其政策走势看，今后必须变过去的普惠制成补贴为定向补贴；变面向一切消费者的补贴为只针对低收入者的实际困难，体现社会公平原则，有利社会稳定，并相应减轻国家财政的补贴支出压力；另一方面有利于贯彻财政政策的效率原则，消除长期以来在补贴问题上所存在的“大锅饭”弊端。
同时，要强化税收监管，实行全面的个人所得税和遗产税制度，使财政收入稳定增长。国民收入的再分配，是财政政策的独特功能，是金融手段解决不了的。实行所得税和遗产税，既有社会公平的意义，又有聚集资金的效能。在“九五”期间，应作为财政体制和财政政策改
革的一个重要内容。
注释：
①资料根据《中国统计年鉴1986—1994》《中国统计摘要1988—1991》数据整理。
②《财贸经济》，1996年第7期第61页。
③《财贸经济》，1996年第7期第10页。
④《决策导刊》，1995年第11期。
⑤ ⑥《中国改革》，1996年第4期。
⑦《经济时报》，1994年第6期第17页。
⑧ ⑨《东方》，1995年第5期。
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