论我国社会转型过程中的教育制度推进，本文主要内容关键词为：过程中论文,社会转型论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8
文献标识码：A
文章编号：1004-633X(2002)08-0001-06
在我国社会转型过程中，由于社会力量的分化和多元化，原有教育制度体系所规范和整合的教育活动领域也随之消解，结果是大量教育失范行为的出现和社会整合度的降低，这加剧了处于教育制度变迁中人们的困惑、迷茫。国家在这一过程中一直试图通过教育体制转换和建立教育法律秩序为教育实践活动提供新的游戏规则，以此来对教育实践活动领域加以重新规范、整合。然而，教育制度建设及其规范的效力远远没有收到预期的效果，普遍性的教育秩序仍付之阙如。显然，教育的制度推进并非只是人为地制定一些规章、规则和条例，教育制度的有效运作离不开社会互动和社会利益的平衡，离不开教育行为主体的认同和遵从。因此，本文以为，国家在将这些体现一定价值观的教育规则向教育实践领域进行教育制度推进时，由于社会力量的分化、新的利益集团主体的生成，遇到了一系列新的问题和阻力。
一、社会转型
“社会转型”(social transformation)是“社会结构转型”(the transformation of social construction)的简称。
“社会结构转型”即是文明形态间的更替，它是不同文明存在范型之间的更替，是社会发展中的历史性跃迁。马克思在其《1857-1858年经济学手稿》中精辟地指出：“人的依赖关系（起初完全是自然发生的），是最初的社会形态，在这种形态下，人的生产能力只是在狭窄的范围内和孤立的地点上发展着。以物的依赖性为基础的人的独立性，是第二大形态，在这种形态下，才形成普遍的社会物质变换，全面的生产关系，多方面的需求以及全面的能力的体系。建立在个人全面发展和他们共同的社会生产能力成为他们的社会财富这一基础上的自由个性，是第三阶段。第二阶段为第三阶段创造条件。”[1]马克思在此不仅勾勒出了人的发展的基本轮廓，也揭示出社会发展的基本规律。它表明，自人类进入文明社会以来，从第一大社会形态向第二大社会形态的转变，是最为重要的社会转型，这一转型过程的实质，就是社会的现代化过程。著名法学家梅因将它表述为：“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动。”[2]这种表述虽然并不能全面准确地揭示出社会的现代转型的全部内涵，却从法学角度对这一社会转型作了精辟的反映。这里有如下意指：第一，社会结构性转变只是发生于社会历史性转折时期，它是一种生活、存在、交往方式向另一种生活、存在、交往的跃迁。第二，结构本身有局部与全局整体之分，此处社会结构则是作为社会总体存在之结构。局部性的结构变化并不代表社会总体的结构性变化，尽管这种局部性的结构变化可以通过这样那样的方式对社会总体结构性转变起作用。第三，在发生了根本变化的社会结构中，原有的某些因素并没有消失，但是它们会在一种新的秩序中获得新的规定、拥有新的功能。
社会转型必然使制度问题凸显，社会转型与制度之间，存在着历史和逻辑的内在关联性。正是社会的现代转型即社会的现代化（它是人类历史上迄今为止最壮观的一次社会转型），促使人们认真思考和全面研究有关制度的各种问题。即使社会的局部转型，也会推动人们去反思和研究制度问题，“社会转型实质上就是制度整体性或局部性的转变。”[3]“社会历史形态间的历史性变化，即为社会变迁，制度变迁是社会变迁的核心内容。”[4]
二、显性教育制度化与隐性教育制度化
社会学家帕森斯十分注重“制度分析”，但他并不十分关注“制度的要素构成”这类具有静态倾向的问题，他侧重从动态的角度去分析，即试图勾勒制度形成和变化的轨迹，因而产生了“制度化”的思想。他认为，当具有不同价值取向的行动者互动时，他们逐渐形成了协定，并确立互动模式，这一互动模式变得“制度化”。所谓制度化，是指“一定地位的行动者之间相对稳定的互动模式”。[5]在帕森斯看来，这种制度化是社会系统概念化的关键。波普诺则更多地从组织的角度，扩展了对制度化的理解：“当一个组织成功地吸纳到了成员，并且得到了他们的信赖，能富有效率地实现其目标，能被更大的社会所接受，它就通常能在相对稳定的结构中，在一整套目标和价值观的指导下，形成有序的运作模式。简言之，它就制度化了。”[6]
教育制度化是教育实践活动和教育关系的规范化，它包括一套价值标准、权利—义务规范、教育行为规则，是社会关系的比较稳定的、持续的组合。教育制度化不仅包括教育制度规范对教育行为的制约，而且包括人们对教育制度规范的理解和认同。教育制度化不仅意味着形式上的规范，而且离不开文化价值和社会力量的支援。人们对教育制度的认同必须有起码的自觉性和自愿性，其条件是符合服从者的基本价值观，即在价值观上取得合法性。唯有这样，人们才会“价值合理地”认同教育制度，才会是一种出于对教育制度内在价值肯定基础之上的主动共鸣行为。换句话说，任何社会都需要从道德上证明其教育制度和分配原则是正当的、合乎道德的。正如丹尼尔·贝尔所说：“归根结底，任何社会都是一种道德秩序，它必须证明它的分配原则是合理的（社会学的术语：给以合法的地位）；它必须证明自由和强制的兼而并用对于推行和实施它的分配原则来说是必要的，是天经地义的。”[7]教育制度并非机械的纯粹规则，而是目的性与工具性的统一。从一定意义上说，教育现代化的过程就是现代化教育制度的产生过程，即现代教育制度从传统文化的母体中分离和独立的过程。但是，随着教育制度化的不断推进和高度成熟，随着教育制度不断科学化、实证化、技术化、完备化，教育发展就越发偏离文化传统的轨道，一切教育制度都变得纯粹以技术和效率的考虑为基准，缺乏历史和传统的稳固根基，也忽视甚至否定了人的因素。之所以会出现这种情况，就因为在教育制度下，个人是社会有机体的一分子，他是社会的工具、零件和对象；而在文化中，人是主体、载体、“基础”、目的，离开具体的人，就等于说教育失去了终极目标和灵魂。高度成熟的现代化，同时造成了人的异化，制造了心性秩序和社会秩序的紊乱。正是在这一层面上，我国教育转型孕育、催生、释放着另一种性质的力量，它们迅速渗入广泛的教育实践活动领域并构成了教育制度化的重要主体和动力，参与了教育秩序的建构，也为社会关系、教育关系的重组提供了新的机会或可能性。在教育转型中，我们可以发现两种趋势：一是显性的，即公开的教育制度化进程；一是隐性的，即隐蔽的教育制度化进程，但它实际上却有力地参与了教育秩序的重建。一个生活在中国社会的人，会普遍地感到有多重的教育制度、规范的存在，并且要不断地适应、融入到这种多重教育规范的制约之中，能否取得好的成绩、升入质量较高的学校往往就取决于能否利用这一特点来实现并巩固自己的利益。
显性教育制度化即通过明确的、正式的、公开的规范来规约人们的教育行为，即把人们的教育行为纳入到正式的教育制度体系和教育关系模式之中。在中国，它是由国家推动的、自上而下的教育制度供给，在形式上具有普遍的意义。它的突出表现就是教育体制转换的改革，并逐渐突出了教育法制建设的目标以及相应的配套教育制度的建立。20世纪80年代以后，中国的教育立法速度是十分迅猛的。全国人大相继通过了《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教育法》还相继出台了一批法律、法规和规章，如《成人教育法》、《学校教育国际条例》等30余种法律法规。除此之外，80年代以来，国务院还制定了十几部教育行政法规，并对建国以来制定的数百件教育行政法规进行了整理和汇编工作。各地有权制定地方性法规的人民代表大会及常务委员会，根据自己所辖地区教育发展的需要和可能，颁布了一系列地方性法规。国务院各部委以及省级人民政府也制定了一大批有关教育的政府规章。这种通过教育体制改革和教育法制建设向教育领域推进的制度化建设的特点是：第一，政府是主体。教育制度化的力量依托于国家各级权力机关，依附于国家权力对教育、教育组织和教育活动领域的渗透、控制能力。第二，在政府主体与非政府主体参与教育制度制定、安排的社会搏弈中，由于政府主体在政治力量对比与教育资源配置权力上均处于优势地位，所以政府主体是决定教育制度制定、安排的主导力量。第三，它所采用的方式是自上而下的。即试图以国家为中心将纷繁的社会关系和交往纳入到一定的模式之中，教育制度设计也是以国家为中心的，往往没有充分考虑到社会力量的分化和自我利益化在这一方面所可能产生的影响。第四，现代教育法律制度不仅仅是静态意义上的一套法律或法律制度，就其更深层次的含义来说，现代教育法律制度是指按照民主的原则把国家教育事务制度化、法律化，并严格地依法办校的一种治教方式。它要求国家必须有教育法律制度，人人都应受教育法律制度的约束，不允许任何人置身于教育法律之上而不遵守教育法律制度。为此，教育法律制度功能必须普遍化，必须具有自主性、权威性。可见，教育法律制度在广泛的社会背景中往往具有很大的外在性，需要加以“贯彻落实”，即由权力中心确定的新的教育法律制度主要是通过教育部门各级党政系统贯彻实施的。显然，这种教育制度推进的力量取决于国家力量对社会的渗透和自上而下的贯彻能力，即靠的是正式权力。
80年代以来，我国的教育法律制度建设取得了较大的进展。在教育体制改革过程中，教育领域中的各种社会关系正在发生深刻的变化：一些旧的社会关系消失了，一些新的社会关系产生了，还有一些社会关系虽然存在，但其性质却发生了变化。以政府与学校这对基本的社会关系为例，在计划体制下，它是一种以命令与服从为基本内容的隶属性关系，即行政法律关系。然而从80年代以来，中国教育的发展出现了前所未有的新局面，一种教育管理和办学的新形式正在出现，从而带来教育领域内社会关系的分化和改组。这种变化表现在政府与学校关系的调整上，其基本问题是如何形成一个既有利于政府进行统筹管理，又有利于调动各种社会力量参与办学的积极性，学校又有较大的办学自主权这样一种管理关系。这意味着政府必须转变职能，在加强宏观管理的前提下向学校放权，这势必会使政府和学校的主体地位及职权职能都发生很大的变化，并且使原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系发生性质上的变化。简言之，教育改革导致了社会力量的分化、社会关系的重组及利益的多元化，社会中出现了大量的可以自由交往和实现利益组合、交换的活动领域，这恰恰又为另一种社会关系和规则的生成提供了机会。
不难看出的是，与这种显性的教育制度化同时进行的是隐性的教育制度化。在教育实践活动领域中，它是自发的、自下而上的、民间的。在市场经济体制的推进中，随着交往的扩大、社会关系的不断变化，社会产生了新的交往、交换的需要，出现了明显的社会力量分化的趋势。这些力量及其交往的需要和利益需求成为隐性教育制度化的动力。它具有不同于显性教育制度化的特点，或表现为偏离，或表现为相反的利益倾向。其特点是：第一，隐性教育制度的主体（这些主体可以是个人，也可以是组织）是多元的，分散的，而且是变化的；隐性教育制度化正是表现为多元主体基于自身利益的互动与社会关系的固化、规则化。第二，隐性教育制度的产生有着很强的突发性，往往是非公开的但却实际起作用的，构成了人们交往中实际遵从的教育制度规范和关系网络。第三，隐性教育制度遵循的原则是互惠互利、利益共享。随着市场经济的展开，教育体制改革的深入，学校自主权的扩大以及可进行自由交换的资源的增多，这种隐性的教育制度由于社会成员利益需求而得到强化，逐渐成为显性教育制度之外的教育活动的寄身之所。依凭这种关系，迅速形成一种有力的社会力量，甚至早已成为一种制度化的力量，瓦解、重塑着社会的显性教育制度体系。隐性教育制度在教育活动中有着强大的文化意义上的支持，市场经济以及各种交换关系的无限扩展，也为隐性教育制度的生成提供了利益上的支持。与显性教育制度对教育行为的规范约束相比，隐性教育制度更表现为规范微观的、个体的利益、小集团的利益和新涌现出的社会利益集团的利益关系。特别是由于中国社会的各个领域分离程度低，往往有着很强的连带关系，甚至各种资源可以轻易地交换（如权力资本与经济资本、权力资本与文化资本的结合），更助长了它的诱惑力。从这一角度看，实际上我国教育领域并非如一些教育学者所担忧的出现了“教育失范”现象，出现了教育发展的无序，而是另有一套办学规范、行为准则，呈现出“别样”的教育秩序。显然，这种隐性教育制度化所生成的规则更内生于社会、内生于具体的交往情境和相互行动中。
因此，我们可以看到，在中国教育转型的过程中，实际上是这两种教育制度化并行共存的过程。它们之间相互影响、渗透，或互补、支援，或冲突、排斥，由此也形成了教育领域的多重制度规范体系或制度格局，即显性的和隐性的。而且，它们之间的界限也往往是模糊的，在宏大的、冠冕堂皇的基于正式教育制度的名义下，社会的利益群体往往可以作出纯粹基于自身利益考虑的事情。关键取决于特定的情境、人们的定义和社会力量的对比。
三、双重教育制度化现象的因素分析
中国社会在教育转型过程中出现的这种双重制度化的现象，原因是多方面的。
首先，市场经济机制的作用加速了教育改革的进程，同时也加速了社会分化的进程，新的社会关系、新的利益需求扩大了交往，这无疑为隐性教育制度化提供了利益的基础和社会空间。现以办学格局的多元化为例予以发现。在计划经济时代，起根本性作用的资源配置主体是政府，是一种政府主权的办学模式。我们把教育的管理者、举办者和办学者混为一谈，政府既是管理者，又是举办者，还是办学者，政校不分。进入市场经济时代，教育的管理者仍由政府扮演，但教育的举办者和办学者却多元化了，政府可以办学，社会也可以办学。这打破了政府包揽办学的单一格局和办学效益低下的弊端，极大地调动了办学者的积极性，释放出了立体办学的活力，从根本上推动了我国教育事业的发展。但这只是一个方面，另一方面，由于管理体制改革的滞后，以及教育的供给不能满足教育的需求，办学格局多元化也导致了办学主体质量的参差不齐和对经济利益的过分追求。有些学校和个人不顾条件具备与否，也不顾整个社会的长远需求，一窝蜂而上，哪种教育热就上哪个。结果自然是教育资源的配置失当和教育质量的难以保证。这说明，在办学格局多元化的情况下，国家的配套教育制度推进显然是滞后的。即便有一些，也往往是一纸空文，这意味着正式教育制度在实际运作过程中没有发挥出设计者所预期的效能。
其次，在社会分化中新的行动主体的形成，或行动主体的个体化、利益化，也是推动这种隐性教育制度化的重要动力。在原有教育体制中，学校只是国家及其处于以国家为中心的纵向行政关系中的附属机构。这种附属机构有如下一些特点：第一，国家是学校教育资源唯一或主要的供给者。所有学校都由国家设置和控制，其功能、活动范围、管理权限均由国家直接决定和规范，其所需的资源也由中央政府以行政指令或计划指令的形式调动和配置。第二，资产使用收益权的集中化，由中央教育主管部门决定学校组织和个人的收益水平。第三，学校同国家及上下级之间的关系，以及学校同教职员的关系是行政性的而非契约性的。所有学校都被纳入国家行政序列，都有一定的行政隶属关系和相应的行政级别，学校实际上是国家行政组织的延伸和附属物。每个学校都必须无条件地服从国家及“上级教育部门”的管理，执行“上级教育部门”的指令。第四，由中央政府或教育主管部门对学校的运作方式和行为方式作出一系列正式的决定，并由此形成一套严格控制、管理和安排学校组织的行为规则。第五，通过政治压力和行政强制等手段保障下级对上级的必要服从，并通过这种服从模式来防止和制止下级及一般成员的越轨行为。第六，学校组织不仅具有育人功能，而且具有政治、经济、文化传承与创新的功能，起着政府的作用。第七，在学校制度中，利益是高度不分化的，至少不同利益是受到严厉的压制的，国家的利益代替了社会的利益，整体的利益代替了不同部分的利益。第八，在上下级的等级结构中存在着严格的服从关系，各级官员或干部，并不是地方或单位利益的代表，而是国家利益的忠诚的代理人，从而下级单位的自主性是不存在的。随着经济体制、教育体制改革的不断深入，一方面，学校自主权得以扩大，学校这一教育主体的利益追求合法化，另一方面，对利益的强调也快速地强化了利益的个体化，社会个体在社会行动领域中更趋于从自身利益的角度来做出选择。例如，学校自主权的扩大，意味着学校能自主决定办学规模、办学类型以及专业设置。市场供求关系这只“看不见的手”会越来越强烈地制约学校的决策，越来越多的学校在决策中呈现出“客户取向”，即主要根据社会需求而不仅仅是根据自身条件或“红头文件”作出办学决策。也就是说，学校的办学机制是以“教育规律”加“成本—收益法则”来运行。由此可见，国家力量已不是唯一的制度化力量，学校对政府的绝对依赖关系已逐渐淡化。分化了的、多元化的利益主体产生新的需要，这种力量是自下而上的。
再次，教育法律制度层面的变化与社会结构中其他要素的变化是互动的，所以，教育法律制度的运行状态必然折射出社会转型的轨迹，或者说，其他社会结构要素的转换亦必将要求教育法律制度适应其变化的需求。教育法律制度在中国社会转型过程中却遭遇了一系列阻力，这又在某种程度上催生了隐性教育制度化的快速成长。第一，传统的阻力。曾经有过的高度封闭集权的指令性计划体制，久已形成的指令性计划就是教育法律的制度体系。这种因传统体制造成教育法律制度绝对服从命令的格局，既使教育法律丧失了其至高无上的独立的社会品格，又破坏着教育法律对教育各要素的整合。结果是社会主体无法从教育法律制度处获得自安，权大于法，权力不受制约，使人们对教育法律制度不再相信或很难信仰教育法律制度。这种挑战已远非局限在“传统”影响中，而是频频跃入社会转型的场景里，每时每刻都在向教育结构变迁施加着反压。第二，伴随着教育结构要素的加速转变，尤其是教育体制改革的深化，教育法律制度滞后的保守性、效率低下、功能不全的问题又形成另一种阻力。尽管社会转型至今，形式上的教育法律制度具备了一定的基础，教育法律的制度性资源已有所配置。
第四，社会价值的多元化以及文化的变迁，使国家的教育制度推进缺少了与之相配套的价值支援、文化支援。一是价值分裂与价值多元化。马克思恩格斯在《共产党宣言》中曾说：当基督教思想在18世纪被启蒙思想击败之后，人们获得了宗教信仰的自由，而“信仰自由和宗教自由的思想，不过表明自由竞争在信仰领域里占统治地位罢了。”[8]这就是说，原先在封建社会占据支配地位的基督教文化，在思想自由和言论自由的冲击下不断分裂和解体，原先统一的绝对主义价值观，分化和裂变成多种不可化约、难以通达的独立价值观。韦伯所说的“价值多神”状况，也是对这一事实的描述。[9]无论是马克思所说的“信仰领域的自由竞争”，还是韦伯所讲的“价值多神”状况，都意味着现代社会公共价值的缺位，意味着不同族群（阶级、阶层、民族、种族、性别、年龄、党派）之间难以调和的价值冲突，从而使人们不仅在思想上、也在社会现实的行为层面上，陷入混乱和无序之中，无所适从。二是合法性危机。由于信仰基础和价值支撑的裂变和分化，由于终极价值缺位和绝对性价值基础濒临坍塌，一个社会正常运转所必须的权威和统治，失去了它在文化上天然合理、无需论证的合法地位，面临着越来越严峻的合法性危机。三是精英文化式微，大众文化走俏。一般而言，精英文化的存在、发展与繁荣是一个社会精神健康、价值追求正常的表现，相反，精英文化的式微则是一个社会精神颓废、理想泯灭、价值观庸俗化的可怕征兆。精英文化的生命力在于它的存在是为着一切人，它为整个社会和人们提供价值的选择标准，提供生活的精神支柱，而精英文化的式微必然使价值观庸俗化以及人们精神家园的失落。进入90年代，大众文化开始在我国勃兴。大众文化的文本无疑放弃了对终极意义、绝对价值、生命本质的孜孜以求，也不再把文化当作济世救民、普渡众生的神赐的法宝，不再用艺术来显示知识分子的精神优越和智力优越，来张扬那种普罗米修斯的人格力量和悲剧精神。“当代中国的悲哀，在面临文化精神之沦亡。在经济迅速发展之下，人心归向世俗化，中国文化正在失去其灵魂，民族的骨气也日减，人人为赚钱而疯狂，甚至不择手段。”[10]在这种情况下，由国家迅速建立的教育制度规范很容易趋于形式化，且在不同程度上为隐性的教育制度化生成提供了文化价值上的支持。
四、双重教育制度化的矛盾
多重教育制度化的结果必然在教育活动领域中导致多重秩序：显在的和隐蔽的。多元教育制度化本身并不一定就只有副作用，甚至可以说多元化的力量有利于增强教育的活力，有利于更为自由的交往、自由的发展，有利于教育多样形态的出现。隐性教育制度化正是处于变迁中的社会自发地以自己的方式在教育领域所做出的调整，这里有创新、赋予，也有压迫、剥夺，因此，它也在某种程度上反映了某种方式的抵抗、拒绝、逃避，这正是由社会、教育转型所造成的利益关系重组引发的。但是，问题的关键在于：它是在社会主导的、具有普遍性的教育制度体系尚未建立起来的时候或尚未稳定的时候出现的，因此必定是一种分散的、解构性的力量。我们可以发现这两种制度化及其结果是有矛盾的，这些矛盾一直贯穿在教育转型过程之中。
首先，普遍利益和特殊利益的冲突。国家确定的教育制度和政策虽然有着越来越明显的利益倾向，但是它无疑是社会中最具普遍性、公开性的，因而相对也是比较稳定的、明晰的。而隐性的教育制度化的结果则往往对外界不是公开明确的，它往往取决于双方的互动和互惠交往、私人关系，并且也随着关系、利益的不同而变动的。因此，对一定的关系人和圈内人是可以接受的，且被认为是公正的，但对于圈外人，则是不公正的，甚至是无序的。如保送生制度在实施过程中出现的制度性腐败。在现代的社会背景中，这种隐性的教育制度显然有其极大的副作用，即无法维护和支持一个大范围的社会整合和教育公正。特别是它只能借助于大量的、分散的、民间的或传统的文化资源，这些资源本身往往就有着很大的局限性，在现代的社会背景中有着明显的非理性色彩。
其次，多重教育秩序共存使教育陷入整体的无序和失范状态，大量的越轨行为开始出现并在一定程度上得到了社会的默认。20世纪90年代以后，我国出现的许多教育问题并不是规则本身的问题，如“无法可依”，而是教育实践活动领域另有一套规则。结果是多重教育秩序共存，教育行为失去了统一导向。这一现象虽然增加了教育制度的可选空间和人们行动的自由，但是，它必然导致并助长一种对待教育制度的极端功利主义态度。就这一问题，人们在心理上往往处于一种矛盾状态，并以一种极端功利主义的态度来摆脱这一矛盾。而这，正是引发社会价值观的混乱、社会评价的混乱以及社会价值体系内在矛盾的一个重要原因。由于社会中不确定性的增大，在教育领域中的一切交往都逐渐成为一种策略、一种技巧，它们时刻消解着教育领域中任何固定的、普遍化的规则。结果是社会的道德沦丧，社会的一切活动日渐失去了人文精神的“关照”，一些基本的道德准则都受到怀疑，一些起码的道德规范都受到非议。“在当代中国，崇高与英雄感的失落，一方面标志出传统价值观念在当代信息社会的失语，另一方面也暴露出当代人在不满传统、张扬个性的同时所产生的疑惑与紧张。当代人文精神在‘朝向未来’的喻矢上迷失方向，徘徊在浓雾氤氲的‘林中路’上，再听不到遥远悠扬的田园牧歌和渔歌唱晚。主体间性的极度扩张导致了狄奥尼索斯狂欢情结的四处蔓延与浸染，取消终极似乎成为一种时髦的口号。人文精神作为时代纤夫终于缺席。”[11]在这种社会状况下，要实现教育法律制度所设计的目标是异常艰难的。
再次，隐性教育制度化现象人为地扩大了教育不平等，远离了教育公正。当一些人掌握、控制了某种教育制度性资源时，甚至可以超脱任何规范的制约，出现泛化的没有约束的权力或垄断集团。由于没有有效的制约，很容易造成对各种教育资源的垄断和不择手段地牟利行为的大量出现。双重教育制度化的格局及其最大动力在于能够给参与人在两种教育制度空间都带来好处，可以更多地获取利益。因为某些社会行动者可以采取一种有利于自身利益的标准或规则使自己在不同的教育场域处于更有利的地位。这几年教育领域的高收费、乱收费、高考舞弊等也许正说明了这一问题。因为它造成了教育领域的不公正，社会中的强势利益集团可以凭借着自身的力量通过显性的或隐性的渠道将各种有利的关系加以制度化。多重教育秩序的共存使大量的寻租活动成为可能，教育领域的腐败现象增多。例如，近年来，影响高等教育机会公正的腐败现象引起了学校、考生、家长和社会各界的强烈反映。由于高等教育在我国仍然属于十分短缺的资源，远远不能满足社会的实际需要，致使一些心术不正的人想方设法破坏制度和规则谋取私利，有的用自己所掌握的教育机会“寻租”，有的则为自己的子女和亲属“攫取”教育机会。同时，在教育领域部分引入市场经济机制、扩大学校自主权的过程中，由于缺乏相应的制约和规范，也导致一些教育部门和学校极少数人的行为扭曲，产生腐败行为。由于腐败是一种公然侵犯、践踏公理和规则的行为，其对教育公平的伤害远远大于任何一种制度或政策性的偏差。
第四，公平的教育竞争格局难以形成。公平的教育竞争一直是一种理想的预期，随着社会矛盾与冲突的增加，教育失范现象的增多，正式教育制度推进试图理性地解决这个问题，但是，它在教育活动领域中遇到了各种制度化的阻力。目前主导教育资源分配的有基于权力的秩序、体制的秩序、市场的秩序以及各种非正式的秩序，人们可以依凭自身的权力和实力根据自己的利益在不同的场合采取不同的规则。而且这些规则相互侵蚀，特别是非正式教育制度对正式教育制度的侵蚀，结果导致了正式教育制度的失灵或扭曲。任何一种非正式教育制度都给人以“扛着红旗反红旗”、“挂着羊头卖狗肉”之嫌。非正式教育制度首先表现为一种犯规行为，这种犯规行为之所以发生，一方面是由于维系和保持名义结构的成本不断增大，人们对之发生了动摇；另一方面，是由于这种非正式教育制度和犯规都会创造和抓住一个在原来的结构下不曾有过的“盈利机会”，并将其变成盈利的现实。因而，非正式教育制度的一个重要效应是，人们不断地淡化名义结构而注重实际结果。由于在教育活动中，有隐性的规则“这只看不见的手”在起作用，教育公正也受到了人们的怀疑，而教育公正性的危机又从另一个方面，强化了人们心安理得地去寻求不公正的手段来满足自身的利益或得到某种程度的补偿。
这些矛盾及其所导致的后果在教育领域迅速扩展，不仅削弱了正式教育制度的权威性和规范能力，而且也必然会加剧教育失范现象的孳生，无论是微观的还是宏观的，并造成一系列严重的教育质量问题、教育公平问题和教育平等问题。由于社会中缺乏充分的普遍有效的教育制度基础的支撑，社会对教育的控制体系往往或多或少地处于失灵、半失灵状态，这些问题或矛盾就难以及时地被消解在教育制度的框架之内，结果又连锁性地加深了教育领域的问题、矛盾，诱致了教育失范现象的急增，也使社会转型过程中的教育制度推进陷入困境之中。
五、确立普遍性教育秩序的困境
教育秩序是一种一致性、稳定性、可预测性的状态，具有必然性的特点。普遍性教育秩序是现代性或教育现代化的一个重要维度，获取普遍的教育秩序也是我国在社会转型，建立与社会主义市场经济相适应的教育体制不可或缺的一个重要方面。然而，教育制度体系的转换绝不仅仅是形式上的制度化，要成为一种现实的制度规范，它们必须体现现实的社会关系并得到社会力量的普遍支持。正是在这一开放的、日渐纷杂的教育活动领域中，我国社会转型过程中的教育制度推进模式处于一种两难境地。一方面，在教育制度从一种形式上的规范向教育领域推进时，遇到了各种异质性的力量和阻力，使它不能真正成为一种制度化的普遍的社会关系；另一方面，由于社会欠缺一种自下而上的普遍的“合力”，各种社会力量具有很大的离散性，因而，它又很难自生出具有普遍性的教育规则来。
教育制度推进实际上是各种社会力量的不断互动和组合过程，是各种利益集团相互搏弈过程。具体地说，要不要改、改什么、如何改、何时改是由一个权力中心（党中央、国务院）最后定夺的。这显然属于政府主导型的教育制度变迁，即它是由政府命令和法律引入实行的自上而下的教育制度变革。显然，这不是一种教育制度体系自然形式的过程，也不是一种需求诱致性的教育制度变迁过程，而是一种强制性的教育制度变迁过程。在今天复杂、分化的社会背景下，这种自上而下的教育制度变迁模式忽视了社会关系的变化，忽视了社会力量尤其是隐性的社会力量的作用。当社会中的利益分配更趋自由时，当社会中的私欲膨胀时，各种力量就会从边缘“置换”而出，冲破一切束缚，自发形成各种社会交往的规则并通过活动本身来强化、维系这些规则。由此看来，社会转型中的我国教育制度建设不能仅靠国家自上而下的推动，而应充分调动各级地方政府和广大人民群众在教育制度建设方面的积极性、创造性。如果认识不到社会的各种力量和社会关系的变化，认识不到相应的社会支援的重要性，新的教育制度规范得不到普遍的遵从和认同，结果是不仅这些教育制度规范会丧失威信和效力，而且连同它们所体现的价值、理想也会一同失去吸引力，使教育陷入一种更深的迷茫状态。过去，我们靠着广泛的政治动员来形成社会共识、意识同一性或信仰，确实收到了一定的效果。因为社会动员尤其是政治动员，是落后国家通向现代化的必要条件。亨廷顿甚至认为，在东方型革命中，政治动员“是旧政权灭亡的原因”。[12]改革开放前，激发并调动一切积极因素，为社会主义现代化建设服务，成为一切工作的“一个基本方针”。改革开放以后，社会力量呈现多元化，且迅速分化，政治动员的威力逐渐下降，人们是以更功利性的眼光来分析一切，看待各种教育制度规范。国家作为社会唯一的普遍性的制度力量（至少在形式上是如此）面临着许多问题，这种力量在社会层面上多少被削弱了。
但是，当国家普遍性的制度力量削弱以后，社会一极并未成为一种普遍性的制度化力量，或形成相应的制度推进的强有力的阶级基础。首先，中国传统文化中“缺乏公共精神”。于历史进程中审视之，公共生活与私人生活的分化是人类进步历程中的产物。伴随着私人生活从社会公共生活中分化，社会公共生活自身亦出现分化。这个分化的过程就是社会与国家的二分对待，社会自治能力与监督国家能力扩大的过程，伴随着这个过程就是国家从对社会的僭越中逐渐退位，权力逐渐缩小。现代性社会是一个由私人生活、民间（或市民）社会、国家生活所构成的两层次三界域的社会结构。这两层次三界域结构相互之间有恰当的张力，但彼此又并不绝对对立与拒斥，相互间以一种张力中的和谐构建起现代性社会的基本结构。中国传统文化中“缺乏公共精神”，其缘由在于家族制度的根深蒂固。公共精神的缺乏在于公共生活的缺乏。在一个相当长的历史时期内，中国既没有公共生活，也没有私人生活，只有家族生活，或者说家族生活就是公共生活，就是私人生活。然而，家族精神、家族生活又并不等于公共精神、公共生活，家族生活以血缘为连接纽带，因而它对于家族血缘联系以外的人难以产生体认接纳，产生出“对于公众是一种恶行，对于家族却是美德”的家族自私主义，更重要的还在于公共生活是建立在个体独立人格基础之上的，而家族生活貌似公共生活，以一种公共的面目出现，其实这是一种没有公众的公共，在家长制之下是不可能生长出公共生活及其精神来的。既没有真正的公共生活，也没有真正的私人生活，这正是中国数千年宗法血缘社会的基本特征。即使共和国建立以后，在一个相当长的时期之内，我们的生活中也存在着两个越位：公共生活对私人生活的越位，国家生活对社会公共（民间）生活的越位。这两种越位在造成社会生活僵滞的同时，又严重地阻碍着迈向现代化的步伐。
其次，中国的文化传统更趋于使社会成为熟人社会、伦理社会。自发地制约人们社会关系的是伦理性的等级秩序。近年来的许多实证研究证明，中国社会结构的转型、市场经济的发育及个人的成功在一定程度上仍受“关系”因素的作用和影响，以至西方经济学者在解释华人社会经济现象时有“关系资本主义”的提法。[13]中国社会在宏观上或许是一个陌生人的社会，但在微观上它则是一个熟人、关系社会。相对于正式制度而言，人们的地位、身份角色有很大的不确定性、模糊性，这一模糊性并不是说当事人不知道，而是没有公开为一种外在的、显在的制度所规定，所以，在交往中人们采取的人际关系策略尤为重要。一个人占有的人际关系越多，一个人的社会网络中他人占有的资源越多，个人获得各种社会资源的可能性就越大。依凭熟人关系，各种力量化解在交往之中，而不会普遍化、公开化为正式的教育制度规范。在中国社会，正式教育制度在教育活动领域失败的关键也许就在于此：教育制度形式还在，但关系变了，教育制度成为一种形式的东西，没有外化成一种社会力量。
在我国社会转型、教育转型过程中出现的双重制度化现象，使普遍性教育秩序的建立陷入困境。现代社会是一个充满矛盾的社会，教育制度推进正是为了解决教育领域中的各种问题，因此，我国社会能否在变迁中及时地建立普遍有效的教育制度规范体系直接关系到教育的持续性发展。从这一角度看，我国教育依旧面临着严重的问题，这些问题至少使我们看到教育领域的制度推进，一方面，取决于国家在教育制度化中的角色和方向，取决于国家所凭依的力量，取决于教育制度规范的宽容度和妥协力，另一方面则是社会力量的表达和普遍化程度，社会力量能否走出熟人社会的限制，而指向普遍性教育秩序的建构。而这，正是我国教育转型所必须面临的一个难题，它不仅意味着形式制度规范的效力问题，而且意味着社会利益格局的重组和社会权力分配格局的变化。