中国农村公共物品投资情况及区域分布，本文主要内容关键词为：中国农村论文,区域论文,物品论文,情况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
经过20多年的改革开放，中国经济发生了巨大变化，取得了举世瞩目的成就。在这一背景下，十六届三中全会适时提出了“五个统筹”的全新发展观，特别提出要统筹城乡发展和区域发展。虽然中国过去在这方面也做了许多卓有成效的工作，但是，根据世界银行(World Bank,2001)的估计，中国仍有超过1亿的农民生活在贫困线以下。伴随着改革产生的收入差距一直存在并持续至今(Rozelle,1996)。尽管农村经济保持持续的增长，城乡收入差距并没有降低(Fleisher and Yang,2003)。
2004世界发展报告指出，贫困人口很难获得有效的公共服务，例如道路、教育、健康服务、卫生的饮用水、通讯等，而这些服务对于统筹城乡发展和区域发展具有重要的意义。Calderon and Serven(2004)的研究表明，增加落后地区公共物品的提供数量和提高公共物品的提供质量对于减少收入分配差距有显著作用。已经完成发展转型的发达国家的经验表明，在从发展中国家向发达国家迈进的过程中，有一个时期，国家投资的优先次序应该有一个重大改变，对农村的投资要放在优先的位置，并且投资量必须增加(Timmer,1998)。
为了实现统筹城乡发展和区域发展这一崇高的目标，各级领导不但要继续推进改革，而且要像其他国家在发展过程中所经历的一样，从财政和金融上对农村进行大规模的投资。虽然最近有人对农业和非农业部门之间以及农村和城市之间的资金流动做了一些量化研究，但是，对于这些投资是通过哪些渠道流向农村的，以及在农村（社区）投资中，上级政府投了多少并且有多少投资是由村自己出的等一系列问题，仍然缺乏必要的研究和了解。而对这些问题的回答会有助于更好地推进统筹城乡发展和区域发展，同时解释中国农村为什么存在如此巨大的差异。
为此，本文试图通过研究来增进对农村公共物品投资（包括上级政府及部门和村自己的投资）的理解，进一步理清中国农村地区公共物品投资的数量、规模、资金来源、投资方向和投资目的等一系列问题。本文还通过对富裕和贫困地区村庄的投资情况进行比较来了解不同收入水平地区的投资差异情况。
二、数据来源
本研究所用的数据由笔者于2003年底收集，包括村基本情况及投资的基本情况。笔者和合作者共同设计了抽样程序和调查表，以村作为调查单元。调查人员除笔者外，还有多所大学的30多位研究生。本课题组最后在全国有代表性地抽取了6个省的36个县进行调查，每一个样本省、县和乡都是随机选取的（注：样本村来自6个省，其中，江苏省代表东部沿海发达地区（江苏、浙江、山东、上海、福建和广东）；四川省代表西南地区（四川、贵州、云南和广西）；陕西省代表黄土高原地区（山西、陕西以及内蒙古）；甘肃省代表西北地区（甘肃、青海、宁夏和新疆维吾尔自治区）；河北省代表北部和中部地区（河北、河南、安徽、湖北、湖南和江西）；吉林省代表东北地区（辽宁、吉林和黑龙江）。虽然本研究的分类与标准的农业生态区不完全一致，但是，调查结果表明，这一分类也有其合理性，基本上起到了代表全国的作用。在广东省的预调查表明，由于广东省的方言很难懂，如果到这一地区调查，很难有效地和被调查者沟通。同时，一个研究资助单位要求本研究在西北至少要选两个省，而且本研究的预算没法支持再增加一个省（例如湖南省或湖北省）作为样本省。）。共获得2459个有效样本。
本课题组向每个样本省派出一个调查小组，每个调查小组在他们所调查的省使用相同的抽样程序进行抽样。调查小组在每个省选取6个县，选取县的方法是先将全省各个县根据人均工业总产值大小按降序排列，平均等分为3个组，在每组中随机选2个县。使用人均工业总产值是基于Rozelle(1990,1996)的研究结论，因为人均工业总产值是最好的关于生活标准和发展潜力的预测值，同时，这一指标相对于农村人均纯收入等指标而言，可信度更高。调查小组在每个县也是随机抽取6个乡（镇），选取乡（镇）的方法和选取县的方法一样。被选出的样本乡（镇）的所有村都成为样本村。当调查员到每一个乡（镇）后（总共6省×6县×6乡（镇），共计216个乡（镇）），就请当地乡（镇）政府领导通知每一个村派两个代表（一般是村主任和村会计）到乡（镇）来填写调查表。平均下来每个乡（镇）有11个村。每个乡（镇）被调查村庄的数目最少为2个，最多为29个（注：平均说来，样本损耗率只有6%。至少80%以上的村都被调查后，调查小组才离开这一乡镇。为了检验样本的缺少会不会对研究产生系统性误差，本研究收集了一些没被调查的样本村的数据，并做了probit回归分析，以是否参加调查为因变量（如果参加为0，没参加为1)，估计结果没有发现有哪个自变量显著。如果有哪个乡镇超过25个村，则随机选取25个村，这一随机抽取方法只影响到5个乡镇。）。由于在不同的样本乡（镇）有不同数目的村，因此，在不同的样本省，样本村的数量不全一样（见表1)。比如，江苏省和河北省的样本村数量分别占总样本村数量的18.6%和23.3%，而其他省的样本村数量占总样本村数量的比例在13.3%和15.0%之间，这样，江苏省和河北省相对来说就有更多的样本村。
在村干部回答完1997年和2003年村的经济、社会、人口和地理区位条件等问题后，调查员请他们继续回答关于该村1998～2003年投资活动方面的一些问题，包括投资的规模、投资的主要目的、资金来源、投资对象以及村里投资投劳的情况。被问及的投资活动包括17类不同的公共物品投资项目和10类不同的发展生产投资项目（发展生产投资项目定义为农户经营的、促进经济发展的生产活动，例如发展果园、经济作物、家畜家禽等）。本文的重点是讨论公共物品投资的情况。
表1 2003年中国农村投资调查样本村分布
省份 被调查村数（个）占总样本数的比例(%)
江苏省
45718.6
甘肃省
32813.4
四川省
36514.8
陕西省
36915.0
吉林省
36714.9
河北省
57323.3
合计 2459
100.0
数据来源：作者调查。
三、中国农村投资的基本情况
调查结果显示，中国农村拥有相对多的投资活动。1998～2003年，2459个样本村共开展了9138个投资项目。平均每个村有3.75个项目，有超过85%的样本村至少有1个项目。尽管中国农村的投资活动比较多，但还不能说这种水平和强度的投资能够满足推进农村实现现代化的需要，因为这种投资活动比日本等东亚国家在经济快速转型时期要少一些。然而，相对于其他发展中国家而言，中国农村的投资活动还是很多的。Khwaja(2002)在对巴基斯坦北部的几百个村进行细致的调研后发现，其中有99个村在过去的10多年里有1个投资项目，而只有33个村有1个以上的投资项目。墨西哥最近一次的全国村级抽样调查显示，农村的投资活动相对很少，在过去10年的时间里平均每个村只有一个投资项目。
另外，调查显示，中国农村的投资活动正逐步向公共物品投资方向倾斜。在20世纪80年代，地方领导把主要精力放在村级发展项目的管理上(Rozelle,1990)，他们集中精力于开办和经营当地企业而不是致力于一般性的行政事务和公共服务管理。而调查数据表明，1998～2003年，大多数农村投资项目(87%)是有关公共物品提供方面的。从投资数额来看，77%的农村投资使用在公共物品方面。
虽然从1997年以来许多新的投资项目是以提供公共物品为目的的，但是，从投资项目的类型来说，其范围仍然很广。在5975（注：本研究在计算总项目数（9138个）时，不包括农村电网改造和电话线路项目。1998～2003年，大约有2000个类似的项目。这类项目和其他公共投资项目以及发展生产投资项目不太一样。比如，对于大多数农村电网改造项目来说，电力公司进行投资和管理等决策，村一级组织基本没有参与。投资由电力公司自负，电力公司通过收取电费的形式获得补偿，这更像一种企业投资行为。因此，在以后的讨论中，没有考虑这一类型的项目。另外，发展生产投资项目(1415个）是为了盈利而进行的投资活动，不同于公共物品投资项目。因此，本研究考虑的项目数从9138个减少到7723个。如果按区域人口加权平均，则公共物品投资的项目数从7723个减少到5975个。）个公共物品投资项目中，至少有20个村投资了15种不同类型的项目（表2，第1列）。所有项目的平均投资规模是相当小的，只有10.8万元（表2，第2列），当然，不同项目的投资额有大有小（大的例如小流域治理项目的投资额为29.8万元，小的例如修建诊所和环境整治等项目的投资额仅为2.5万元左右）。
虽然在所有样本村中不同类型的项目都有，但投资项目的类型也有所集中和侧重，大多数公共物品投资项目主要集中于少数几类公共物品（表2，第1列和第3列）。比如，一半左右的村(1266个村）在修路和修桥上有投资。修路和修桥项目占所有公共物品投资项目的21.2%。有800～900个村投资了退耕还林、修建学校、灌溉和排水项目（注：退耕还林项目是从1999年开始的一个全国性的项目，通过给农户补贴的方式让农产将他们的耕地变为林地。1999～2003年，将500万公顷的耕地通过退耕还林项目变为林地或草地(Xu and Cao,2002)。）。超过600个村在生活用水上有投资。总的说来，有将近3/4(74.7%)的公共物品投资项目是属于上述几种类型的（表2，第3列）。
表2 1998～2003年公共物品投资项目的数量和规模（按区域人口加权平均）
项目名称项目数量（个） 项目平均规模（万元）项目数量比例累计(%)
修路和修桥
1266
11.2 21.2
退耕还林 8926.7 36.1
修建学校 8509.9 50.3
灌溉和排水
8196.5 64.1
生活用水 6367.5 74 7
广播电视线路 379681.0
文化活动场所 262585.4
修建诊所 1632.5 88.2
环境整治 1572.4 90.8
小流域治理
15129.8 93.3
封山育林 1403.4 95.6
修梯田
12413.6 97 7
生态林
55 3.4 98.6
土壤改良 52 11
99.5
修建牧场 19 13.4 99.8
其他公共项
10 24.4 100.0
加总平均 5975
10.8 —
数据来源：作者调查。
上述投资最多的五类项目——修路和修桥、退耕还林、修建学校、灌溉和排水、生活用水——在投资总额上也占有相当大的份额。累计有81%的经费用于上述五项投资活动。根据调查数据，在中国农村村级公共物品投资中，有22%的经费用于修路和修桥。
四、公共物品投资的资金来源
在中国，各级政府的职能有时是交叉的，这也体现在公共物品的提供方面。比如，世界上大多数国家的中央政府承担了农业研究和发展以及农村教育项目投资的责任。然而，在中国，省和省级以下政府负担了大部分农业技术、农业发展和教师聘用的开支。为此，需要对中国农村公共物品投资的资金来源及其分散化程度进行研究，以便更好地评价各级政府对农村经济发展所做出的努力。根据调查数据，在公共物品提供方面，村一级自己负担了公共物品提供中的很大一部分（表3，第1～7列）。通过把项目分成三种类型，即完全由上级投资的项目、完全由村自筹资金的项目和由两者共同投资的项目，可以发现：大约18%的项目是完全由村自筹资金的（表3，第5列）；完全由上级投资的项目仅占35.6%；同时，几乎一半(46.5%)的项目需要村里提供相应的配套资金。
从项目数量的区域分布看，在富裕的江苏省，完全由村自筹资金的项目数的比例(23.8%)远远高于贫困的甘肃省的比例(6.2%)，而完全由上级投资的项目数的比例(26.5%)远小于甘肃省的比例(44.3%)。从项目投资额的区域分布看，在富裕的江苏省，有74%的项目投资是由村一级提供的，而对于贫困的甘肃省，这一比例仅为23.1%。因此，不论从项目数量还是从项目投资额来看，中国上级政府的农村公共物品投资是明显地对落后的西部地区采取倾斜政策。这一政策的实行从调查来看也符合统筹区域发展的要求，富裕的省份例如江苏省，有能力进行更多的自主投资。
以上只是对资金投入的分析。对于劳动力投入，根据调查数据，在所有项目中，有56.2%的项目需要由村里提供义务工。在所有需要村里提供义务工的项目中，平均每个项目需要1121个工日的义务工（也就是说平均每户5个工日）。
表3 1998～2003年分省公共物品投资项目的资金来源
项目上级投资项目村自筹资金项目
两者共同投资项目 上级投村自筹
省份 总数数量比例数量比例 数量比例 资份额投资份
（个） （个）(%)（个）
(%)（个）
(%) (%)
额(%)
江苏省1646436 26.5 392 23.8818 49.7 26.0 74.0
甘肃省1085481 44.3 67 6.2 537 49.5 76.9 23.1
四川省1037567 54.7 92 8.9 378 36.5 64.3 35.7
陕西省1352525 38.8 142 10.5685 50.7 72.2 27.8
吉林省1130420 37.2 135 11.9575 50.9 44.7 55.3
河北省1473318 21.6 557 37.8598 40.6 50.4 49.6
合计平均 7723274735.6 138517.9359146.5 53.0 47.0
数据来源：作者调查。
通过对公共物品投资的资金来源进行分类（村自筹资金和上级投资），可以估计出每年投向中国农村公共物品提供的经费数量。估计表明，事实上有很大一笔资金用于中国农村地区的公共物品提供。根据调查数据，可以估计出在5年的研究期间内，中国每年投资110.1亿元用于修路和修桥（表4，第1行）。在同一时期，上级政府和村一级组织每年投资71.9亿元用于修建学校，46.7亿元用于灌溉和排水设施建设，还有46.6亿元用于退耕还林。
由于调查数据的特性，以上所列只概括了公共物品项目中村级投资的一部分，因为样本的数据并不包括由村以上政府实施的跨村跨乡项目。从统计年鉴和其他信息源获得的信息通常不包括村自己用在公共物品上的经费，村级支出在预算之外，几乎没有被统计过。同时，调查数据也不包括所有使用到农村的预算投资，例如一些跨地区项目的投资。反之，相应的预算投资也不能涵盖所有使用到农村的投资。虽然各种统计方法均不能准确度量农村公共物品投资到底有多少，但是，如果把未包括在调查数据内的预算投资加进来，可以得出的结论是，投向农村的资金数额会比现在所记录的多（表4，第3列、第4列和第6列）。
表41998～2003年中国农村村级年度公共物品投资总额单位：亿元
调查样本数据① 预算预算投资中 总投资
项目类型 村级水平 来自于上村自筹投资②
使用在村一级 （第3例加
总投资级的投资投资
的比(%)③ 第4列）
修路和修桥110.1 51.958.3
120
43
178.3
灌溉和排水46.7 17.729 260
7289.0
退耕还林 46.6 38.58.15372
61.1
修建学校 71.9 35.136.8
820
4856.8
生活用水
37
19 18 nanana
其他
76
42.533.5
nanana
注：①第1列、第2列、第3列数据来自于作者调查；
②第4列数据来自于其他资料(Huang,2003;Fan,Zhang and Zhang,2004;Xu and Cao,2002)；
③第5列是第2列和第4列的比例。
最后，从调查数据还可以看出，农村公共物品投资是如何被管理和有多少被实际使用到中国农村最基层（村）一级的。将调查数据中来自于上级部门的投资和预算投资数额进行比较可以发现，只有一部分的总预算在实际使用时是直接使用到村一级的。比如，根据统计数据，上级政府和部门每年有120亿元的投资用于修路和修桥（表4，第4列）。而根据笔者的数据，在这120亿元的投资中，可以估算的只有51.9亿元，也就是说，43%的总预算投资额是通过上级拨款实际在村一级使用的（第1行，第2列、第4列和第5列）。当然，预算投资中实际使用到村一级的资金的比例随投资项目的不同而有所变化，例如，退耕还林投资项目有72%的预算金额是使用到村一级的，而灌溉和排水项目只有7%的预算金额是使用到村一级。本文的主要目的不是探讨出现这种差异的原因，这种现象的出现有多方面的原因，例如技术（大部分灌溉和排水项目的投资是用来对大型水利灌溉设施进行维护）、数据的特点（就修路和修桥而言，考虑的是投入村级道路的资金和投入农村地区道路的预算资金，而投入跨省道路和城市地区道路的资金未被包含在内），同时也不可否认，存在着天资金的挪用。
五、投资策略和投资的区域差异
根据调查数据，农村村级投资活动除了变得更侧重于公共物品提供（相对于发展生产投资项目而言）外，中国农村公共物品投资的目的也在向好的方向发展。在调查时，被调查者在回答调查员提出的过去（也就是20世纪80年代和90年代初）投资的目的问题时，他们的回答是大多数项目得以实施主要是由于它们与提高村财政收入和增加村民就业机会有密切联系。在本次调查中，调查表设计了关于投资目的的问题，村干部被要求在如下投资目的的备选项中选择：提高农民收入、西善生活质量、保护环境、增加就业、增加村财政收入和其他。调查结果显示，很多村干部认为项目的主要目的是提高农民收入(34.3%)，也有很多村干部在这一问题上有不同的看法，认为有41.4%的项目的主要目的是提高生活质量。另外，有15.6%的项目的主要目的是改善环境。只有很少比例的项目被认为是增加村财政收入和增加就业机会。如果调查数据能准确反映现实，那么，所实施项目的目的和它们客观上能起的作用与以前相比发生了巨大的转变。
调查数据不但显示出所实施的公共物品投资的目的有了变化，也显示出流向中国村一级的投资在不同样本村存在巨大的差异。比如，1998～2003年，平均每个村实施公共物品投资项目3.1个（简单平均数），其中，几乎20%的村有5个或5个以上项目，有一些村甚至实施了10个项目。同时，有12%的村只有一个项目，5%的村从来没有实施过任何公共物品投资项目。另外，调查数据也显示，项目的规模和每个村的投资总额存在着巨大的差异。公共物品投资项目的投资总额平均来说是10万元，其中，有些项目的投资额非常大（有的达到50万元），但是，大部分项目的投资额小于2万元。在对项目数量和项目投资规模进行相关性分析后发现，这两者之间没有显著的相关性。当按投资经费的来源分类来考察项目的分布时，调查数据表明，这种分布甚至比前面所提到的分布更不对称。在完全由上级投资的公共物品投资项目中，20%的村有3个或3个以上项目，同时，大约48%的村没有一个项目。完全由村里面自筹资金的公共物品投资项目也一样分布不均匀，在有25%的村实施了2个或2个以上自筹资金项目的同时，将近2/3的样本村没有单独对村里的项目进行投资。
六、中国农村公共物品投资的区域分布特征
如前所述，中国农村公共物品投资存在着巨大的差异，那么，什么样的村级公共物品投资较多?它们是如何分布的?这些差异与哪些因素有关?本部分将对这些问题展开分析。首先看一下村级公共物品投资项目的数量与收入水平的关系。而事实上，当考虑人均收入与整个样本时期项目的数量的简单关系时，没有发现很明显的趋势。将样本村按人均收入由低到高分为5组，每组的项目的平均数量为3.0～3.2，因此，项目的数量与人均收入没有明显的相关关系（表5，第1行）。
但是，如果对项目进行分类后发现，对于由上级投资的项目和由村里自筹资金的项目而言，项目的数量与人均收入的相关关系存在着明显的差异。对于完全由上级投资的项目来说，随着收入的提高，1998～2003年，项目的数量平均从0.8个递减到0.33个（表5，第2行）。而对于完全由村里投资的项目而言，却体现出完全不同的另外一种模式，即随着样本村收入的提高，项目的数量平均从0.68个递增到1.4个（表5，第3行）。这充分表明，中国村级以上政府的公共物品投资策略具有向贫困地区倾斜的特征。同时，富裕村由于收入水平较高，从而可以而且确实比贫困村上马了更多的公共物品投资项目。
表5 不同收入组样本村公共物品投资项目的数量单位：个
最低收入组中下收入组中等收入组中上收入组最高收入组
样本村公共物品投资项目数量3.053.11 3.15 3.09 3.15
样本村完全由上级投资的项目0.800.60 0.56 0.45 0.33
样本村完全由村里投资的项目0.680.77 0.92 1.00 1.40
数据来源：作者调查。
从公共物品投资项目投资额的角度，可以发现：在最低收入样本村，完全由村里投资的项目的平均投资额仅为2.8万元；而在最高收入样本村，这一数字为14.8万元，是最低收入样本村的5倍。而且随着收入的增加，平均投资额是递增的（表6，第1行）。对于完全由上级投资的公共物品投资项目的投资额而言，收入较低的村获得的公共物品投资项目平均来说规模比较大，收入最低和较低的村的平均投资额都大于10万元，而在收入较高的村，这一数字少于10万元。这说明，不仅低收入村能获得更多上级投资的公共物品投资项目，投资规模也要比收入高的村大。这一发现进一步肯定了中国的公共物品投资政策是侧重于公平和面向贫困的。
表6不同收入组样本村公共物品投资项目的平均投资额单位：万元
最低收入组中下收入组中等收入组中上收入组最高收入组
完全由村里投资的项目2.8
3.0
4.9
6.6
14.8
完全由上级投资的项目10.6 14.8 9.7
9.5
8.8
最后，将样本村分为环境敏感村和环境非敏感村，看一下这两类村的公共物品投资水平是否有差异。划分的标准是样本村山地和草地的面积占总土地面积的比例，如果这一比例大于10%，那么，这个村就是环境敏感村。由于中国人多地少，可利用的土地大部分已经开垦为耕地，因此，这一划分标准比较合理。根据这一标准，2459个样本村中有1221个村可归入环境敏感村。从表7可以看出，1998～2003年，对于完全由村里投资的项目，环境敏感村平均只有0.8个，远低于环境非敏感村的1.1个。同时，项目的平均投资规模在环境敏感村只有3.2万元，仅为环境非敏感村(9.4万元）的1/3左右。而完全由上级投资的项目的数量在环境敏感村有0.9个，远高于环境非敏感村的0.2个。环境敏感村不但项目的数量比环境非敏感村多，项目的平均投资规模也比环境非敏感村高。比较环境敏感村和环境非敏感村的项目实施的目的可以发现，在环境敏感村，22%的项目的主要目的是环境保护，远高于环境非敏感村的8%。这说明，环境敏感村由于生态环境比较差，更容易获得上级政府的资助，而且各级政府越来越关注环境敏感地区的可持续发展。
表7环境敏感样本村和环境非敏感样本村公共物品投资项目情况
环境敏感样本村 环境非敏感样本村
公共物品投资公共物品投资公共物品投资公共物品投资
项目个数项目平均投资项目个数项目平均投资
（个） 规模（万元） （个） 规模（万元）
完全由村里投资的项目 0.83.2 1.19.4
完全由上级投资的项目 0.913.0 0.28.1
七、总结和结论
本文是用全新的、具有全国代表性的数据对中国农村村级公共物品投资进行研究。研究发现，近几年中国农村的公共物品投资活动虽然比日本等东亚国家在经济快速转型时期要少一些，但比同期很多发展中国家的投资活动要多。此外，和以前不同的是，目前中国农村公共投资主要投向公共物品的提供方面，包括那些最重要的例如道路、学校和灌溉等以及有环境保护效应的项目。研究表明，农村村一级组织和农民自己负担了他们公共物品投资的很大一部分。上级政府的公共物品投资，更多的是资助西部不发达地区，这种投资策略有助于统筹区域发展，降低区域差异。研究还发现，虽然不知道过去是否有这样的投资，但是，根据本研究的结果，至少在1998～2003年，上级政府部门一直努力进行扶贫和扶助生态脆弱区发展。总的来说，上级政府投向贫困的、内陆地区农村的资金比发达地区多。研究结果还表明，相比较而言，富裕地区农村的公共物品投资更多地是由自己来解决。
如果以上研究代表了中国的整体情况，那么，中国政府在过去几年内的农村投资策略就应该是比较合理的。为了进一步落实中央统筹发展的新发展观，今后必须进一步增加对贫困地区农村及生态敏感区的投资，因为给定中国人口和土地的规模，并考虑到贫困的深度和某些地区的相对落后，有一点是肯定的，就是还需要更多的公共物品投资。最后，根据研究结果，农村村一级组织和农村居民还负担着农村公共物品投资的很大一部分，这一点需要上级政府予以特别关注，因为在农村税费改革的大背景下，农村村一级组织不会像以前那样很顺利地从农民个人手中筹措到资金；同时，由于村集体自有资金减少，能用于公共物品投资的收入在短期内不可避免地会受到一些影响。